Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

Предметом административно-правового спора может стать любой правовой акт управления, индивидуальный или нормативный, так как во Франции действует общая клаузула. Исключение составляют акты Правительства, носящие политический характер или направленные на обеспечение обороны и безопасности государства, а также акты дисциплинарного характера, принимаемые в школах и пенитенциарных учреждениях.

Дела об отмене незаконных актов управления возбуждаются административными судами по жалобе гражданина или организации о превышении власти органом публичного управления или о ничтожности правового акта управления из-за грубых нарушений закона, которые он содержит. Во французской административно-правовой литературе подчеркивается объективный характер таких жалоб, так как они направлены прежде всего на восстановление законности в государстве. Их называют «жалобами публичного порядка», они могут быть поданы в суд любым заинтересованным лицом[78 - Vedel G., Delvolvе P. Le syst?me fran?ais de la protection des administrеs…. P. 203–204.]. Основанием для подачи такой жалобы могут быть: нарушения требований о компетенции при принятии акта, формы акта; издание акта, противоречащего нормам или целям закона; принятие акта, не основанного на фактических обстоятельствах дела.

В результате разрешения споров полной юрисдикции гражданин или организация, чьи права были нарушены, могут добиться одновременно двух целей: изменения или аннулирования незаконного акта управления и возмещения ущерба, причиненного заявителю в результате издания и действия такого акта. Административный суд в данном случае обладает реформационными полномочиями в отношении органов исполнительной власти, он может изменить индивидуальный правовой акт управления или принять новое решение. Кроме того, суд решает вопросы о материальной ответственности органов исполнительной власти и государственных служащих перед заявителями.

Особенностью французской административной юстиции можно считать возможность обращения в административный суд с заявлением о толковании административного акта, что способствует правильному применению норм административного права на практике.

Исполнение судебного решения по административно-правовому спору обеспечивается неустойкой (штрафными санкциями). Неустойка в соответствии со ст. L911-1–L911-10 Кодекса административной юстиции Франции 2000 г. и Законом № 80-539 от 16 июля 1980 г.[79 - Vedel G., Delvolvе P. Le syst?me fran?ais de la protection des administrеs… P. 266–272.] выплачивается в пользу заявителя и в государственный бюджет государственными органами, органами местного самоуправления или частными организациями, виновными в неисполнении решения суда, что выступает действенной гарантией оперативного исполнения судебного акта.

Французская административная юстиция имеет и свои недостатки. Главным из них является продолжительное рассмотрение дела в суде (в среднем 2–2,5 года), связанное с большим количеством публично-правовых споров. Так, в 2001 г. во французских административных трибуналах насчитывалось 203 303 дела, в 2002 г. – 196 068[80 - Раздел 2 отчета о работе Государственного Совета Франции в 2002 г. См.: Conseil d'Etat. Rapport public 2003. Jurisprudence et avis de 2002. Perspectives pour la fonction publique (Etudes & Documents n. 54). Paris, 2003.]. Некоторые трудности вызывает двойственный характер судебной системы Франции. Для правильного определения подведомственности дела административному или суду общей юрисдикции заявители вынуждены обращаться к адвокатам.

Теоретические основы современной германской системы административной юстиции были заложены в середине прошлого века в учении Р. Гнейста, продолженном Кисслингом, Корбом, Шульце. Ядром учения Р. Гнейста стало деление права на частное и публичное. Споры публично-правового характера не могли рассматриваться судами общей юрисдикции, приспособленными исключительно для разрешения частно-правовых (гражданских) дел. Различие между спорами публично– и частно-правового характера Р. Гнейст проводил и по цели судебного разбирательства: разрешение гражданского спора имеет своей задачей восстановление нарушенного субъективного права, а публично-правового спора – восстановление объективного правопорядка. Для разделения административно-правовых споров и споров частного права, по мнению немецкого ученого, необходимо создать систему специализированных административных судов[81 - Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего Сената (часть 1) С. 30–31; Невский А. Административная юстиция (часть 1) // Юридический вестник. 1885. № 10. С. 237–240.].

Такие суды были созданы в Пруссии в 1872 г. в результате реформы местного самоуправления. В соответствии с Уставом окружного управления от 13 декабря 1872 г. была сформирована трехзвенная система административно-судебных учреждений. При этом на низшем, уездном, уровне функции административной юстиции осуществляли должностные лица местного самоуправления, входившие в уездный комитет, и на которых одновременно были возложены полномочия по управлению уездом. Разделение функций администрации и юстиции было частично проведено на уровне областных административных судов, где рассмотрение публично-правовых споров осуществляли избранные на определенный срок представители местного самоуправления с соблюдением особых процессуальных правил.

Действительным и по-настоящему независимым административным судом был Высший административный суд Пруссии, он состоял из несменяемых советников, которые имели право занимать высшие судейские и административные должности.

Административно-судебную систему Пруссии второй половины прошлого века можно назвать органами административной юрисдикции, так как фактически учреждения, входившие в эту систему, обладали полномочиями по разрешению управленческого дела по существу и оценивали не только законность, но и целесообразность публично-правовых актов и действий государственных органов и должностных лиц. Необходимо заметить, что в то время в Пруссии действовал перечневый (энумеративный)[82 - Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы теории. С. 153.] принцип: обжалованию в административный суд подлежали только те акты и действия, которые были перечислены в законе. Подобные административные юрисдикции были созданы в Бадене, Гессене, Баварии, Вюртемберге.

В настоящее время в Федеративной Республике Германия создана рациональная система административной юстиции, независимая от органов исполнительной власти и судов общей юрисдикции, возглавляемая Федеральным административным судом ФРГ. Система административной юстиции образует самостоятельную ветвь судебной власти Германии. В исключительных случаях и в целях обеспечения единообразия судебной практики решения Федерального административного суда ФРГ могут быть пересмотрены Объединенным сенатом высших федеральных судов Германии, на который возложена обязанность поддержания единства правосудия[83 - Судебные системы Западных государств. М., 1991. С. 153; Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1996. Т.1–2. С. 617.].

Структура административной юстиции Германии унаследовала трехзвенное строение[84 - Зоммерман К.-П., Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство (юстиция) в Германии: История развития и основные черты // Государство и право. 1999. № 7. С. 74.]. Первичной инстанцией являются общие административные суды земель. Небольшие федеральные земли имеют по одному суду, а крупные – до семи[85 - Либерман Э. Развитие административной юстиции в Германии // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2002. № 2. С. 82.]. Второе звено представлено Высшим общим административным судом земли, в некоторых землях он называется Административная судебная палата. В каждой земле действует один такой суд; а в землях Нижняя Саксония и Шлезвиг-Гольштейн образован один Высший административный суд на две земли. Высшие общие административные суды земель рассматривают по первой инстанции наиболее важные дела, а также являются апелляционной и кассационной инстанцией для административных судов земель[86 - Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1996. С. 400.]. Для рассмотрения дел в составе судов первой инстанции созданы «палаты» из трех профессиональных судей и двух судебных заседателей, во второй инстанции действуют «сенаты» из трех профессиональных судей[87 - Леманн П. Общее административное право. С. 219–221.].

Высшим звеном является Федеральный административный суд ФРГ (Bundesverwaltungsgericht) с резиденцией в Лейпциге. В компетенцию этого суда входит рассмотрение по первой инстанции дел по искам о незаконности актов федеральных органов исполнительной власти, споров о признании неконституционной деятельности общественных объединений. Суд рассматривает также дела в кассационном порядке. В составе суда имеется 12 сенатов, каждый из которых состоит из 5 профессиональных судей.

Часть 4 ст. 19 Конституции ФРГ устанавливает общий принцип обжалования в суд действий государственных органов и должностных лиц: она гласит, что если права какого-либо лица нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. Из данного принципа существует исключение, установленное конституционной нормой (ч. 2 ст.10 Конституции ФРГ), оно касается ограничений прав граждан на тайну переписки, почтовой и телефонной связи. Такие ограничения могут быть установлены только законом, при этом государственный орган имеет право не сообщать гражданину об ограничениях его прав на тайну переписки, если этого требует защита основ демократического строя, сохранение Федерации или земли. Проверку законности ограничений прав в данном случае проводит не суд, а специальные и вспомогательные органы, назначенные народным представительством[88 - Конституции зарубежных государств. С. 156, 162.].

Организационные и процессуальные начала административной юстиции Германии закреплены в ст. 95–100 Конституции ФРГ, Положении об административных судах 1960 г. К компетенции административных судов отнесены все споры публично-правового характера, кроме дел, подведомственных Федеральному конституционному суду. Административные суды рассматривают следующие споры: дела по публично-правовым искам граждан и организаций к государственным органам; споры между государственными административными органами и органами местного самоуправления; споры о статусе государственных служащих.

Обращению в суд должно предшествовать обжалование административного акта в порядке подчиненности. В Германии разработана стройная система средств возбуждения административно-правовых споров – исков. Выделяют три вида публично-правовых исков: иски об изменении правоотношения (в том числе, иски об отмене незаконного административного акта); иски об исполнении обязательства (в том числе, иски, содержащие требование издать акт или совершить действие, в котором заинтересован истец); иски об установлении факта наличия или отсутствия административного правоотношения, акта[89 - Подробнее см.: Леманн П. Общее административное право. С. 231–249. Общая теория прав человека. С. 401; Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы теории. С.169–170.].

В отличие от своих прусских предшественников, современные германские административные суды не имеют полномочий по оценке целесообразности действий администрации, они осуществляют контроль за законностью административных актов, соответствием актов цели закона и цели, ради которой создан государственный орган, а также соблюдением пропорциональности между мерой, принятой администрацией, и ее последствиями для прав граждан и организаций. Результатом судебного разбирательства может быть отмена незаконного акта управления или его части, указание администрации принять какой-либо акт управления, совершить какое-либо действие в пользу истца. В отличие от французских административных судей, немецкие административные суды не обладают полномочиями полной юрисдикции и не могут изменить оспариваемый акт управления[90 - Puget H. Les institutions administratifves etrang?res. Paris, 1969. P. 253–254.].

Производство в административных судах Германии, как и Франции, имеет инквизиционный характер, суд является руководителем процесса: он самостоятельно исследует обстоятельства дела, не связан требованиями, доводами и доказательствами сторон, сам решает вопрос о привлечении к участию в деле других заинтересованных лиц. Однако, действует и принцип состязательности и равенства сторон, принцип гласности и публичности судопроизводства.

Помимо административных судов общей компетенции, в ФРГ действует ряд специализированных юрисдикций для разрешения публично-правовых споров отдельных видов. Среди них финансовые, трудовые, социальные суды, суды по разрешению дел в дисциплинарном производстве и производстве по жалобам лиц, состоящих в публично-правовом служебном отношении с Федерацией (ст. 95, 96 Конституции ФРГ). Специальные юрисдикции имеют трехзвенную структуру в соответствии с федеративным устройством Германии[91 - См. подробно: Судебные системы Западных государств. М., 1991. С. 147–150.]. Судопроизводство в данных судах осуществляется за некоторыми изъятиями по общим правилам гражданского процесса.

Назначение судей административных и специализированных судов производится соответствующим министром совместно с комитетом по выборам судей, состоящим из компетентных в соответствующей области министров земель и такого же числа членов, избираемых Бундестагом. Судьи общих административных и специализированных судов имеют статус, равный статусу судей общей юрисдикции.

Таким образом, континентальные системы административной юстиции характеризуются наличием административных судов, осуществляющих правосудие по публично-правовых делам в соответствии с особыми процессуальными правилами. Публично-правовые споры отдельных видов могут быть рассмотрены специализированными административно-судебными учреждениями. Свое развитие континентальная модель организации административных судов получила в Италии, Бельгии, Португалии, Греции, Швеции, Нидерландах, Болгарии, Чехии, Польше[92 - Об административных судах Польши см.: Adamiak B., Borkowski J. Polskie postepowanie administracyjne i sadowoadministracyjne. Warszawa, 1993; Чехии, Болгарии см.: Хаманева Н. Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. М., 1984; Стайнов П. Административно правосъдие. София, 1993.].

Фундаментальные принципы англо-саксонской системы правосудия по административным спорам являются отражением общих начал английского права: суд – суверенный хранитель закона и свободы граждан, господство судебного прецедента, отсутствие деления права на частное и публичное, и, как следствие, равенство правового статуса частных лиц и государства[93 - Общая теория государства и права: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 223–224.], слабое развитие административного права как отрасли законодательства. Сформировавшаяся XVII в. административная и судебная власть сосредоточивалась на местном уровне в руках одних и тех же учреждений– мировых судей и их съездов, контроль за их деятельностью осуществлялся в центре Вестминстерскими судами. Королевская власть была ограничена властью Парламента. Это не позволило монарху добиться свободы своих действий и создать собственные органы юстиции, как это произошло во Франции, где в эпоху абсолютизма суверенная королевская власть сама разрешала споры, затрагивающие ее интересы. По этим причинам «в Англии вопрос об административной юстиции не мог возникнуть в том виде, как он поставлен во Франции»[94 - Градовский А. Д. Государственное право: Лекции. СПб., 1880. С. 221–222.]. Вместе с тем, именно Англия признана родоначальницей института судебного разрешения правовых споров граждан о законности административных актов. Эта традиция была воспринята государственным механизмом США, где доктрина судебного верховенства является одной из наиболее ценных особенностей правительственной системы[95 - Р. Паркер цит. по: Никеров Г. И. Административное право США. М., 1977. С. 146.] и закреплена в разд. 2 ст. III Конституции США[96 - Конституции зарубежных государств. С. 26.].

Разрешение публично-правовых споров в Великобритании в настоящее время осуществляется различными органами: судами общего права, специализированными юрисдикционными (квазисудебными) органами, Парламентом Великобритании, уполномоченными центрального и локального правительств. Однако к органам административной юстиции можно отнести только независимые от администрации суды общего права, которые, руководствуясь общими процессуальными правилами, разрешают конфликты между гражданами и органами государственного управления. Система квазисудебных органов, отличных от судов общего права, в английском и американском праве называется «административной юстицией». Организационно данные органы, как правило, являются частью исполнительных органов государства, и их деятельность по своему характеру относится к административной юрисдикции, а не правосудию.

Основным принципом английской судебной системы является гарантированная для любого субъекта права (физического лица, организации) возможность обжаловать в суд общего права любую меру, принятую административным органом, которую он рассматривает как произвольную, нарушающую его субъективные права. Иными словами, в Великобритании действует общая клаузула.

В США право на судебное обжалование неправомерных действий (бездействия) административного учреждения предусматривается законом. Если законодателем это право не установлено, то вопрос решается судом, при этом основным критерием для суда будет заинтересованность заявителя в исходе дела. Судебному контролю могут быть подвергнуты как нормативные акты, так и индивидуальные приказы, а также сообщения для прессы, консультативные постановления, внутренние директивы.

Английское право разрешает заявителю оспорить законность акта управления непосредственно в суд, минуя квазисудебные органы[97 - Тимошенко И. Г. Административная юстиция в Великобритании. С. 135.]. В отличие от Великобритании, в США по общему правилу заинтересованное лицо должно исчерпать все способы административного обжалования незаконного акта, включая его рассмотрение квазисудебными органами. Исключениями являются те случаи, когда административное учреждение действует явно вне сферы своей компетенции, когда обжалование в порядке подчиненности может нанести лицу непоправимый ущерб, когда суду известно мнение администрации по аналогичным делам[98 - Никеров Г. И. Административное право США. С. 160–161.].

Пределы полномочий судов общего права по проверке актов административной власти в Великобритании не определены каким-либо нормативным актом. Традиционно английский судья контролирует законность административного акта или действия (бездействия), контроль целесообразности актов запрещен. Суд обладает полномочиями по оценке соответствия акта тем целям, ради которых учрежден данный орган управления, то есть акт управления не может противоречить принципу добросовестности (act bona fide). Кроме того, английское право предъявляет к актам управления требование разумности, проверку которой также осуществляет суд, данное правило приобрело большое значение в США[99 - Puget H. Les institutions administratifves etrang?res. P. 194.]. Федеральный закон США об административной процедуре 1946 г. также не допускает контроля суда за дискреционными действиями администрации и закрепляет принцип ограниченного (формального) контроля суда на соответствие акта нормам и цели закона. По фактической стороне дела суд высказывает свое мнение лишь тогда, когда учреждение приняло необоснованное или явно ошибочное решение, так как представители администрации компетентнее суда в специальных, технических вопросах управления[100 - Никеров Г. И. Административное право США. С. 169–170.].

Судья общего права в Великобритании и США наделен полномочиями по признанию актов органов управления незаконными и их отмене, что не рассматривается как вмешательство органов правосудия в деятельность исполнительной власти.

В Великобритании и США, как и в континентальных странах, сложилась своеобразная система средств обжалования действий и решений администрации. Частное лицо, чьи права были нарушены органом государственной власти, обращается в суд с заявлением о выдаче в адрес органа-правонарушителя специального судебного прерогативного приказа (writ). Законодатель Соединенных Штатов формы судебных приказов закрепил в Федеральном законе об административной процедуре.

Судебные приказы могут иметь различный характер и преследовать различные цели. Так, суд может выдать приказ, предписывающий органу управления прекратить бездействие и обязывающий его применить требуемую законом меру или административный акт; приказ может носить запретительный характер, что позволяет заявителю добиться предотвращения совершения государственным органом противозаконных действий. Некоторые приказы могут служить для установления юридического факта (правового статуса, отношения, акта), который отвергает администрация[101 - Подробно о видах прерогативных приказов см.: Тимошенко И. Г. Административная юстиция в Великобритании. С. 135–136; Никеров Г. И. Указ. соч. С. 161–166; Лафитский В. И. Административная юстиция в США. С. 123–125.]. Данная форма приказа давно применяется в английском праве, а в США только с 1934 г., она позволяет сторонам в упрощенном и ускоренном порядке установить мнение суда по интересующему их вопросу и, избегая крупных судебных расходов, разрешить спор по существу. Выдать подобный судебный приказ могут не только суды общего права, но и квазисудебные органы.

Господствующий в англо-американской системе права принцип защиты прав частных лиц от действий публичного управления в судах общего права имеет и свои недостатки: дороговизна, формализованность и сложность процесса, в связи с этим необходимость пользоваться услугами профессионального юриста, длительность рассмотрения дела[102 - Ridley F. F. Contr?le juridictionnel et nouvelles protections en Grande Bretagne. P. 123–124; Общая теория прав человека. С. 411.]. Данные обстоятельства способствовали созданию квазисудебных органов — специализированных административных юрисдикций, которые разбирали спорное административное дело по существу до его передачи в суд общего права. Создание этих органов и в Великобритании, и в США началось на рубеже XIX–XX вв. «В Англии в основе создания этих органов лежала чисто практическое стремление разгрузить общие суды от массива дел административно-правового характера»[103 - Сажина В. В. Административная юстиция Великобритании. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1984. С. 3.]. В США создание административных учреждений с квазисудебными функциями по рассмотрению публично-правовых дел было вызвано необходимостью государственного регулирования некоторых секторов экономики, но этот процесс также не имел планомерного характера. Законодательство об административно-судебных учреждениях было систематизировано в середине XX в.: в США путем принятия в 1946 г. Федерального закона об административной процедуре, в Англии – в 1958 г. изданием Закона о трибуналах и расследованиях. Данные законы создали единую правовую основу деятельности квазисудебных органов.

Сегодня в Великобритании действуют 67 систем административных трибуналов – это различные комитеты, комиссии, суды, трибуналы. Деятельность этих органов значительна: они рассматривают более 1 млн дел в год[104 - David R., Jauffret-Spinosi C. Les grands syst?mes de droit contemporains. Paris, 1992. P. 302.]. В США число квазисудебных органов тоже достаточно велико. Сферы действия специализированных юрисдикций очень широки – это землепользование, социальное страхование, медицинское обеспечение, транспорт, развитие промышленности, лицензирование отдельных видов деятельности, трудовые отношения, занятость населения, иммиграция, патентное и авторское право, налоговая и бюджетная дисциплина, жилищное право, военная сфера.

Квазисудебные органы могут быть либо полностью зависимы от администрации либо наоборот не связаны с ней. Учреждение специализированных трибуналов осуществляется в статутном порядке (по закону), по специальному акту Парламента Великобритании, Конгресса США либо по решению соответствующего министра.

Контроль за квазисудебными органами помимо судов общего права, осуществляется и специально предназначенными для этого органами: в Великобритании действует Национальный Совет административных трибуналов, одновременно консультативный орган при Правительстве. Совет получил право контроля за работой нижестоящих судов и право обращения в Верховный суд с апелляционными исками по сложным правовым вопросам, возникающим в деятельности специальных судов.

В Великобритании не существует единой процедуры рассмотрения дел квазисудебными учреждениями и каждый трибунал или комиссия руководствуется в своей деятельности собственным регламентом, принятым либо Парламентом, либо министром. Пределы полномочий данных органов при решении споров тоже разные: одни разрешают дело по существу, другие контролируют соблюдение администрацией законной процедуры принятия решения. При рассмотрении дела квазисудебными органами Великобритании обязательно соблюдение принципов естественного правосудия: гласности, состязательности, возможности быть выслушанным в ходе разбирательства дела, необходимость принятия мотивированного решения. В целом процедурный порядок совпадает с гражданским процессом, однако имеет несколько упрощенную форму. Издержки за рассмотрение дела не взимаются, что делает квазисудебный процесс более доступным для граждан.

В Соединенных Штатах Америки, напротив, процессуальные правила точно урегулированы на федеральном законодательном уровне, что в значительной степени сближает деятельность квазисудебных органов с деятельностью обычных судов. Надлежащая правовая процедура – необходимое условие деятельности квазисудебных административных учреждений. Ее гарантией, как и в Великобритании, выступает право быть оповещенным о слушании дела и быть выслушанным в квазисудебном органе при рассмотрении спора. Для осуществления этих прав заявитель и государственный орган имеют достаточно широкие правомочия, соответствующие правам участников гражданского судебного процесса.

Функции судьи в квазисудебном органе США осуществляет так называемый «экзаменатор на слушании» (административный судья), которому глава административного учреждения делегирует свои полномочия по рассмотрению жалоб и претензий граждан и организаций. По сравнению с обычным судебным процессом, в квазисудебном процессе административный судья играет более активную роль. Например, судьи Национального управления трудовых отношений США уполномочены вызывать и допрашивать свидетелей, проводить перекрестный допрос и отражать в протоколе письменные доказательства. Судья не имеет права закрывать протокол до тех пор, пока он не будет убежден, что собраны все допустимые доказательства по делу.

В отличие от английской системы квазисудебных органов, квазисудебные органы США характеризуются довольно длительным рассмотрением дела, что во многом приближает их по срокам к обычным судам. Большим недостатком американских административных трибуналов являются крупные денежные расходы участников процесса: высокие адвокатские гонорары, расходы на многочисленные копии документов.

Общей тенденцией развития квазисудебных органов англо-американской системы права является постепенное отделение их от активной администрации и превращение в специализированные органы правосудия по административным делам. В США такой статус получили Федеральный суд по делам международной торговли, Федеральный претензионный суд, Федеральный налоговый суд, Комиссия по ценным бумагам, Агентство по защите окружающей среды. В Великобритании такие органы, как Трибунал железных дорог, Земельный суд, Апелляционный пенсионный трибунал, во многом приближаются к идеалу независимых административных судов.

Вместе с тем, в Великобритании наблюдается стремление граждан избегать сложных судебных и квазисудебных процедур по разрешению их конфликтов с администрацией. С этой целью они используют другие нетрадиционные, внесудебные способы защиты своих прав: обращение к депутатам Парламента, уполномоченным правительства, частным консультативным организациям, поддерживающим связь с органами государства[105 - Dutheil de la Roch?re J. Contr?le juridictionnel et nouvelles protections en Grandes Bretagne / Administration et administrеs en Europe. P. 161–162; Боботов С. В. Буржуазная юстиция. Состояние и перспективы развития. М., 1989. С. 198–200.].

Проведенное сравнительно-правовое исследование ранее действовавшего и современного зарубежного законодательства об административной юстиции имеет теоретическое и практическое значение для развития данного института в Российской Федерации. Зарубежный опыт должен постоянно изучаться не только для совершенствования действующего российского законодательства и практики его применения, но и для разработки новых законов. Создание в России концепции административной юстиции невозможно без обращения к административному праву и законодательству зарубежных стран. Опыт иностранных государств может быть использован в различных направлениях: формирование законодательства об административном судопроизводстве и разработка процессуальных правил разрешения публично-правовых дел; организация и построение наиболее рациональной системы органов, уполномоченных разрешать публично-правовые споры: административных судов, квазисудебных органов.

§ 3. История развития административной юстиции в России

Дискуссия об административной юстиции в Российском государстве длится уже почти полтора века. Спор, возникший на страницах отечественных юридических журналов во второй половине XIX в., развивается и сегодня в направлении поиска наиболее приемлемого для российских правовых традиций способа разрешения публично-правовых споров и средства защиты публичных прав граждан и организаций от незаконных актов, действий (бездействия) органов управления, их должностных лиц и государственных служащих. Незавершенность дискуссии об административной юстиции как о непременном элементе российского государственного механизма объясняется недостаточной обособленностью и самостоятельностью административного права в правовой системе нашего государства, неоднозначной оценкой роли государства в управлении экономическими и социальными процессами, а также несовершенством административного законодательства, что имело место на рубеже XIX–XX вв. и наблюдается в настоящее время.

Принцип законности, основной принцип правового государства, глубоко проникший в правовые системы государств Европы и Америки, нашел свое воплощение в деятельности судов (административных или общей юрисдикции) по восстановлению публичных прав личности, нарушенных незаконными актами государственной администрации. Российское государство сегодня совершает в этом направлении только первые шаги: в 1993 г., почти через 200 лет с момента возникновения административной юстиции в Европе, административное судопроизводство получило свое конституционное закрепление в ст. 118 Конституции Российской Федерации. Это событие можно считать результатом научных разработок российских государствоведов и административистов конца XIX – начала XX в. (Н. М. Коркунова, И. Т. Тарасова, М. А. Лозина-Лозинского, А. Д. Градовского, С. А. Корфа, А. И. Елистратова, М. Д. Загряцкова), а также ученых-юристов 1940–1970 гг., заложивших фундамент теории российской административной юстиции.

Главной победой отечественной теоретической мысли конца XIX – начала XX в. стало единство мнений в вопросе о сущности и материально-правовой природе института административной юстиции. Административная юстиция – это публично-правовой институт, созданный для разрешения публично-правовых споров о законности правовых актов органов публичного управления и восстановления субъективных публичных прав граждан и организаций и правопорядка в государстве[106 - Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции: Сб. статей. 1877–1897. СПб., 1898. С. 218; Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т. 2. С. 446–448; Тарасов И. Т. Организация административной юстиции // Юридический вестник. 1887. Сент. С. 33; Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. С. 9.]. Была очерчена специфическая сфера действия административной юстиции – публичное право во всех его проявлениях: государственных, административных, финансовых правовых отношениях, отношениях в области местного самоуправления. Кроме того, было установлено, что предметом публично-правового спора является незаконный акт публичного управления, а обязательным его участником – орган или должностное лицо, наделенные публично-властными полномочиями.

Однако единогласие мнений ученых-юристов в вопросе о публично-правовой природе административной юстиции не послужило основой для выработки единого, общепринятого в науке государственного и административного права понятия административной юстиции. Под влиянием европейских школ административного права в российском административном праве сформировались различные системы взглядов на организацию института административной юстиции.

Учение французских (Брогли, Л. Порталиса, Барбу) и немецких юристов (О. Бэра, Пфейфера, Л. Штейна) о передаче административно-правовых споров на рассмотрение судов общей юрисдикции нашло своих последователей в России в лице С. К. Гогеля, М. А. Лозина-Лозинского, С. А. Корфа[107 - Гогель С. К. Правительствующий Сенат в XIX столетии. СПб., 1911. С. 131–136; Корф С. А. Реформа Сената // Вопросы права. 1912. Кн. IX (1). С. 9–10; Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего Сената (часть 2) // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 2. С. 128; Зеленцов А. Б. Административная юстиция. М., 1997. С. 57–58.]. Русские административисты выступали за реализацию в российском законодательстве принципа единой юстиции, гарантии беспристрастного и независимого правосудия по административным спорам. М. А. Лозина-Лозинский, наиболее яркий сторонник данного принципа, рассматривал Сенат как «воплощение принципа единства всей юстиции: гражданской, уголовной, административной – в форме теоретически более полной и совершенной, чем все построения западных теоретиков единой юстиции»[108 - Лозина-Лозинский М. А. Указ. соч. С. 129.]. Он предлагал образовать в составе существовавших в то время судебных палат специальные административно-судебные отделения из судей и специалистов по вопросам управления. Высшей инстанцией, по его мнению, должен стать I Департамент Сената, преобразованный в Высший административный суд Российской империи, наравне с Кассационными департаментами Сената, высшими инстанциями по гражданским и уголовным делам.

Новейшая немецкая школа административного права, основоположником которой был Р. Гнейст, нашла широкое признание среди русских административистов[109 - Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. С. 209–218; Тарасов И. Т. Организация административной юстиции. С. 64; Невский А. Административная юстиция (часть 2) // Юридический вестник. 1885. № 12. С. 620; Градовский А. Д. Государственное право. Лекции. СПб., 1880. С. 227.] и рассматривалась ими как наиболее совершенный тип организации административной юстиции. Н. М. Коркунов, И. Т. Тарасов, А. Невский, А. Д. Градовский выступали за реорганизацию российского законодательства о разрешении административно-судных дел и образование в России особой системы административных судов по типу прусской административной юстиции. По их мнению, эту систему должен был возглавить независимый от судов общей юрисдикции Высший административный суд, прообразом которого они также считали I Департамент Сената.

Полемика об организации административной юстиции неизбежно привела и к поляризации мнений ученых-административистов по вопросу о процессуальной форме разрешения споров публично-правового характера и о пределах полномочий органов, разрешающих эти споры. Сторонники принципа единства юстиции выступали за применение основных начал и принципов гражданского процесса при рассмотрении административно-правовых споров (гласности, состязательности, равноправия сторон), а также признавали необходимым ограничить пределы административно-правового спора исключительно вопросами права.

Состязательность и нарушение фактического интереса стали краеугольным камнем в споре ученых. Последователи немецкой школы однозначно выступали за следственное начало в административном судопроизводстве. Состязательное судопроизводство по административным делам, по их мнению, противоречило бы объективному назначению административной юстиции по поддержанию объективного правопорядка ex officio[110 - См., напр.: Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. С. 203.]. По этой же причине для устранения административной неправды в сфере дискреционной власти сторонники идей Р. Гнейста отстаивали точку зрения о широком контроле административного суда за действиями администрации.