Финансовое право в вопросах и ответах. 4-е издание. Учебное пособие

О. Н. Горбунова определяет финансовое право как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период его развития

.

В юридической литературе отмечалось, что вопросы о месте финансового права в системе права и его природе возникли в ходе дискуссии о системе социалистического права, проведенной Институтом права АН СССР в 1940 г. В тезисах Института финансовое право рассматривалось как самостоятельная отрасль права, однако без подразделения ее на Общую и Особенную части. Признавая финансовое право в качестве самостоятельной отрасли права, авторы расходятся во мнении о происхождении данной отрасли. Так, Р. О. Халфина, П. М. Годме, М. И. Пискотин, С. Д. Цыпкин и др. считают, что финансовое право выделилось из таких отраслей права, как государственное и административное. Иные ученые (Е. А. Ровинский, В. В. Бесчеревных, Н. И. Химичева, О. Н. Горбунова и др.) считают, что финансовое право не выделялось из других отраслей права – оно возникло одновременно с возникновением государства и права в целом, поскольку государство не могло бы функционировать без соответствующих финансовых ресурсов, поступление которых в собственность государства в условиях любого правового общества без норм финансового права невозможно. Последняя точка зрения представляется более приемлемой. Существование первой точки зрения объясняется тем, что проблемами правового регулирования финансовой деятельности занимались представители науки административного права, так как в условиях планового ведения народного хозяйства финансовые отношения не были столь многообразны и сложны, как в условиях перехода к рынку, когда государство для обеспечения финансовыми ресурсами своей деятельности вынуждено тщательно регламентировать общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств. Финансовое право, являясь отраслью российского права, взаимодействует с другими отраслями права. Будучи тесно связанными между собой, отрасли права разграничиваются по предмету и методу правового регулирования, в определенной степени и по функциям.

Традиционным для большинства стран мира является деление права на публичное и частное. Российская система права, хотя официально и не придерживается этого деления, но в научной и учебной литературе такое деление системы права становится предметом обсуждения, в частности при характеристике сущности финансового права подчеркивается его публичный характер. Наибольшая взаимосвязь существует между финансовым правом, конституционным и административным правом, относящимися к отраслям публичного права. Разграничение между ними следует проводить не только по предмету и методу правового регулирования, но и по тем функциям, которые данные отрасли права выполняют.

Конституционное право (иногда называемое государственным правом) является основной ведущей отраслью в системе права; его нормы, закрепленные Конституцией РФ, являются определяющими при регулировании общественных отношений в разных сферах человеческой деятельности, в том числе финансовой. Нормы конституционного права в области финансов закрепляют компетенцию законодательных и исполнительных органов государства; разграничивают предмет введения между Российской Федерацией и ее субъектами; закрепляют основные права и обязанности граждан при осуществлении государством и местным самоуправлением финансовой деятельности. Тем самым гарантируется соблюдение их законных прав и интересов. Установленные конституционным правом важнейшие принципы финансовой деятельности (нормы-принципы) получают свое развитие и конкретизацию в нормах финансового права, в которых регламентируются и процедура утверждения федерального бюджета и отчета об его исполнении, и контроль за соблюдением выполнения гражданами своей обязанности по уплате законно установленных налогов, и полномочия субъектов Федерации по установлению и введению на своей территории налогов и сборов и т. д.

Финансовое право тесно связано с административным правом. Административное право регулирует управленческую деятельность органов исполнительной власти в разных сферах общественной жизни, закрепляет их структуру, правовое положение, компетенцию и взаимоотношения между собой, применяя при этом, как правило, метод «власти и подчинения», основанный на субординации (подчинение нижестоящего органа вышестоящему). Финансовое право регулирует деятельность органов государственного управления только в связи с созданием, распределением и использованием ими фондов денежных средств, т. е. регулирует только определенное направление управленческой деятельности органов исполнительной власти государства, используя при этом метод «власти и подчинения», не основанный, как правило, на началах субординации. Н. И. Химичева писала, что метод финансово-правового регулирования имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия. По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размера платежей в государственную или муниципальную казну, целей использования государственных и муниципальных денежных средств и т. п.

Следовательно, при разграничении финансового и административного права необходимо учитывать предмет и метод правового регулирования. Однако при этом следует учесть, что некоторые авторы, признавая финансовое право в качестве самостоятельной отрасли, отрицают наличие у него самостоятельного метода правового регулирования, отличающегося от метода, применяемого административным правом.

Связь финансового права с муниципальным правом в юридической литературе объясняется тем, что муниципальное право, являясь комплексной отраслью права (имеются и иные точки зрения на природу муниципального права, отрицающие его комплексный характер), объединяет в себе нормы многих отраслей права, регулирующие деятельность местного самоуправления. В муниципальное право как комплексную отрасль права включены нормы и финансового права, регулирующие общественные отношения, которые возникают в связи с осуществлением местным самоуправлением финансовой деятельности.

Финансовое право находится в тесной связи и с гражданским правом. Гражданское право регулирует различные общественные отношения, в первую очередь имущественные, участники которых равны, обладают автономией воли, имущественной самостоятельностью. Финансовое право также регулирует имущественные отношения, но только те, которые возникают по поводу денег и поэтому приобретают форму денежных отношений. Гражданское право регулирует не только денежные отношения, но и отношения, возникающие по поводу иного имущества (вещей, имущественных прав). Предметом финансового права являются те денежные отношения, участники которых не равны, не обладают автономией воли и имущественной самостоятельностью, между участниками возникают отношения власти и подчинения. И очень важно отметить, что эти денежные отношения возникают в связи с созданием, распределением и использованием фондов денежных средств, т. е. в связи с осуществлением финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Уголовное право, уголовный процесс охраняют финансово-правовые отношения, в частности налоговые, валютные отношения. Статьи 198, 199 УК РФ, например, предусматривают уголовную ответственность за налоговые преступления.

Предмет и метод финансового права

Из общей теории права и государства известно, что для разграничения отраслей права, в своей совокупности составляющих систему права, используются два основных признака – предмет и метод правового регулирования. Финансовое право, являющееся самостоятельной отраслью права, имеет только ему присущий предмет правового регулирования и в связи со спецификой предмета финансового права законодатель использует для его регулирования определенный метод. Итак, что является предметом финансового права, дающим основание для вывода о самостоятельности данной отрасли права? При определении предмета правового регулирования той или иной отрасли следует ответить на вопрос: что регулирует отрасль права, какую группу общественных отношений опосредуют нормы данной отрасли права? Финансовое право регулирует те общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства и местного самоуправления, т. е. общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, объективно необходимых в условиях действия товарно-денежных отношений для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления. Общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности и составляющие предмет финансового права, очень разнообразны и многочисленны, поскольку нормы финансового права законодательно закрепляют существующую в обществе финансовую систему.

Общественные отношения, составляющие предмет финансового права, в юридической литературе подразделяют на различные самостоятельные группы, тем не менее так или иначе связанные между собой. В составе общественных отношений, составляющих предмет финансового права, выделяются следующие основные группы:

– отношения между Российской Федерацией, субъектами Федерации, местным самоуправлением, возникающие в связи с установлением бюджетной системы, распределением доходов и расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы, установление, введение различных видов налогов и сборов, проведение различных видов финансового контроля и т. д., т. е. отношения, возникающие в связи с разграничением предмета ведения между Российской Федерацией, ее субъектами, местным самоуправлением в области финансовой деятельности государства и местного самоуправления;

– отношения между финансовыми органами разного уровня и иными субъектами отношений, возникающие в процессе создания, распределения и использования бюджета государства (федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов;

– отношения между налоговыми органами и налогоплательщиками, налоговыми агентами и другими субъектами налогового права в связи с уплатой налогов и сборов, проведением налогового контроля;

– отношения между организациями, функционирующими на праве государственной или муниципальной собственности и их вышестоящими органами управления в связи с созданием централизованных фондов денежных средств соответствующих министерств, служб и т. п. и децентрализованных фондов денежных средств соответствующих хозяйствующих субъектов;

– отношения между финансовыми органами, в том числе органами Казначейства, и кредитными организациями в связи с исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местного бюджета, как по доходам, так и по расходам;

– отношения между Центральным банком РФ (Банком России) и кредитными организациями при осуществлении рефинансирования кредитных организаций, надзора и контроля их деятельности;

– отношения между финансовыми организациями, Банком России и другими кредитными организациями в связи с управлением внешним и внутренним государственным и местным долгом;

– отношения между государственными органами управления и местным самоуправлением в связи с формированием и использованием страховых фондов, в которых участвует государство и местное самоуправление;

– отношения между Банком России и его клиентами при применении к ним финансовых санкций за нарушение банковского законодательства;

– отношения между кредитными организациями и их клиентами при производстве безналичных расчетов через соответствующий банковский счет;

– отношения между органами валютного регулирования и контроля и соответствующими хозяйствующими субъектами и гражданами при осуществлении валютных операций;

– отношения между Банком России, кредитными организациями, хозяйствующими субъектами, гражданами, возникающие при регулировании денежного обращения, в частности при производстве расчетов наличными деньгами;

– отношения между управленческими органами и всеми участниками финансовой деятельности при проведении различных видов государственного финансового контроля (бюджетного, налогового, валютного и др.).

При всем своем разнообразии эти отношения имеют общее направление – они возникают в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, объективно необходимых для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления.

В юридической литературе было высказано мнение, что отношения, возникающие в процессе создания фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих на основе частной собственности, не входят в предмет финансового права. В частности, указывается, что финансовое право регулирует только отношения, возникающие по поводу финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий

. Вряд ли с указанной позицией можно согласиться, так как процесс создания и использования фондов денежных средств хозяйствующими субъектами, действующими на праве частной собственности, должен в определенной форме регулироваться государством, поскольку из этих фондов денежных средств уплачиваются налоги и сборы. Поэтому общественные отношения, возникающие в процессе создания и использования указанных фондов денежных средств, также относятся к предмету правового регулирования финансового права, как и отношения, возникающие при создании фондов денежных средств государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Итак, предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, во всем своем многообразии. Как уже отмечалось, для характеристики самостоятельности отрасли права необходимо не только выявить специфику предмета правового регулирования, но и установить особенности метода правового регулирования, т. е. ответить на вопрос: как регулируются эти отношения? Метод, как отмечается в литературе, – это способ воздействия права на общественные отношения, система специфических средств, приемов, с помощью которых право регулирует общественные отношения, устанавливая правила поведения участников данных отношений, наделяя их правами и возлагая на них обязанности. Метод правового регулирования определяется спецификой предмета правового регулирования. Однако в реальной жизни общественные отношения пересекаются, переплетаются между собой, для их регулирования могут использоваться различные методы, хотя для определенной группы общественных отношений применяется основной специфический метод правового регулирования. Вопрос о методе правового регулирования, применяемого финансовым правом, остается в науке финансового права дискуссионным.

В. В. Бесчеревных детально проанализировал существовавшие высказывания ученых о месте финансового права в общей системе права. И он пришел к выводу о том, что финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права, не имеет своего, только ему присущего, метода правового регулирования и не применяет «различные («разные») методы регулирования, а… использует так называемый административный метод»

. Указанную позицию с определенной модификацией занимают и другие ученые. Однако в юридической литературе была высказана и противоположная точка зрения о характере метода правового регулирования, применяемого финансовым правом. Признавая, что характерной особенностью метода правового регулирования финансового права является «власть и подчинение», применяемого и другими отраслями публичного права, представители указанного направления делают попытки выявить особенности метода правового регулирования, применяемого финансовым правом.

Так, Н. И. Химичева рассматривает в качестве основного метода финансово-правового регулирования государственно-властные предписания одним участником финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. «Такой метод, – пишет Н. И. Химичева, – свойствен и другим отраслям права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия. Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности». И далее отмечает Н. И. Химичева: «Участники финансовых отношений, которым они адресуют свои предписания (различные органы государственного управления, организации), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности»

. Итак, финансово-правовому методу не свойствен, как правило, принцип субординации – подчинения нижестоящего органа вышестоящему в соответствии с существующим организационно-правовым принципом построения органов отраслевого управления. Этим метод административно-правового регулирования и отличается от финансово-правового метода. Следует при этом отметить, что финансово-правовому регулированию свойственны и такие методы, как метод рекомендации, согласования. Однако основным методом является метод властных предписаний, который учитывает специфику предмета правового регулирования, т. е. тех общественных отношений, участники которых – юридически неравные субъекты, хотя они и не находятся, как правило, в субординарном подчинении. В условиях развития рынка в соответствии с ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, финансовые отношения могут регулироваться нормами гражданского законодательства, и в этих ситуациях следует признать применение гражданско-правового метода регулирования, основанного на равенстве, дозволенности, диспозитивности. В частности, это касается определенных видов бюджетных, налоговых отношений. Интересное исследование сущности метода финансового права провела И. В. Рукавишникова

.

Система источников финансового права

Под источниками права в юридической литературе понимают систему внешних форм, в которых содержатся нормы права, т. е. источники права – это объективизированная форма существования права. В таком понимании источники права различаются между собой по своему содержанию и по уровню нахождения их в системе источников соответствующей отрасли права. Основным источником любой отрасли права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, в которых содержатся правила поведения общего характера соответствующей отрасли права. Следовательно, основными источниками финансового права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, в которых содержатся нормы (правила поведения общего характера) финансового права. Важнейшим законом, обладающим высшей юридической силой, является Конституция РФ, содержащая в себе основные нормы различных отраслей права, в том числе финансового права. Конституция РФ имеет прямое действие и применяется на всей территории России. Основополагающее значение для финансово-правового регулирования имеют, например, нормы Конституции РФ, закрепляющие федеративное устройство России (ст. 1, 5, 65, 66), разграничивающие пределы ведения в области финансовой деятельности между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72), а также нормы, определяющие формы и содержание права собственности (ст. 8, 35, 36), устанавливающие полномочия Президента РФ (ст. 80, 84, 90), Федерального Собрания РФ (ст. 101, 104, 106), Правительства РФ (ст. 114, 115) в области финансовой деятельности, закрепляющие обязанности и права гражданина в области налогообложения (ст. 57). Нормы Конституции РФ, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, конкретизируются и детализируются в федеральных законах, положения которых опосредуют финансовые отношения. Так, норма Конституции РФ, закрепляющая федеральное устройство России, получила свое развитие в нормах бюджетного права РФ, устанавливающих бюджетное устройство Российской Федерации, бюджетную систему Российской Федерации и принципы ее построения. Нормы Конституции РФ, разграничивающие предмет ведения Российской Федерации и ее субъектов в области финансов, получили свое развитие в БК РФ. Так, в частности, они нашли отражение в нормах, регулирующих доходы и расходы федерального бюджета, доходы и расходы бюджетов субъектов Федерации, межбюджетные отношения. В НК РФ нормы Конституции РФ нашли закрепление при установлении и введении различных видов налогов и сборов.

Нормы Конституции РФ, закрепляющие полномочия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ в области финансов, детализируются в нормах, регулирующих бюджетный процесс. Содержание ст. 57 Конституции РФ, устанавливающее, что «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы», почти текстуально воспроизведено в ст. 3 НК РФ и получило конкретизацию в других статьях данного Кодекса.

Понятие «финансовое законодательство» не закреплено в нормативных правовых актах. Оно используется только в научной и учебной литературе. Как известно, в настоящее время отсутствует общеправовой классификатор отраслей законодательства. Однако и в ранее действовавшем классификаторе, утвержденном Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171, совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы финансового права, получила наименование не финансового законодательства, а «законодательства о финансах и кредите»

.

В системе источников финансового права отсутствует единый кодифицированный нормативный правовой акт. Данный акт содержал бы важнейшие нормы финансового права, необходимость принятия подобного документа неоднократно обосновывалось в юридической литературе

. Отсутствие его в финансовом праве обусловило необходимость принятия кодифицированных нормативных правовых актов по основным подотраслям финансового права – бюджетному и налоговому праву.

Важнейшие нормы, регулирующие бюджетные отношения, закреплены в БК РФ, а нормы налогового права – в НК РФ. БК РФ был принят 31 июля 1998 г., однако срок его введения в действие в тот период не был определен. Только через год Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ было установлено, что БК РФ вводится в действие с 1 января 2000 г., за исключением отдельных его положений. БК РФ, как отмечается в его преамбуле, служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы России, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

БК РФ состоит из пяти частей, 9 разделов, 30 глав.

Часть 1 – Общие положения;

Часть 2 – Бюджетная система Российской Федерации;

Часть 3 – Бюджетный процесс в Российской Федерации;

Часть 4 – Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения;

Часть 5 – Заключительные положения.

Принятие и введение в действие БК РФ, кодифицировавшего нормы бюджетного права – важнейшей подотрасли финансового права, способствовало совершенствованию бюджетных отношений между различными субъектами бюджетного права, укреплению законности в данной сфере финансовых отношений.