Комментарий к Федеральному закону от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»

О создании подразделений специального назначения, способных на высочайшем профессиональном уровне вести борьбу с терроризмом, впервые всерьез заговорили в период подготовки к Олимпиаде-80 в Москве. В системе Министерства внутренних дел в то время не существовало подобных структур, предназначенных для выполнения специальных боевых задач. Сама жизнь заставляла торопиться с созданием в МВД подразделений специального назначения.

Одной из первых ответственных задач, порученных спецназовцам, стало обеспечение общественной безопасности на XXII Олимпийских играх в Москве в 1980 г. В 1981 г. УРСН принимала участие в освобождении детей, захваченных террористами в городе Сарапул.

В 1984 г. руководство МВД привлекало УРСН для оказания практической помощи следственной группе прокуратуры СССР в расследовании так называемого «Узбекского дела» в отношении бывшего первого секретаря бухарского областного комитета компартии Узбекской ССР и его окружения. Группа из двенадцати военнослужащих осуществляла охрану следственных органов. С помощью спецназовцев было изъято денег и ценностей на сумму более 8 млн рублей, задержана и препровождена в места содержания под стражей большая часть преступников.

В 1986 г. личный состав УРСН участвовал в ликвидации вооруженных бандитов, попытавшихся захватить самолет в Уфе. В 1990 г. совместно с группой «Альфа» КГБ СССР обезвреживал преступников, устроивших массовые беспорядки в Сухумском изоляторе временного содержания. Штурм изолятора, в котором вооруженные до зубов бандиты захватили в заложники нескольких человек из охраны учреждения, был проведен блестяще – операция завершилась за 11 минут.

В 1991 г. областной центр Юго-Осетинской автономной республики был окружен и блокирован грузинскими боевиками. В Цхинвал перестали поступать продукты питания, газ, вода, свет. В городе начался голод. На помощь людям пришли спецназовцы внутренних войск. Они сопровождали колонну с продовольствием. Совершив 120-километровый марш из Владикавказа в Цхинвал через высокогорный перевал, преодолев заминированные участки дороги, спецназ прорвал экономическую блокаду города.

В том же 1991 г. приказом МВД СССР подразделение спецназа, которое к тому времени выросло до батальона, было переформировано в отряд специального назначения «Витязь».

«Витязи» принимали участие в разрешении всех межнациональных конфликтов на территории бывшего СССР, а также в наведении конституционного порядка в Чечне в 1994–1996 гг.

Спецназовцы «Витязя» освобождали заложников в селе Первомайское в январе 1996 г. Во время штурма Первомайского, в котором банда Радуева удерживала в заложниках более 100 человек, только спецназовцам «Витязя» под шквальным огнем боевиков удалось прорваться в населенный пункт и даже освободить нескольких заложников. В боях под Первомайским отряд потерял одного бойца, 10 спецназовцев, в том числе трое офицеров, получили ранения.

С 1999 г. «Витязь» участвовал в проведении специальных операций на территории Чечни, нейтрализации одиозных главарей террористического подполья на территории Северного Кавказа. В октябре 2002 г. «Витязь» принимал участие в специальной операции по освобождению заложников, захваченных на мюзикле «Норд-Ост» в Москве. Это далеко не весь перечень участия внутренних войск в пресечении террористических актов.

Передача ответственности за ситуацию на Северном Кавказе МВД и внутренним войскам стала положительным шагом в борьбе с незаконными вооруженными формированиями, но не в обнаружении террористов. Тактика использования полицейских сил с тяжелым вооружением не может обеспечить уничтожение законспирированных ячеек террористических групп. Для этого внутренние войска не обладают ни соответствующим опытом, ни возможностями агентурной разведки. Разведподразделения внутренних войск действуют только в интересах тактической разведки и не в состоянии решить задачу агентурного проникновения в террористические группы.

Таким образом, на сегодняшний день борьба с терроризмом на Северном Кавказе остается приоритетной задачей национальной гвардии. Внутренние войска совместно с органами внутренних дел, Федеральной службой безопасности РФ активно ведут борьбу с бандитами и террористами в Чеченской Республике, Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии и в других регионах Северного Кавказа. Результаты проводимых мероприятий свидетельствуют о правильности выбора таких форм и методов борьбы с бандитами, как проведение точечных специальных мероприятий и адресных проверок. В регионе активно действуют подразделения специального назначения и разведки, воинские части оперативного назначения внутренних войск. Именно они играют основную роль в противодействии бандгруппам и террористам.

Задачи по участию национальной гвардии, сформированной на основе внутренних войск, в борьбе с терроризмом и обеспечению правового режима контртеррористической операции возложены на них Федеральными законами от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» и от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Антитеррористическая политика России является неотъемлемой частью государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности.

В соответствии с законом «О противодействии терроризму» под терроризмом понимаются идеология насилия и практика воздействия на принятие решений органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий. Современное понимание терроризма в качестве основных его признаков закрепляет, во-первых, цель – воздействие на принятие решений органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями – и, во-вторых, способы достижения этой цели – устрашение населения и (или) иные формы противоправных насильственных действий.

Терроризм относится к числу самых опасных и трудно-прогнозируемых явлений современности, приобретает все более разнообразные формы и угрожающие масштабы.

В Российской Федерации правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и другие нормативные правовые акты, направленные на противодействие терроризму. Президент РФ 2 ноября 2013 г. подписал Федеральный закон № 302-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», который направлен на формирование комплексной системы противодействия террористической деятельности. Данный документ вносит изменения в семь нормативно-правовых актов, в том числе в ГК РФ, УК РФ, УПК РФ, Федеральные законы от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и от 07.05.2002 № 50-ФЗ «О внесении изменений в статьи 188 и 189 Уголовного кодекса РФ».

Внесены изменения в ряд законов, в том числе в УК РФ и УПК РФ, направленных на ужесточение ответственности за террористические преступления.

В настоящее время правовую базу по борьбе с терроризмом составляет целый комплекс нормативно-правовых актов. Среди них:

1. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята резолюцией 54\109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г.).

2. Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 г.).

3. Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (Страсбург, 16 мая 2005 г.).

4. Декларация саммита «Группы Восьми» о борьбе с терроризмом (принята лидерами «Группы Восьми» в Санкт-Петербурге 16 июля 2006 г.).

5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 23.06.2016).

7. Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 121-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма».

8. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2016).

9. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 88-ФЗ «О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма».

10. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 3-ФЗ «О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом».

11. Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 176-ФЗ «О ратификации Договора о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом».

12. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (ред. от 31.12.2014)

13. Федеральный закон от 20 апреля 2006 г. № 56-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма».

14. Федеральный закон от 06.02.1997 № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ред. от 30.12.2015).

15. Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации».

16. Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму».

17. Постановление Правительства РФ от 06.06.2007 № 352 «О мерах по реализации Федерального закона “О противодействии терроризму”».

18. Постановление Правительства РФ от 18.01.2003 № 27 «Об утверждении Положения о порядке определения перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, и доведения этого перечня до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом».

19. Постановление Правительства РФ от 04.05.2008 № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму».

20. Постановление Правительства РФ от 25.08.1999 № 936 «О дополнительных мерах по социальной защите членов семей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, уголовно-исполнительной системы, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан и погибших (пропавших без вести), умерших, ставших инвалидами в связи с выполнением служебных обязанностей».

21. Постановление Правительства РФ от 16.04.2008 № 278 «О возмещении расходов, связанных с использованием при проведении контртеррористической операции транспортных средств, принадлежащих организациям или физическим лицам».

22. Постановление Правительства РФ от 13.03.2008 № 167 «О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества».

23. Определение ВК Верховного суда РФ от 11 февраля 2000 г. № 2-0122/99 по делу Бугаева и других «Угроза расстрелом заложников и иные действия, совершенные в целях понуждения к выполнению каких-либо действий, охватываются составом преступления, предусмотренного ст. 206 УК РФ, и дополнительной квалификации по ст. 205 УК РФ не требуют».

24. Приказ ФСБ РФ от 25.06.2008 № 304 «Об утверждении Порядка выплаты в органах федеральной службы безопасности единовременного пособия в возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом».

25. Приказ ФСБ РФ от 16.10.2010 № 507 «О денежном вознаграждении лиц, оказывающих содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт».

П. 4 ч. 1 ст. 2 комментируемого закона устанавливает участие национальной гвардии в обеспечении режимов чрезвычайного положения, военного положения, правового режима контртеррористической операции.

Чрезвычайность ситуации независимо от ее основы (природная, социальная, техногенная, война или угроза войны) предполагает и чрезвычайность мер, направленных на ее скорейшее разрешение. Приемы и методы управления, оптимальные в спокойное время, могут оказаться бесполезными перед лицом серьезного кризиса. При урегулировании любой чрезвычайной ситуации должно происходить устранение не только основы ее возникновения, но и – одновременно, а возможно, и раньше – тех негативных явлений, которые порождены в обществе самим фактом возникновения чрезвычайной ситуации.

Прежде всего, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Тем самым на уровне Конституции РФ сформулирован один из важнейших признаков административно-правовых режимов: ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях, прямо указанных Конституцией РФ.

Из данного принципиального положения проистекает другое, создающее рамки уже для самих административно-правовых режимов, а именно положение ч. 3 ст. 56 Конституции РФ о недопустимости ограничения прав и свобод, предусмотренных ее ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 45–54.

Чрезвычайное положение

Конституционно-правовую основу чрезвычайного положения составляет ст. 56 Конституции РФ, предусматривающая, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Ч. 2 ст. 56 Конституции особо оговаривает, что чрезвычайное положение на всей территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.

В настоящее время конституционные положения конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (ред. от 12.03.2014). Именно в данном законе дается легальное определение того, что понимается под режимом чрезвычайного положения.