Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 1998 г. №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (постатейный)

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»[21 - СЗ РФ. – 1999. – № 29. – Ст. 3686.] обязательное социальное страхование – это часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

Как определено в ч. 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ), обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, – иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством РФ об обязательном социальном страховании.

Возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных комментируемым Законом случаях, путем предоставления застрахованному в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оплаты расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию.

Виды обеспечения по страхованию, т.е. страхового возмещения вреда, причиненного в результате наступления страхового случая жизни и здоровью застрахованного, в виде денежных сумм, выплачиваемых либо компенсируемых страховщиком застрахованному или лицам, имеющим на это право в соответствии с комментируемым Законом, определены в ст. 8 данного Закона, согласно п. 1 которой обеспечение по страхованию осуществляется: 1) в виде пособия по временной нетрудоспособности, назначаемого в связи со страховым случаем и выплачиваемого за счет средств на ОСС; 2) в виде единовременной и ежемесячных страховых выплат; 3) в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного при наличии прямых последствий страхового случая.

«Иные» установленные комментируемым Законом случаи, о которых говорится в рассматриваемой задаче ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, – это возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью привлеченного к труду страхователем физического лица, осужденного к лишению свободы, а также возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при выполнении им работы на основании гражданско-правового договора, в соответствии с которым страхователь обязан уплачивать страховщику страховые взносы (см. комментарий к ст. 5 Закона).

Обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

Ежегодно принимаемыми федеральными законами о бюджете ФСС России на очередной финансовый год и на плановый период данному Фонду предоставляется право принимать решения о направлении страхователем до 20% сумм страховых взносов на финансирование указанных мероприятий.

Так, в пункте 7 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 28 ноября 2009 г. № 292-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»[22 - СЗ РФ. – 2009. – № 48. – Ст. 5742.] установлено, что в 2010 г. ФСС России вправе принимать решения о направлении страхователем до 20% сумм страховых взносов на ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, начисленных за предшествующий год, за вычетом расходов на выплату обеспечения по указанному виду страхования в предшествующем году, на финансирование предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортное лечение работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами.

В соответствии с указанной нормой постановлением Правительства РФ от 29 января 2010 г. № 33 «О финансовом обеспечении в 2010 году предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами»[23 - СЗ РФ. – 2010. – № 5. – Ст. 539.] Минздравсоцразвития России предписано утвердить по согласованию с ФСС России правила финансового обеспечения в 2010 г. предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами, и давать разъяснения по их применению.

Соответственно, приказом Минздравсоцразвития России от 5 февраля 2010 г. № 64н по согласованию с ФСС России утверждены Правила финансового обеспечения в 2010 году предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами[24 - Российская газета. – 2010. – 24 марта. – № 60.].

2. В части 1 п. 2 комментируемой статьи установлено, что комментируемый Закон не ограничивает права застрахованных на возмещение вреда, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ, в части, превышающей обеспечение по страхованию, осуществляемое в соответствии с данным Законом. В этой связи следует отметить, что Конституционный Суд РФ в Определении от 11 июля 2006 г. № 301-О[25 - СПС.], указывая на данную норму, одновременно отметил, что работодатель несет ответственность за вред, причиненный жизни или здоровью работника при исполнении им трудовых обязанностей, в порядке, закрепленном главой 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» части второй ГК РФ.

Как предусмотрено в ч. 2 п. 2 комментируемой статьи, в случае причинения вреда жизни и здоровью застрахованного обеспечение по страхованию осуществляется в соответствии с комментируемым Законом независимо от возмещения вреда, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте. Данная часть введена Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 226-ФЗ в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»[26 - СПС.]. В соответствии с ч. 1 ст. 4 названного Закона владелец опасного объекта обязан на условиях и в порядке, которые установлены названным Законом, за свой счет страховать в качестве страхователя имущественные интересы, связанные с обязанностью возместить вред, причиненный потерпевшим, путем заключения договора обязательного страхования со страховщиком в течение всего срока эксплуатации опасного объекта. Названный Закон и ч. 2 п. 2 комментируемой статьи вступают в силу с 1 января 2012 г.

3. Норма п. 3 комментируемой статьи указывает на право органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также организаций и граждан, нанимающих работников, помимо ОСС, предусмотренного комментируемым Законом, осуществлять за счет собственных средств иные виды страхования работников, предусмотренные законодательством РФ. Данный пункт основан на норме ч. 3 ст. 39 Конституции РФ, согласно которой поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Следует отметить, что из указанного в рассматриваемом пункте правила «за счет собственных средств» есть одно изъятие. Согласно подп. 48.1 п. 1 ст. 264 гл. 25 «Налог на прибыль организаций» части второй НК РФ (подпункт введен Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 204-ФЗ[27 - СЗ РФ. – 2005. – № 1. – Ч. I. – Ст. 30.]) к прочим расходам, связанным с производством и реализацией, относятся платежи (взносы) работодателей по договорам добровольного личного страхования, заключенным со страховыми организациями, имеющими лицензии, выданные в соответствии с законодательством РФ, на осуществление соответствующего вида деятельности, в пользу работников на случай их временной нетрудоспособности вследствие заболевания или травмы (за исключением несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) за первые два дня нетрудоспособности.

Статья 2. Законодательство Российской Федерации об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний

Законодательство Российской Федерации об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора Российской Федерации.

Норма ч. 1 комментируемой статьи указывает, что законодательство РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний основывается на Конституции РФ. Эти основы заложены в упоминаемых выше (см. комментарии к преамбуле и ст. 1 Закона) нормах ст. 39 Конституции РФ, согласно которым: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1); государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (ч. 2); поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч. 3).

Определяя состав законодательства РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, рассматриваемая норма указывает на комментируемый Закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ. Как видно, при этом понятие «законодательство» использовано в его широком понимании, т.е. охватывающим не только законодательные, но и иные акты.

Федеральные законы, принимаемые в соответствии с комментируемым Законом, – это, прежде всего, ежегодно принимаемые федеральные законы о бюджете ФСС России на очередной финансовый год и на плановый период, а также федеральные законы, устанавливающие страховые тарифы, дифференцированные по классам профессионального риска.

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные конституционные законы и федеральные законы, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[28 - СЗ РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5712; 1998. – № 1. – Ст. 1.] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)[29 - СЗ РФ. – 1997. – № 33. – Ст. 3895; 2006. – № 29. – Ст. 3251.], издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88[30 - Российская газета. – 2007. – 24 мая. – № 108.] (в последующем вносились изменения).

В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» (в ред. постановления Правительства РФ от 31 октября 2009 г. № 877)[31 - СЗ РФ. – 2004. – № 28. – Ст. 2898; 2009. – № 45. – Ст. 5350.], федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социального страхования, включая уплату страховых взносов, является Минздравсоцразвития России.

К актам законодательства РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний относятся и акты ФСС России, имеющие нормативный характер. В отношении издания ФСС России таких актов необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. № 318[32 - СЗ РФ. – 2001. – № 13. – Ст. 1216.] введена государственная регистрация издаваемых ФСС России актов, имеющих нормативный характер и затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер. В целях обеспечения исполнения данного Указа Президента РФ постановлением ФСС России от 30 октября 2007 г. № 260 утверждены Правила подготовки актов Фонда социального страхования Российской Федерации, имеющих нормативный характер, и их государственной регистрации[33 - СПС.].

Как видно, в ч. 1 комментируемой статьи говорится о нормативно-правовых актах только федерального уровня, хотя согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении России и ее субъектов. Как представляется, дело в том, что законодательство РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний непосредственно регламентирует деятельность ФСС России – государственного внебюджетного фонда РФ, исчисление и уплату страховых взносов – обязательных платежей, т.е. очевидна необходимость аналогии с положением п. «з» ст. 71 Конституции РФ, относящим федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы к ведению России. Органам государственной власти субъектов РФ (как и органам местного самоуправления) норма п. 3 ст. 1 комментируемого Закона предоставляет право помимо ОСС, предусмотренного данным Законом, осуществлять за счет собственных средств иные виды страхования работников, предусмотренные законодательством РФ.

В части 2 комментируемой статьи содержится традиционное для федерального законодателя положение, применительно к действию комментируемого Закона с точностью воспроизводящее правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом (имеются в виду любые законодательные акты), применяются правила международного договора.

Следует отметить, что указанная конституционная норма не ограничивается приведенным положением. Там же установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Как разъяснено в п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[34 - Российская газета. – 2003. – 2 декабря. – № 244.]: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

В качестве таких общепризнанных норм международного права применительно к законодательству РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний необходимо назвать следующие:

в статье 22 Всеобщей декларации прав человека[35 - Российская газета. – 1995. – 5 апреля.], принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., продекларировано, что каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства. Согласно п. 3 ст. 23 названного документа каждый работающий имеет право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи, и дополняемое, при необходимости, другими средствами социального обеспечения;

в статье 9 Международного пакта о гражданских и политических правах[36 - Ведомости ВС СССР. – 1976. – № 17. – Ст. 291.] провозглашено, что участвующие в данном Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование. Названный Пакт принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., подписан от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицирован Постановлением Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII[37 - Ведомости ВС СССР. – 1973. – № 40. – Ст. 564.].

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[38 - СЗ РФ. – 1995. – № 29. – Ст. 2757.]. Согласно положениям названного Закона понятием «международный договор РФ» охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Согласно разъяснениям, данным в п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5, к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора РФ, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств; при рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор РФ, который вступил в силу и стал обязательным для России и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права.

В сфере ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний основными международными договорами РФ являются:

Соглашение о взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей, подписанное 9 сентября 1994 г. в г. Москве[39 - БМД. – 1995. – № 12.];

Соглашение о сотрудничестве в области охраны труда, подписанное 9 декабря 1994 г. в г. Москве[40 - БМД. – 1996. – № 1.];

Соглашение о порядке расследования несчастных случаев на производстве, происшедших с работниками при нахождении их вне государства проживания, подписанное 9 декабря 1994 г. в г. Москве[41 - Там же.].

Перечисленные договоры утверждены постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 616 «Об утверждении соглашений о сотрудничестве, подписанных правительствами государств – участников Содружества Независимых Государств 9 сентября и 9 декабря 1994 г. в г. Москве»[42 - СЗ РФ. – 1995. – № 27. – Ст. 2584.]. В названных договорах наряду с Россией участвуют Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан и Украина.

Выплаты по возмещению вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей, входят в Перечень социально значимых неторговых платежей, являющийся приложением к Соглашению о порядке перевода денежных средств гражданам по социально значимым неторговым платежам[43 - БМД. – 1994. – № 12.], подписанному 9 сентября 1994 г. в г. Москве. В названном договоре участвуют те же государства, за исключением Грузии, которая прекратила его действие для себя 9 октября 2009 г.

Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 15 июня 1998 г. в г. Санкт-Петербурге принят Модельный закон об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний[44 - СПС.].

Необходимо упомянуть, что в настоящее время действует принятая 8 июля 1964 г. в г. Женеве Конвенция № 121 Международной организации труда «О пособиях в случае производственного травматизма», в приложениях к которой приведены Перечень профессиональных заболеваний (пересмотрен в 1980 г.), Периодические выплаты типовым получателям и Международная стандартная промышленная классификация всех отраслей хозяйственной деятельности. Однако Россия названную Конвенцию не ратифицировала.

Следует также отметить, что Определением Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2003 г. № 464-О[45 - СПС.] отказано в принятии к рассмотрению жалобы на норму ч. 2 комментируемой статьи, поскольку разрешение вопроса о конституционности этой нормы фактически означало бы необходимость толкования ст. 15 (ч. 4) Конституции РФ, чего Конституционный Суд РФ по жалобам граждан делать не вправе. Жалоба же обосновывалась тем, что оспариваемая норма, устанавливающая приоритет международного договора, ущемляет права лиц, пострадавших в результате несчастных случаев на производстве на территории других государств – бывших республик СССР и переехавших на постоянное жительство на территорию РФ до распада СССР.

Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

объект обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний – имущественные интересы физических лиц, связанные с утратой этими физическими лицами здоровья, профессиональной трудоспособности либо их смертью вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания;

субъекты страхования – застрахованный, страхователь, страховщик;

застрахованный:

физическое лицо, подлежащее обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в соответствии с положениями пункта 1 статьи 5 настоящего Федерального закона;