Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник

Один перечень говорит о том, что индивидуальному предпринимателю, наверное, сложно разобраться в необходимости соблюдения всех предусмотренных законом мер.

Согласно статье 11 Федерального закона «О техническом регулировании» целями стандартизации, а, следовательно, и целями последующего контроля за соблюдением государственных стандартов, являются, в том числе: повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества, объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, повышение уровня экологической безопасности, безопасности жизни и здоровья животных и растений, обеспечение конкурентоспособности и качества продукции (работ, услуг), единства измерений, рационального использования ресурсов, взаимозаменяемости технических средств, технической и информационной совместимости.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» определяет государственный контроль (надзор) как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В число мероприятий по контролю входят проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, проведение необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформление результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» до принятия Правительством Российской Федерации решения о передаче функций по контролю и надзору за соблюдением обязательных требований стандартов и технических регламентов другим федеральным органам исполнительной власти эти функции осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (пункт 6). Данным постановлением утверждено Положение о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, которое, согласно пункту 2 названного Положения, находится в ведении Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации.

В соответствии с Порядком финансирования за счет средств федерального бюджета расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз отобранных образцов (проб) продукции при осуществлении государственного надзора (утверждено Приказом Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации и Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31 марта 2006 года № 737), источником финансирования расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертизу отобранных образцов (проб) продукции являются средства федерального бюджета (пункт 2.1). При этом в случае выявления по результатам исследований (испытаний) и экспертиз нарушений установленных обязательных требований к продукции должностные лица Межрегиональных территориальных управлений Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, осуществлявшие надзорные мероприятия, вручают руководителю требование по установленной форме о возмещении субъектом хозяйственной деятельности, в добровольном порядке, понесенных расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз (пункт 3.1); в случае неисполнения выданного требования должностным лицом органа контроля направляется исковое заявление в арбитражный суд для его исполнения в принудительном порядке (пункт 3.2). Расходы на проведение исследований и испытаний включают в себя: доставку образцов (проб) проверяемой продукции к месту испытаний; хранение, утилизацию (или возврат) образцов (проб) проверяемой продукции; непосредственные затраты на исследования (испытания) и экспертизы образцов (проб) продукции; прочие расходы (пункт 1.1.1); расходы на экспертизу отобранных образцов (проб) продукции включают оплату труда эксперта за проведение экспертизы документов на проверяемую продукцию и подготовку заключения (пункт 1.1.2).

Инструкцией по контролю и обеспечению сохранения качества нефтепродуктов в организациях нефтепродуктообеспечения, утвержденной Приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 19 июня 2003 г. № 231 и зарегистрированной в Минюсте Российской Федерации 20 июня 2003 года № 4804, устанавливаются единые требования к организации и проведению работ по контролю и обеспечению сохранности качества нефтепродуктов при их приеме, хранении, транспортировке и отпуске. Требования Инструкции обязательны для применения организациями нефтепродуктообеспечения независимо от их организационно-правовых форм, в том числе и индивидуальными предпринимателями, коим является наш заявитель. Так вот, в соответствии с этой Инструкцией по прибытии транспортных средств с нефтепродуктами проверяется их наличие, полнота и правильность заполнения паспорта качества и копии сертификатов (деклараций) соответствия или информации о сертификации (декларировании), приложенных к документам отправителя, сверяются данные паспортов с требованиями нормативного документа; отбираются точечные пробы и составляется объединенная проба (в соответствии с установленными требованиями) для проведения приемо-сдаточного анализа; сравниваются данные приемо-сдаточного анализа с данными паспорта поставщика и дается разрешение на слив нефтепродуктов. Для контроля за обеспечением качества нефтепродуктов в соответствии с разделом 3 Инструкции проводится целый комплекс мероприятий, в том числе и лабораторный анализ проб. Если предприниматель не имеет своей лаборатории, то анализ проб проводится аккредитованной им лабораторией.

Из решения Арбитражного суда Курской области от 13 декабря 2006 года следует, что Михайловым требования об осуществлении приемо-сдаточного контроля и периодического контроля фактического состояния топлива надлежащим образом не выполнялось. Техническая возможность проведения экспресс-анализа топлива на АЗС Михайлова в момент проведения проверки Инспекцией Ростехрегулирования отсутствовала. Договоры с аккредитованными лабораториями на проведение периодического контроля топлива заключены не были. Все это являлось нарушением вышеназванной Инструкции.

Из этого следует, что органы государственного контроля в лице Инспекции ЦМТУ Ростехрегулирования, осуществляя контроль за качеством нефтепродуктов, произвела их экспертизу, которую фактически должен был осуществлять в соответствии с вышеназванной Инструкцией сам Михайлов. Следовательно, у него возникает обязанность возместить расходы органов государственного контроля на осуществление исследований и экспертиз, даже в том случае, если бы в результате исследований не было бы выявлено никаких нарушений, предъявляемых к продукции.

Из этого следует, что возмещение расходов имеет иную правовую природу, чем наказание, предусмотренное частью 1 статьи 19.19 Кодекса об административных правонарушениях, наложенное на заявителя. Функциональное назначение такой платы является компенсационным.

В соответствии с законодательством Российской Федерации основной целью наказания является предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. При этом назначение наказания осуществляется в пределах, установленных законом для данного нарушения, и с учетом обстоятельств совершения нарушения, личности виновного, его имущественного положения и иных обстоятельств.

В то же время, при взыскании расходов на осуществление исследований и экспертиз преследуется цель компенсировать федеральному бюджету расходы, произведенные органами государственного контроля. В отличие от наказания на размер возмещения не влияют характер и обстоятельства совершения нарушений, факт привлечения к административной ответственности и прочие факторы.

В связи с этим возможна иная ситуация. Скажем, в отличие от Михайлова, владелец АЗС полностью соблюдал требования Инструкции, своевременно проводил исследования качества нефтепродуктов, в том числе и лабораторные, и представил всю необходимую документацию органам государственного контроля во время проверки. А те, усомнившись в представленной документации, взяли пробы и провели собственное исследование, которое выявило нарушения обязательных требований к качеству продуктов или расхождения с контрольными данными, представленными при проверке предпринимателем. Возникает вопрос: обязан ли предприниматель выполняющий все требования по контролю, возместить в этом случае, расходы органов государственного контроля за проведенные исследования?

Возмещение расходов само по себе не противоречит принципу недопустимости получения органами государственного контроля отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю, поскольку средства поступают в федеральный бюджет. Подтверждением тому является, то что «доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства» нашли отражение в доходной части федерального бюджета (статья 5 Федерального закона от 26.12.2005 № 189-ФЗ в ред. Федерального закона от 01.12.20076 № 197-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» приложение № 1; статья 5 Федерального закона от 19.12.2006 № 238-ФЗ в ред. Федерального закона от 23.11.2007 № 267-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» приложение № 1; статья 4 Федерального закона от 24.07.2007 № 198-ФЗ в ред. Федерального закона от 03.03.2008 № 19-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год» и на плановый период 2009 и 2010 годов»).

Этот факт необходимо учесть Конституционному Суду Российской Федерации при оценке конституционности оспариваемых положений.

Взыскание рассматриваемого платежа с организаций и индивидуальных предпринимателей связывается законодателем с совершением ими нарушений обязательных требований в публично-правовой сфере и расходами контролирующим органом подлежащих компенсации также в связи с реализацией властных (публично-правовых) полномочий. Из чего можно сделать вывод, что оспариваемый заявителем платеж по своей правовой природе является публично-правовым имущественным изъятием.

На то, что Федеральный закон РФ от 08.08.2001 года N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» регулирует публичные, а не гражданско-правовые отношения между уполномоченными органами государственной власти при осуществлении ими контрольных функций и субъектами предпринимательской деятельности, указывают в своих решениях арбитражные суды. (Например, см. Постановление от 07.05.2008 № 17-АП-2575/2008 Семнадцатого арбитражного апелляционного суда).

Кроме того, положения абзаца 14 статьи 3, пункта 3 статьи 10 Закона N 134-ФЗ носят общий характер, не устанавливают оснований возникновения у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанностей по возмещению этих расходов и подлежат применению в совокупности с нормами специальных законов, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере осуществления конкретных видов государственного контроля и определяющих состав подлежащих возмещению расходов, порядок их взыскания и органы, к полномочиям которых относится обращение с такого рода исками в суд. В силу своей специфики данный Федеральный закон регулирует совершенно иные отношения, связанные с защитой прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями (далее – органы государственного контроля (надзора), уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации, поэтому не содержит материальных норм об ответственности предпринимателей. Можно сказать, что он устанавливает лишь процессуальное основание для применения подобного рода норм.

Данный платеж является покрытием расходов на сбор доказательств совершенного правонарушения и с этой точки зрения близок по своей правовой природе к известному процессуальным отраслям права институту процессуальных расходов (издержек). Однако, предусмотренная оспариваемыми нормами Закона плата не позволяет признать ее процессуальными издержками, поскольку она причинно связана не с доказыванием факта нарушения, допущенного конкретным лицом, а с текущей контрольной деятельностью органа публичной власти и не поставлена законом в зависимость от наличия у контролирующего органа каких-либо предварительных данных о совершенном правонарушении. Процессуальные же издержки возникают только в рамках уже начатого дела о правонарушении, производство по которому возбуждается лишь при обнаружении уполномоченным государственным органом конкретных признаков правонарушения.

Можно ли отнести расходы на проведение испытания бензина к издержкам по делу об административных правонарушениях? На этот вопрос можно дать однозначный ответ – нельзя. Хотя в судебной практике встречается позиция о том, что расходы органа государственного контроля (надзора), взыскиваемые с проверяемых лиц, нужно рассматривать как издержки по делу об административном правонарушении. К такому выводу, например, пришел Арбитражный суд Свердловской области, рассматривавший дела о взыскании с индивидуальных предпринимателей расходов на проведение исследований и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований (решение от 17 августа 2007 года по делу № А60-8653/2007-С7, постановление апелляционной инстанции от 19 января 2006 года по делу № А60-30896/05-С9).

Согласно статье 24.7.КоАП РФ издержки по делу об административном правонарушении состоят из:

сумм, выплачиваемых свидетелям, потерпевшим, их законным представителям, понятым, специалистам, экспертам, переводчикам (в ред. Федерального закона от 29.04.2006 N 57-ФЗ);

сумм, израсходованных на хранение, перевозку (пересылку) и исследование вещественных доказательств.

Издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном Кодексом, относятся на счет федерального бюджета, а издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном законом субъекта Российской Федерации, – на счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Издержки по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, относятся на счет указанного юридического лица.

Размер издержек по делу об административном правонарушении определяется на основании приобщенных к делу документов, подтверждающих наличие и размеры отнесенных к издержкам затрат.

Решение об издержках по делу об административном правонарушении отражается в постановлении о назначении административного наказания или в постановлении о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Состав этих затрат и порядок их возмещения предусмотрен в Постановлении Правительства РФ от 4 марта 2003 г. № 140 «О порядке и размерах возмещения расходов некоторых участников производства по делам об административных нарушениях и оплате их труда». Это Положение устанавливает порядок возмещения расходов, понесенных потерпевшим, свидетелем, специалистом, экспертом, переводчиком и понятым в связи с их явкой по вызову в суд, орган, к должностному лицу, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, а также порядок оплаты труда специалистов, экспертов и переводчиков, привлекаемых для участия в осуществлении процессуальных действий по делам об административных правонарушениях.

Согласно пункту 7 Положения специалисты, эксперты и переводчики получают денежное вознаграждение за работу, выполненную ими по поручению суда, органа, должностного лица (за исключением случаев, когда эта работа входит в круг их служебных обязанностей, либо когда она выполняется ими в качестве служебного задания и оплата производится, соответственно, по установленным Министерством труда и социального развития РФ нормам).

Таким образом, экспертиза возможна при возбужденном административном производстве.

Не могут быть отнесены расходы на проведение испытания бензина к судебным издержкам по делу с позиций и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ и федеральном законе об административных правонарушениях (статья 202 АПК РФ). Особенности, предусмотренные в главе 25 АПК РФ, исключают возможность назначения судебной экспертизы по данной категории дел. Это вытекает из требований, предъявляемых к заявлению о привлечении к административной ответственности (статья 204 АПК).

С позиции гражданского права. Суды, ссылаясь на статью 12 ГК РФ считают, что Михайлов В.В. должен возместить убытки, возникшие, в связи с проведением испытаний бензина. С этим трудно согласиться так, как основания для проведения исследования носили административный, а не гражданско-правовой характер, а следовательно, способы защиты, предусмотренные в статье 12 ГК РФ, не могут применяться к сложившимся правоотношениям.

Возмещение убытков – это форма гражданско-правовой ответственности. В то же время возмещение убытков законодатель в статье 12 ГК РФ относит и к способам защиты субъективных гражданских прав и интересов. Вряд ли можно рассматривать основания компенсации для государственного органа как способ защиты его гражданских прав, притом, что они профинансированы за счет средств федерального бюджета.

Независимо от решения вопроса о действительной природе рассматриваемого взыскания, оспариваемые нормы следует оценивать с точки зрения того, нарушают ли они конституционные права граждан.

Заявитель полагает, что возмещение расходов в связи с проведением исследований (испытаний) и экспертиз в качестве меры гражданско-правовой ответственности противоречит части 1 статьи 50 Конституции Российской Федерации, («никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление»), а также статье 35 Конституции Российской Федерации («никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения»).

Полагаем, что противоречия оспариваемых норм Федерального закона с нормой части 1 статьи 50 Конституции Российской Федерации не усматривается, поскольку возмещение затрат за проведенную экспертизу органами государственного контроля не является дополнительным наказанием, возлагаемым на предпринимателя.

Статья 35 Конституции РФ гарантирует защиту частной собственности, устанавливая, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Оспариваемый заявителем пункт 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не направлен на принудительное отчуждение имущества для государственных нужд. Указанной нормой закона органу государственного контроля (надзора) предоставляется право в судебном порядке поставить вопрос о возмещении расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших нарушения обязательных требований.

В связи с этим следует отметить, что в некоторых случаях могут возникать сомнения в соответствии оспариваемого регулирования принципам справедливости и соразмерности. Так, например, положения оспариваемого Федерального закона № 134-ФЗ недостаточно четко определяют, при каких обстоятельствах государственный орган может обратиться в суд для компенсации произведенных расходов. Отсутствуют критерии того, когда эта возможность реализуется, а когда нет. Это дает большой простор для административного усмотрения, особенно в том случае, когда размер возмещения расходов превышает сумму штрафов, что является нарушением конституционного принципа справедливости, вытекающего из конституционной характеристики России как правового государства.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях указывал на то, что при выборе принудительных мер законодатель ограничен требованиями справедливости, соразмерности и иными конституционными и общими принципами права. Содержание названных принципов раскрывается в целом ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1993 года, от 25 апреля 1995 года, от 17 декабря 1996 года, от 8 октября 1997 года, от 11 марта 1998 года и от 12 мая 1998 года. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.

Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.

В оспариваемых же нормах речь идет о расходах, «в результате которых выявлены нарушения обязательных требований». Между тем такая формулировка не дает четкого представления о том, необходимо ли установление вины нарушившего лица или привлечения его к административной ответственности.

Из сказанного можно сделать вывод, что не исключается возможность отнесения на лицо, привлеченное к публично-правовой ответственности, затрат публичной власти на доказывание факта правонарушения, которое должно найти конкретизацию в законодательстве с определением правовой природы такого платежа и условий его взыскания.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 18 июля 2008 года № 10-П

По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гражданина В.В. Михайлова

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего – судьи Г.А. Гаджиева, судей Н.С. Бондаря, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева,

с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,