Современные правовые векторы развития климатической политики: опыт России и зарубежных стран

В России достижение углеродной нейтральности планируется к 2050–2060 гг., в законодательстве необходимо это закрепить. Среди мероприятий по декарбонизации заявляют о мерах поддержки в отношении изъятия, тиражирования и масштабирования низко- и безуглеродных технологий, использования вторичных источников энергии, изменения налоговой, таможенной и бюджетной политики, развития устойчивого финансирования, мер по сохранению и сокращению поглощающей способности лесов и других экосистем, поддержка технологий улавливания, использования и использования парниковых газов. Следовательно, опасная проблема определяется как объект климатического права.

Как и любая отрасль, климатическое право имеет сложную структуру. Совокупность норм образует правовой институт, а последовательность таких институтов – систему отрасли права. Обособлению «климатического правотворчества» в отдельную отрасль права спорно. Тиунов О. И. полагает, что подотрасли можно выделять «в случае, когда отрасль права складывается из значительного количества норм, которые можно подразделить по признаку типизации регулирования общественных отношений в рамках данной отрасли»[59 - Тиунов О. И. Предмет, система и принципы международного права окружающей среды // Журнал российского права. 2013. № 6. С. 66–79.]. При этом предмет правового регулирования является ключевым критерием основанием деления права на отрасли и подотрасли. Однако необходимо учитывать и такие субъективные факторы, как научно обоснованная правовая политика, мониторинг правоприменительной практики, уровень правового сознания в обществе, тенденции взаимодействия международного и государственного права.

Систематизация принципов и норм, выделение отдельных отраслей права (кодификация права) имеет важное практическое значение, так как способствует совершенствованию специфических норм по охране окружающей среды и гармонизации внутригосударственных норм[60 - Валеев Р. М. Международное экологическое право: учебник. М.: Статут, 2012. С. 81.].

В России эффективно выстроенная система экологического законодательства, которая базируется на ФЗ «Об охране окружающей среды». Следует согласиться с мнением Никонова Р. В., что терминологические различия не позволяют применять Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 № 96-ФЗ для достижения целей РКИК ООН, то есть для предупреждения изменения климата. Нормы экологического права по предупреждению изменения климата в Федеральных законах «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 № 96-ФЗ не содержатся, и это также подтверждает, что строго юридически указанные законы нельзя применить в целях предупреждения изменения климата[61 - Никонов Р. В. Указ. соч. С. 79.].

Потенциал экологического законодательства следует использовать для реализации целей климатической повестки и климатической доктрины России. Климат и экология взаимообусловлены и их разделение на отдельные отрасли права весьма проблематично. Например, с позиции О. Л. Дубовик, «Доктрина экологического права исходит из подхода, согласно которому климат – это многолетний режим погоды данной местности, определяемый географической широтой, высотой над уровнем моря, удаленностью местности от океана, рельефом суши, антропогенным воздействием и иными факторами»[62 - Дубовик О. Л. Изменение климата и его воздействие на динамику и функционирование экосистем (аналитический обзор с позиций юриспруденции и задачи науки экологического права) // Право и политика. 2009. № 4. С. 928–934.]. Вместе с тем высказывается мнение: «Естественно, никто не отменял и не отменяет действующее экологическое законодательство и нормативы качества атмосферного воздуха, но кто может поручиться, что правоохранительные и контрольные органы не поменяют свои приоритеты деятельности, постепенно усилят «климатическую» составляющую, ослабят общий контроль за состоянием выбросов и, по сути, переключатся на контроль законодательства о парниковых газах, оперативно меняя текущее регулирование и контрольно-надзорную деятельность»[63 - Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Климатическое законодательство Российской Федерации: возможности и потенциал в условиях энергетического перехода // LEX RUSSICA. 2022.Т. 75. № 1 (182). С. 29–37.]. Научные данные о состоянии климатической системы в настоящем и будущем играют важную роль в развитии климатического права. В Российской Федерации правовое регулирование в сфере предупреждения изменения климата в настоящее время осуществляется в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами о сокращении выбросов парниковых газов, в которых, однако, цель по предупреждению изменения климата не обозначена, что не соответствует принципу правовой определенности.

Становление российского права по проблеме изменения климата началось с момента подписания международных соглашений об общих принципах действия стран по выработке универсального климатического режима. Правовое регулирование охраны климата в российском законодательстве тесно связано с международными усилиями по выработке универсального климатического режима[64 - Гершинкова Г. А. Современный этап развития международного права окружающей среды – признаки формирования климатического права // Евразийский юридический журнал. 2014. № 5 (72). С. 80–85.]. При этом международное регулирование только задает общий вектор: конкретные меры определяются на национальном уровне и зависят от политической воли государств.

В зарубежной практике принято название экологического права как законодательства об окружающей среде и природных ресурсах. Это термин, включающий систему нормативных правовых актов местного, национального и международного законодательства, а также договоров, призванных защищать окружающую среду от ущерба и разъяснять правовые последствия такого ущерба для правительств или частных лиц. Термин «экологическое право» охватывает не только государственное законодательство. Он также может характеризовать локальные инициативы предприятий и других организаций, регулирующих и контролирующих органов в отношении этических принципов (что соотносится с распространенной сейчас концепцией устойчивого развития) посредством установления нормативных и отраслевых стандартов, лицензирования. Термин «экологическое право» или «право окружающей среды» используется и как метод управления земельными ресурсами на основе понимания того, как действовать ответственно и этично. Этичность – добровольное решение компании, принятие глобальной климатической и «зеленой» повестки, принятое на благо окружающей среды и местного населения. Многие зарубежные юристы отмечают, что действующие отраслевые правила, нормы климатического и экологического законодательство недостаточны при переходе к устойчивому развитию, необходимо совершенствование правовых норм[65 - Dupuy P.-M., Jorge E. Vi?uales International Environmental Law. Second Edition. 2018. Cambridge University Press. 598 p. P. 171–173, 357; Eyu S. Main principles of International Environmental Law. 2017 // https://www.researchgate.net/publication/318125898_Main_principles_of_International_Environmental_Law (дата обращения: 21.01.2022).]. Право окружающей среды оказывает влияние на здоровье, экологическое благополучие, деловую активность и географическую устойчивость, что важно для будущего экономики и общества.

Боголюбов С. А. исследуя институты экологического права, отмечает, что наряду с основными институтами в настоящее время формируется ряд институтов, мало изученных в эколого-правовой литературе. Среди них – правовые институты, носящие межотраслевой характер; комплексные институты, состоящие из норм различных отраслей национального права, но регулирующих взаимосвязанные родственные отношения. Среди институтов экологического права, которые «на подходе», только формируются и носят дискуссионный характер, наряду с другими институтами, ученый выделяет и институт защиты климата; которому, как и другим еще формирующимся институтам, предстоит либо развиваться и превращаться в полноценную самостоятельную часть экологического права с обоснованием ее признаков, либо, по мере решения указанных проблем, раствориться, подвергнуться включению в иные эколого-правовые институты.

Предмет и метод взаимосвязаны. Метод является средством изучения предмета исследования. В настоящее время все отрасли российского права оперируют в основном двумя методами правового регулирования, а именно императивным (административно-правовым) и диспозитивным (гражданско-правовым)[66 - Экологическое право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. 7-е изд. М.: Юрайт, 2022. 304 с.]. В зависимости от регулируемых соответствующей отраслью права общественных отношений преобладающим является либо диспозитивный, либо императивный метод. Целью правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды является ее сохранение как основы жизни и деятельности человека. На использовании данного метода основаны предписания норм иных отраслей права, направленных на охрану окружающей среды.

Императивный метод правового регулирования представляет собой метод властных предписаний, за нарушение которых следуют установленные санкции. Характерной чертой императивного метода является наличие элементов власти и подчинения. Участникам правоотношений не предоставляется выбора вариантов поведения. Превалирование императивного метода характерно для публично-правовых отраслей права, к которым в определенной мере относится экологическое право. Так, например, согласно п. 3 ст. 45 Закона об охране окружающей среды строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. Диспозитивный метод дает субъектам возможность выбора вариантов поведения в рамках закона. В некоторых случаях при регулировании экологических правоотношений законодатель идет по пути предоставления их субъектам определенной свободы поведения. В ряде случаев законодательством предусмотрено договорное регулирование отношений между государством и субъектами хозяйственной и иной деятельности. Так, например, договоры заключаются на основании решения органа государственной власти о предоставлении природного ресурса на определенном праве. Однако, при заключении указанных договоров установление прав и обязанностей сторон не зависит полностью от их воли. Стороны обязаны руководствоваться требованиями законодательства[67 - Экологическое право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова.].

Конституционные и международно-правовые методы регулирования охраны окружающей среды и природопользования. Конституционные положения служат правовой основой, фундаментом природопользования и охраны окружающей среды. Конституция РФ, конституционное право являются, как и для других отраслей законодательства и права, базисом развития природоресурсного и природоохранного законодательства и права. В Основном Законе РФ содержатся отправные положения для регулирования охраны окружающей среды и организации рационального использования природных ресурсов для принятия федеральных, региональных и муниципальных законов, которые не должны противоречить Конституции РФ. Природоресурсное и природоохранное право взаимодействуют с международным правом, включающим среди других немало природоресурсных, природоохранных требований. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Однако нормативного акта, который бы исчерпывающе перечислял общепризнанные принципы и нормы, не существует; принято считать таковыми те, которые одобрены ООН, другими авторитетными международными организациями, признаны Россией[68 - Боголюбов С. А., Позднякова Е. А. Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды: учебник. М.: Юрайт, 2015. 395 с.].

§ 2.2. Основные принципы национальной климатической политики

Егорова М. А.

За последние годы человечество во многом сформировало основы идеологии устойчивого развития мира на ближайшие десятилетия. Изменение климата может стать самой серьезной экологической задачей, требующей решения в ближайшие несколько десятилетий.

Система конституционных принципов государственного регулирования экономики в Российской Федерации включает:

1) принцип экономической целостности федеративного государства или принцип единства экономического пространства РФ;

2) принцип единой финансовой политики на территории РФ;

3) принцип налоговой централизации;

4) принцип свободного перемещения товаров, денег и финансовых средств;

5) принцип стабильности экономического оборота;

6) принцип поддержки конкуренции;

7) принцип свободы предпринимательской деятельности;

8) принцип правовой определенности;

9) общеправовые принципы юридического равенства, неприкосновенности собственности и свободы договора.

На конституционный принцип свободы экономической деятельности опираются нормы главы 2 Конституции Российской Федерации, закрепляющие права, имманентно присущие обществу, в котором функционирует рыночный тип экономики. Их можно обозначить как основные экономические права. К ним относятся:

1) право выбирать род деятельности или занятий – означает свободу экономического выбора: быть либо предпринимателем-работодателем, либо работником (ст. 37);

2) право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства – означает свободу рынка труда (ст. 27);

3) право на объединение – предполагает соответствующее право для совместной экономической деятельности, а, следовательно, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности и образования в уведомительном порядке различных предпринимательских структур (ч. 1 ст. 30);

4) право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35), свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36);

5) использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34) – означает свободу формирования имущественной базы предпринимательства, использования имущества, свободу реализации на рынке произведенного товара, включая право на свободу договора;

6) право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 34) – предполагает свободу конкуренции.

Монополия в определенном смысле противостоит конкуренции. Общая для большинства стран мира стратегическая черта правового регулирования монополистических отношений состоит в том, что монополии считаются предметом юридического сдерживания и противодействия; в качестве нормального состояния экономики декларируется конкурентный рынок; соответственно, законодательство исходит из необходимости введения тех или иных правовых ограничений в отношении субъектов монополистической деятельности. В условиях новой экономики конкурентная среда становится все более сложной по степени взаимного влияния всех сил и интенсивности конкуренции. Цифровые технологии играют все более значимую роль, оказывая влияние на конкурентную среду, развитие товарных и цифровых рынков, формируя как позитивные, так и негативные предпосылки. Цифровизация создает определенные условия для монополизации товарных рынков и недобросовестной конкуренции.

Климатическая повестка расширяет кругозоры научного юридического знания. Необходимость теоретического изучения и практического внедрения экоправа на уровне экологических служб, природоохранных органов связана с новыми правовыми вопросами, требующими решения с учетом климатической повестки. Формируется новая отрасль права – экоправо. Экоправо – это комплексная отрасль права, направленная на регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и минимизации климатических изменений.

При формализации принципов правового регулирования «зеленой» экономики следует опираться на конституционные основы экологической стабильности и безопасности.

К научным принципам экологического права относятся объективная обусловленность, историческая обусловленность, системность и гибкость, преобладание административно-правового регулирования.

Конституционные основы охраны окружающей среды закреплены в ст. 42 Конституции Российской Федерации[69 - Статья 42 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/2b65ae24cc8141d4720fb749fb0c5583f8395048/ (дата обращения: 17.01.2022).]. В ней закреплены три самостоятельных экологических права:

1) право на благоприятную окружающую среду;

2) право на достоверную информацию о ее состоянии;

3) право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Неотъемлемость данных прав вытекает не только из их закрепления в Конституции Российской Федерации, но и из их содержания. Конституционное право на благоприятную окружающую среду является фундаментальным и всеобъемлющим субъективным правом. Согласно Конституции РФ, природопользование и охрана окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в связи с этим, регулирование осуществляется посредством федеральных и субфедеральных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»[70 - Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 30.12.2021) // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/ (дата обращения: 20.01.2022).] отражены принципы ведения хозяйственной и иной деятельность, связанная с воздействием на окружающую среду. В частности, к таким принципам относятся:

1) соблюдение прав человека на окружающую среду;

2) обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

3) научно-обоснованное сочетание эколого-экономико-социальных интересов государства, общества, человека сохранения окружающей среды и устойчивого развития, вовлечение граждан и организаций в охрану окружающей среды, воспитание экологической культуры;

4) охрана, воспроизводство и рациональное использование всех природных ресурсов для обеспечения экологической безопасности, сохранение экологического разнообразия;

5) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления в РФ за обеспечение экологической безопасности и благоприятной окружающей среды на территориальном уровне с учетом особенностей социально-экономического и экологического развития территорий;

6) возмещение вреда окружающей среде и платность природопользования в РФ, а также обеспечение снижения негативного воздействия производства и потребления в соответствии с экологическими нормативами;

7) независимость государственного экологического надзора;

8) презумпция экологической опасности планируемой деятельности экономических субъектов и человека, ответственность за нарушение экологического законодательства РФ;

9) запрет на реализацию проектов, которые могут принести вред окружающей среде;