Оказание туристских услуг: гражданско-правовое регулирование

В третьем разделе «Информация об оказываемых услугах по реализации туристского продукта» представлены четыре пункта. Так, при осуществлении своей деятельности исполнитель обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию о турпродукте, обеспечивающую возможность его правильного выбора, а также о туроператоре, сформировавшем турпродукт. Правила также вменили в обязанности исполнителя доведение информации о турагентствах, существенных условиях договора, а также о самих Правилах и их содержании.

Четвертый раздел «Порядок заключения, исполнения, изменения и прекращения договора о реализации туристского продукта» включает десять пунктов. В разделе указано на возможность заключения предварительного договора, определяются существенные условия договора о реализации турпродукта, указано на необходимость обеспечения безопасности услуг и возможность расторжения договора в связи с наступлением условий, угрожающих жизни и здоровью туристов. В обязанности исполнителя входит обязанность по передаче потребителю всех необходимых для совершения путешествия документов в срок не позднее 24 ч до начала поездки. В этом же разделе указано, что каждая из сторон договора о реализации туристского продукта вправе потребовать его изменения или расторжения в связи с существенными изменениями обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении этого договора.

В пятом разделе «Порядок предъявления претензий и ответственность сторон по договору о реализации туристского продукта» содержатся три пункта, в которых регламентирован порядок предъявления претензий в связи с нарушением условий договора о реализации турпродукта, устанавливаются основания и пределы ответственности сторон по договору о реализации турпродукта, а также определяется круг основных субъектов, уполномоченных осуществлять контроль и надзор за соблюдением Правил.

Таким образом, законодательство о туриндустрии следует рассматривать как явление вторичного комплексного правового образования, регулирующего совокупность отношений, связанных с производством, реализацией и предоставлением туристских услуг. Система законодательства о туриндустрии включает общую и особенную части. В общую часть входят нормативные акты, регулирующие различные стороны общественных отношений, касающиеся индустрии туризма. Особенная часть состоит из совокупности нормативных актов, относящихся к специальному законодательству, регулирующему отдельные виды деятельности субъектов туриндустрии. В Классификаторе правовых актов законодательство, регламентирующее индустрию туризма, должно занимать место среди разделов об отдельных видах хозяйственной деятельности.

1.2. Актуальные проблемы правового регулирования туристской деятельности

Отраслевое законодательство, регулирующее основные хозяйственные, потребительские и иные отношения, возникающие в сфере туризма, получило развитие с момента принятия Закона об основах. Наиболее существенные изменения он претерпел с принятием Федерального закона от 05.02.2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и Федерального закона от 03.05.2012 г. № 47-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Права и интересы потребителей туристских услуг защищаются также нормами ГК РФ и Закона о защите, Правилами.

Как показывает практика, отраслевое законодательство требует дополнений и изменений. Так, недостатки правового регулирования в данной сфере приводят к тому, что, с одной стороны, наблюдается так называемый «туристский рэкет»[5 - Турист с претензиями: техника безопасности [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://rostov.turprofi.ru/articles/_aview_b378930; В Екатеринбурге появился туристический экстремизм [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.e1.ru/news/spool/ news_id-267990.html.], когда за незначительные нарушения при оказании туристских услуг удается получить не вполне справедливую компенсацию, а с другой – невозможность для потребителя в ряде ситуаций реализовать право на защиту из-за коллизий между нормами ГК РФ и нормами законодательства о туризме и транспорте, сложностей в системе отношений «страховая компания (банк) – туроператор – турагент – турист» (а теперь еще и объединение туроператоров в сфере выездного туризма «Турпомощь» с компенсационным фондом). Еще более запутывают дело хитро составленные в пользу туристских организаций договоры.

ГК РФ предписывает в случае конфликтов между туристской организацией и туристом обращаться к турагенту, так как у потребителя именно с ним возникли гражданско-правовые отношения. Конструкция агентского договора между туроператором и турагентом, заключенного по модели договора комиссии, также предполагает, что ответственность перед туристом несет турагент. Однако Закон об основах возлагает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора с туристом на туроператора, как на лицо, имеющее банковское и страховое обеспечение.

Нет единства мнений и в регламентации ответственности туроператора за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по перевозке. В п. 8 письма Роспотребнадзора «Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере туристического обслуживания» указано, что при рассмотрении вопросов, связанных с защитой прав потребителей в сфере туристских услуг, необходимо учитывать особенности транспортного законодательства. Поскольку согласно транспортному законодательству ответственность за перевозку всегда несет перевозчик, эта транспортная услуга не включается туроператорами в состав туристского продукта[6 - Письмо Роспотребнадзора от 31.08.2007 г. № 0100/8935-07-32 «Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере туристического обслуживания» [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://27.rospotrebnadzor.ru/documents/ros/1248.].

Однако Закон об основах к существенным нарушениям туроператором договора о реализации туристского продукта, являющимся основанием для выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии, относит, в том числе, неисполнение обязательств по оказанию туристу и (или) иному заказчику услуг, входящих в туристский продукт – то есть и услуг по перевозке. Возникает вопрос: как же может отвечать страховая компания за неисполнение обязанностей по перевозке, если согласно указаниям Роспотребнадзора транспортная услуга не включается в состав туристского продукта? Ведь страхованию подлежит ответственность туроператора, а не перевозчика.

Существует еще одна проблема – урегулирование отношений между субъектами туристского рынка. Договору между туроператором и турагентом посвящена ст. 9 Закона об основах, но вид договора не конкретизирован, не установлены пределы их ответственности перед туристом: разграничить ответственность должны сами стороны договора. На практике турагент – слабая сторона – присоединяется к договору, разработанному туроператором, не имея возможности урегулировать порядок взаимодействия туроператора и турагента в случае предъявления к ним претензий туристов. Противоречивость положений ГК РФ и туристского законодательства, определяющих отношения между туроператором, турагентом и туристом, приводит к тому, что не работают и нормы законодательства о финансовых гарантиях.

В последнее время внимание отраслевых ведомств привлечено к туроператорам – как к субъектам туристского рынка, несущим всю полноту ответственности перед потребителями, тогда как турагенты в результате отмены лицензирования и внесения поправок в Закон об основах (в частности, введение института финансового обеспечения туроператора и новой формы договорных отношений) фактически были исключены из правового пространства, а степень их ответственности ограничивается лишь полнотой и качеством предоставляемой информации. В итоге турагентская деятельность превратилась в бизнес, который развивается где угодно – от офисов до частных квартир – и не связан с какими-либо рисками.

Не регламентированы в законодательстве и отношения «туроператор – чартерный перевозчик – турист». Так, В. В. Витрянский, относя договор фрахтования к самостоятельному виду договора перевозки, указывает, что на воздушном транспорте подобные договоры заключаются не с отдельными пассажирами, а с организацией, выступающей в роли фрахтователя[7 - Брагинский М. И. Договорное право. Кн. IV. Договоры о перевозке, буксировке, транспортной экспедиции и иных услугах в сфере транспорта / М. И. Брагинский, В. В. Витрянский. – М.: Статут, 2004. – С. 307.]. При заключении договора фрахтования за фрахтователем резервируются места для пассажиров, грузов, багажа при сохранении в неизменном виде существа обязательства по их перевозке в пункт назначения.

Пассажир-турист в данном случае выступает как лицо, для перевозки которого фрахтовщик и фрахтователь заключают договор фрахтования. Статья 787 ГК РФ оставляет за пределами регулирования многие вопросы, в том числе касающиеся взаимоотношений фрахтователя и пассажиров[8 - Стригунова Д. П. Организация и осуществление международных воздушных перевозок туристов в рамках туристского обслуживания / Д. П. Стригунова. // Современное право, 2006. – № 3. – С. 68.]. Это и позволяет судам квалифицировать отношения, связанные с перемещением туристов воздушным транспортом, не как договор фрахтования между туроператором и перевозчиком в пользу туриста, а как договор перевозки, заключенный между туристом и транспортной компанией. Причем основанием заключения договора является билет с фамилией пассажира.

Туроператору невыгодно заключать с перевозчиками договоры в пользу туриста, проще приобрести билеты для туристов и включить в договор с туристом условие о том, что туроператор не несет ответственности в случае переноса или задержки рейса авиакомпанией. Это приводит к огромному количеству жалоб, связанных с неисполнением или некачественным исполнением услуг по перевозке. Такие жалобы туристские организации отказываются удовлетворять, отсылая пассажиров-туристов к соответствующим исполнителям услуг – то есть к компаниям-перевозчикам.

С введением вместо лицензирования и обязательной сертификации института банковских гарантий и страхования ответственности туроператоров, несмотря на благую цель – экономически защитить туристов от недобросовестных компаний, обнаружилось несовершенство правового регулирования гарантов ответственности. Появление в рыночных отношениях еще одного субъекта – гаранта ответственности (страховой компании или банка) – усложняет разрешение конфликтных ситуаций.

К тому же события, произошедшие на туристском рынке в 2010–2012 гг., – недобросовестное поведение компаний «Аврора Интур», «Ланта-тур», «Капитал-тур», «Сеть Магазинов Хороших и Честных Путевок», обострение ситуации в Тунисе и Египте – в очередной раз продемонстрировали сложности в обеспечении защиты прав потребителей, связанные с нехваткой суммы гарантий, трудностями в доказывании наличия оснований для осуществления выплат по возмещению туристам ущерба.

Новые и диверсифицированные старые формы деятельности на рынке туристских услуг, трансформация договорной практики и документооборота, усложнение каналов сбыта услуг, развитие информационных технологий и другие новации туристского бизнеса не отражены ни в общем, ни в отраслевом законодательстве. К примеру, не регламентированы интернет-продажи (on-line бронирование через туроператора, самостоятельное формирование турпакета потребителем услуг). Недостатки Закона об основах обнаруживаются и в случаях, когда турагент дополняет продукт туроператора собственными услугами, при туристском консалтинге (оказание консультационных услуг по самостоятельной организации путешествия), географическом коучинге (предоставление туристам информации о географических особенностях предполагаемого места посещения для самостоятельного планирования маршрута и организации поездки) и прочих новациях современного турбизнеса.

По поводу законодательного регулирования ряда новшеств у специалистов возникают расхождения. Многие из них полагают, что такие услуги, как туристский консалтинг и географический коучинг, регламентировать вообще не стоит, так как они не относятся к перечню туристских услуг, образующих турпакет. Следовательно, для них достаточно будет применения соответствующих норм ГК РФ и Закона о защите. Существует также мнение, что эти услуги должны быть закреплены в соответствующих нормах отраслевого законодательства, так как последствия некачественного их оказания могут быть весьма серьезными. Есть и специалисты, которые указывают на необходимость закрепления услуг в соответствующих отраслевых ГОСТах и не видят при этом смысла во внесении поправок в Закон об основах.

Заместитель главы Ростуризма Е. Л. Писаревский выступил с докладом по дальнейшему развитию законодательного регулирования отношений в сфере туристской деятельности, где представил перечень направлений совершенствования отраслевого закона[9 - Писаревский Е. Л. О государственной политике в области обеспечения безопасности туризма [электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.garant.ru/action/interview/310066.]:

– правовая регламентация автоматизации договорных отношений туроператора (турагента) и туриста или иного заказчика туристского продукта («электронная туристская путевка»);

– законодательное ограничение деятельности турагентов, оказывающих услуги от своего имени, с возможностью дальнейшей работы только от имени и по поручению туроператора;

– развитие видов страхования в сфере туризма, а также увеличение количества и улучшение качества услуг, оказываемых туристам страховыми организациями;

– формирование правовых норм, направленных на саморегулирование в сфере туристской деятельности (введение института саморегулируемых организаций);

– усиление юридической ответственности турагентов за нарушение условий договора о реализации турпродукта, введение финансовых гарантий для осуществления агентского бизнеса.

К чему же на деле приведут указанные мероприятия, которые предлагают специалисты Ростуризма?

Позитивный момент можно усмотреть в том, что ведется речь о законодательном повышении статуса турпутевки, которая пока выполняет функции некой квитанции, подтверждающей лишь факт оплаты турпродукта или услуг, но не удостоверяющей факт заключения договора о реализации турпродукта. Согласно последним поправкам, внесенным в Закон об основах 3 мая 2012 г., турпутевка в новой редакции отраслевого закона вообще не упоминается. Введение электронного документооборота и совершенствование основной туристской документации – мера необходимая, однако сложно осуществимая в силу относительно невысокого уровня автоматизации и информатизации туристского бизнеса.

А вот остальные предложения Ростуризма нуждаются в весьма критической оценке. В течение 2010–2012 гг. специалисты многократно обсуждали вопрос о правовом положении турагентов, а также о формах их взаимодействия с туроператором. Мнения разделились. Во-первых, со стороны АТОР были предложения расширить круг полномочий турагентов и закрепить их ответственность путем введения финансовых гарантий[10 - Турагентов заставят отвечать за невыполненные обязательства [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.travelnn.ru/?id=56128.]. Во-вторых, лоббировались поправки, предполагающие обязать турагентов работать только от имени и по поручению операторов и исключить саму возможность организации турброкерства.

Наиболее оптимальным является решение об ограничении деятельности турагентов, которые смогут реализовывать туристские услуги только от имени и по поручению туроператора. В юридическом смысле с того момента, как турист заключил договор с турагентом, права и обязанности по оказанию услуг туристам должны возникать у туроператора, а не у турагента (Закон об основах отчасти это подтверждает). Такой подход представляется правильным, так как в современном законодательстве агент, который продает продукт от своего имени, де-факто является «квазиоператором», но без соответствующего финансового обеспечения, что приводит к негативным последствиям для туристов.

В то же время попытки законодателя усилить степень ответственности агентов, а также ввести финансовые гарантии и для них, выглядят весьма неубедительно и противоречат позиции специалистов Ростуризма, в которой выражается стремление перевести агентов на работу по системе «названного» принципала (то есть от имени и по поручению туроператора). При работе турагентов от имени туроператора их ответственность сводится к нулю, а необходимость в каких-либо гарантиях отпадает. В указанной ситуации финансовые гарантии для турагентов теряют смысл. Вместо этого следовало бы обратить внимание на еще один эффективный инструмент – формирование Единого федерального реестра турагентов.

Отметим, что весьма сложно обосновать возможность и необходимость введения финансовых гарантий для турагентов не только юридически, но и экономически, – в силу того, что прибыль турагента формируется исключительно за счет агентской комиссии, получаемой за проданные туры туроператоров, а это в среднем 8–12 процентов от отпускной цены тура. И если на рынке существуют десятки туроператоров с оборотами более 100 млн руб. в год, то прибыль турагентов никогда не достигает таких значительных показателей, тогда как агенты обслуживают большие потоки туристов, работая сразу от имени нескольких туроператоров.

Решения требует также и проблема страхования туроператоров и туристов. Е. Л. Писаревский, в частности, предлагает включить в ст. 17.6 Закона об основах положение о предоставлении страховой компании права предъявлять регрессное требование в пределах произведенной страховой выплаты к туроператору, если умышленные действия или бездействие его, либо иных лиц, которые действовали в интересах туроператора, повлекли за собой причинение реального ущерба туристам[11 - Писаревский Е. Л. О государственной политике в области обеспечения безопасности туризма [электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.garant.ru/action/interview/310066.]. Таким образом, снимается противоречие между нормами Закона об основах, обязывающими страховую компанию производить выплаты туристам независимо от умысла и действий туроператора, и ст. 963 ГК РФ.

Значительное внимание специалистами Ростуризма уделяется и проблемам страхования жизни, здоровья туристов, выезжающих за рубеж. В настоящее время действует норма, согласно которой в случае, если законодательством страны (места) временного пребывания установлены требования предоставления гарантий оплаты медицинской помощи лицам, временно находящимся на ее территории, туроператор (турагент) обязан их предоставить (ст. 17 Закона об основах).

Е. Л. Писаревский предлагает закрепить в отраслевом законе норму, которая позволяла бы туроператору (турагенту) отказывать туристу, уклоняющемуся от приобретения страховки, в заключении договора на оказание туристских услуг. Полагаем, что это не решит существующие проблемы, связанные с организацией страхования туристов в России и местах временного пребывания. Туристу нужно разъяснять, что дает страхование, какие программы существуют в той или иной страховой компании, предоставить ему право выбора, с кем заключить договор и на каких условиях. На практике турист получает страховку вместе с билетами уже в аэропорту перед вылетом и понятия не имеет о том, какие риски застрахованы. Думается, если турист приобретает путевку через турагентство, то и договор страхования он должен заключать по месту жительства, непосредственно участвуя в выборе страховых услуг. Туроператоры же, пытаясь удешевить стоимость турпродукта, заключают самые дешевые договоры страхования, порой не покрывающие многих расходов туриста при болезни, несчастном случае и т. д.

В Ростуризме считают, что совершенствованию туристского законодательства будет всячески способствовать введение института саморегулирования, так как СРО призваны снизить участие государственных органов надзора и контроля в туристской отрасли, передав часть функций непосредственно субъектам рынка. При этом участники рынка (туроператоры и турагенты) должны иметь возможности и ресурсы для саморегулирования – начиная от фирменного стиля и заканчивая стандартами разрешения конфликтных ситуаций либо на уровне туристской организации, либо на уровне СРО в пределах действующего компенсационного фонда.

На наш взгляд, данная поправка, которая так и не была принята, не исправила бы сложившейся ситуации на туристском рынке и не привела к повышению уровня защищенности потребителей. Указанная мера приведет лишь к усилению степени коррумпированности рынка, так как она предполагает осуществление выхода на рынок новых туркомпаний только через саморегулируемые организации, то есть через крупных туроператоров и различные профессиональные сообщества (АТОР, РСТ и т. д.). Институт саморегулирования более обоснованно было бы заменить процедурой, аналогичной лицензированию турагентской деятельности, или введением Единого федерального реестра туристских агентств.

Итак, Закон об основах в очередной раз требует серьезной редакции, предполагающей внесение следующих изменений:

1. Нуждаются в регламентации отношения между турагентом и туроператором. Финансовые гарантии для турагентов вряд ли помогут решить проблему защищенности туристов. Скорее это приведет к банкротству мелких турагентств. На наш взгляд, в Законе об основах необходимо четко регламентировать права, обязанности и ответственность как туроператоров, так и турагентов, определить вид договора, заключаемого между туроператором и турагентом.

2. Целесообразно более четко определить правовой статус турагентств и, возможно, возвратить лицензирование их деятельности. Можно ввести Единый федеральный реестр турагентств, что позволит упростить работу туроператоров при формировании агентских сетей, предоставить туристам в пользование эффективный инструмент, дающий информацию о неблагонадежных и, наоборот, ответственных турагентах, а также возможность размещать отзывы о турагентах, качестве обслуживания и т. д.

3. Необходимо введение новой статьи, где бы четко предписывалось, какие документы турагент должен выдавать на руки туристам при заключении договора о реализации турпродукта. К таким документам, как мы считаем, следует относить:

– договор о реализации турпродукта, форму которого следует типизировать и разместить на сайте Ростуризма и в соответствующих профессиональных сборниках типовых форм договоров;

– туристскую путевку по установленной Министерством финансов РФ форме с указанием всех туристских услуг согласно программе обслуживания и договору о реализации турпродукта;

– программу туристского обслуживания, в которой должны быть указаны все предоставляемые услуги в рамках тура по дням и даже часам их предоставления и потребления, в том числе услуги, предоставляемые по инициативе турагента;

– памятку для клиента, включающую информацию о месте временного пребывания, географии, традициях и обычаях населения, особенностях коммуникации, языка, религии, культуры и т. д.;

– информационный листок, содержащий адреса и телефоны различных структур в стране временного пребывания (консульств, больниц, страховых компаний и т. д.), расписания движения транспорта и работы основных служб, адрес отеля и т. д.

4. Для полноценной работы механизма туристских интернет-продаж необходимо преодолеть правовой вакуум, касающийся электронной подписи и электронных денег, а также регламентировать этот вид услуг. Когда платежи будут защищены, как законом, так и банковскими инструментами, потребитель не станет бояться расплачиваться банковскими картами через Интернет и сможет узнать, что ему делать в случае нарушения его прав.

5. Особого внимания заслуживает проблема разделения ответственности между туроператором и турагентом за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязательств перед туристом.

6. Необходима также регламентация новых форм туристского обслуживания путем внесения поправок в отраслевое законодательство или корректировки отраслевых ГОСТов и Правил.

Далее рассмотрим еще одну интересную и неоднозначную новеллу – введение механизма оказания экстренной помощи туристам, а также проблемы, связанные с его реализацией на практике. Последняя редакция Закона об основах[12 - Федеральный закон от 03.05.2012 г. № 47-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, 2012. – № 5773.] и закрепила целый ряд новелл, среди которых наиболее важны следующие:

– введение понятия «экстренная помощь», с которым непосредственно связано формирование в рамках объединения туроператоров в сфере выездного туризма соответствующего компенсационного фонда для оказания такой помощи (ст. 1);