Рабочие тетради. Выпуск 1. Арктическое право России: Каким ему быть?

И зарубежными, и российскими исследователями многократно исследовалась и детально охарактеризована специфика развития Арктики[5 - Arctic Human Development Report: Regional Processes and Global Linkages. Ed. by Larsen, Joan Nymand and Fondahl, Gail. Copenhagen: Nordisk Ministerr?d, 2015; Huskey L. Limits to growth: remote regions, remote institutions // Annals of regional science. 2006. #40. Pp. 147—155; Andrey N. Petrov, Shauna BurnSilver, F. Stuart Chapin III, Gail Fondahl, Jessica Graybill, Kathrin Keil, Annika E. Nilsson, Rudolf Riedlsperger & Peter Schweitzer. Arctic sustainability research: toward a new agenda, Polar Geography, 2016: 39:3, 165—178.]. Суть практически всех исследований сводится к тому, что механизмы и законы социально-экономического развития Арктики настолько специфичны, настолько отличаются от основных принципов экономического развития, разработанных для умеренных широт (главным образом, на материале густонаселенных районов Западной Европы, Северной Америки, Японии) – что совершенно необходимо выделение Арктики в отдельное производство, разработка для нее самостоятельных принципов и механизмов социально-экономического развития[6 - Детально см.: Замятина Н. Ю., Пилясов А. Н. Новое междисциплинарное научное направление: арктическая региональная наука // Регион: экономика и социология. – 2017. – №3. – С. 3—30.]. Такой подход отражен в выделении самостоятельного направления «северной экономики», предложенный в 1996 г.[7 - Северная экономика и радикальная реформа (американский опыт и российские реалии). Отв. ред. А. Н. Пилясов. Магадан: СВКНИИ ДВО РАН. 1996. 180 с.] и развитый в многочисленных последующих публикациях[8 - Например, Пилясов А. Н. И последние станут первыми. Северная периферия на пути к экономике знания. М.: УРСС. 2009. 542 с. и др.].

Ключевые особенности АЗРФ, которые должны определить конфигурацию всей системы законодательства, сводятся к следующим положениям.

1) Трехсекторность арктической экономики. В отличие от экономики «умеренных» областей, экономика Арктики имеет специфический набор и соотношение трех основных секторов:

– бюджетный (трансфертный), занимающий в Арктике существенно более весомое место, чем в более плотно населенных регионах арктических стран – даже если речь идет о странах со сложившейся рыночной экономикой. Так, если в целом в развитых странах в «нормальных» условиях плотно населенных территорий занятость в бюджетном секторе обычно составляет 5—25%[9 - Urbanization and the role of housing in the present development process in the Arctic // Klaus Georg Hansen, S?ren Bitsch and Lyudmila Zalkind (Editors). Nordregio report. 2013:3.], то во многих арктических регионах мира она составляет 30—50%, практически нигде не опускается ниже 20%, а в отдельных регионах – как Чукотский АО в России, Нунавик (административно-территориальное образование в составе Квебека) в Канаде – составляет более ? всей занятости (рис. 1).

– корпоративный сектор: экономические агенты, как правило, представлены в Арктике крупными ресурсными корпорациями. Огромную роль приобретают естественные монополии, развитие конкуренции затруднено и в целом ряде случаев парадоксально неэффективно. Развитие малого и среднего бизнеса затруднено и, как правило, требует целенаправленных законодательных усилий (в случае успеха которых достигается более сбалансированное развитие экономики арктических регионов и более высокий уровень комфорта для жизнедеятельности местного населения).

Рис. 1. Соотношение занятости в государственном

и частном секторе по регионам Арктики (Источник: Nordregio[10 - Urbanization and the role of housing in the present development process in the Arctic // Klaus Georg Hansen, S?ren Bitsch and Lyudmila Zalkind (Editors). Nordregio report. 2013:3.]).

– сектор традиционного природопользования (рыболовство, оленеводство и т.п.).

Соотношение трех основных секторов различается от региона к региону, и определяет специфику социально-экономического развития в каждом конкретном случае. Без учета данного обстоятельства невозможно создание адекватной системы регулирования.

2) Институциональная отдаленность

Отдаленность большинства населенных пунктов Арктики от основных экономических центров определяет важное условие социально-экономического развития АЗРФ. Однако в большинстве случаев отдаленность понимается узко, как фактор удорожания товаров, завозимых из основной зоны расселения.

Важно понимать, что в реальности отдаленность выражается далеко не только в удорожании поставок товаров в арктические регионы – она имеет множество других последствий[11 - Ardener E. «Remote areas»: some theoretical considerations // The Voice of Prophecy and Other Essays / E. Ardener (ed.). Berghahn Books: L. and N.Y, 2007. P. 211—223; Berman M., Lance H. Remoteness, Transportation Infrastructure, and Urban-Rural Population Movements in the Arctic // Proceedings of the International Conference on Urbanisation of the Arctic, Nuuk, Greenland, August 2012, Stockholm: Nordregio, 2012. P. 108—122; Berman Matthew. Remoteness and Mobility: Transportation Routes, Technologies, and Sustainability in Arctic Communities. Working paper. 2013. https://www2.gwu.edu/~ieresgwu/assets/docs/Berman_Remotelness_mobility.pdf (https://www2.gwu.edu/~ieresgwu/assets/docs/Berman_Remotelness_mobility.pdf); Copus A. From core-periphery to polycentric development: concepts of spatial and aspatial peripherality. European Planning Stydies, 2001. 9 (4): 539—552; Humphrey K. Changing importance of remoteness in modern Russia. At: Ethnographic review, No. 3, 2014, C. 8—24. [In Russian]; Huskey, Lee, and Morehouse, Thomas A. 1992. Development in remote regions: What do we know? // Arctic, 45 (2): Pp. 128—137; Pilyasov, A.N. Russia’s Arctic frontier: Paradoxes of development. Regional Research of Russia. 2016 Vol. 6, #3. P.227—239; Zamyatina N. and Pelyasov A. The conception of proximity: foreign experience and prospects for research in Russia// Regional Research of Russia, 2017, Vol. 7, No. 3, pp. 197—207.], в том числе и институциональное измерение (данное направление детально отражено в работах американского экономиста Л. Хаски). Суть влияния институциональной отдаленности на социально-экономическое развитие состоит в том, что она вынуждает делегировать многие полномочия по управлению развитием территории на местный уровень. Отдаленные регионы «страдают от недостатка как политического самоуправления, так и экономической самообеспеченности»[12 - Huskey, Lee, and Morehouse, Thomas A. 1992. Development in remote regions: What do we know? // Arctic, 45 (2): P. 129.].

В противном случае автономизация происходит явочным, неформальным порядком (как писала Э. Остром, лауреат Нобелевской премии за исследования в сфере экономики общественной собственности, «… формально автономии может и не существовать, но она может иметь место просто ввиду большой удаленности общественных ресурсов от ближайшей местной администрации или представителей государственной власти. Присваиватели, живущие около удаленных общественных ресурсов, как правило, имеют большую автономию, чем те, кто живет вблизи административных центров».[13 - Остром Э. Управляя общим: эволюция институтов коллективной деятельности. М.: ИРИСЭН, Мысль, 2010. Стр. 372.]

Напротив, естественная «автономия» отдаленных, окраинных территорий формирует в них мощный потенциал институционального инновационного творчества – потенциальный резерв инновационного развития и повышения эффективности институциональной сферы всей страны в целом.

3) Мобильность и изменчивость. В Арктике, как правило, ускорены хозяйственные циклы развития отраслей, отдельных производств – и связанных с ними городов и регионов. Арктические города города быстрее возникают, на стадии роста переживают не имеющие аналога темпы роста населения – и так же быстро теряют население, причем в течение жизни города могут переживать целый ряд циклических спадов и подъемов[14 - Пилясов А. Н. Города Российской Арктики: сравнение по экономическим индикаторам//Вестник Московского университета. Сер. 5. География. 2011. №4. С. 64—69; Пилясов А. Н. Города-базы Арктического фронтира//Вопросы географии. №141. Проблемы регионального развития России. М.: Издательский дом Кодекс. 2016. С. 503—529; Пилясов А. Н. Развитие городов-центров – форпостных баз северного фронтира//Вестник СВНЦ ДВО РАН. 2016. №1. С. 107—118; Швайцер П. Коренные народы и урбанизация на Аляске и на Канадском Севере // Этнографическое обозрение. 2016. №1. Стр. 10—22; Heleniak T. Changing Settlement Patterns across the Russian North at the Turn of the Millennium // Russia’s Northern Regions on the Edge: Communities, Industries and Populations from Murmansk to Magadan / Ed. by M. Tykkylainen and V. Rautio. Kikimora Publications University of Helsinki: Helsinki, Finland, 2008. Pp. 25—52; Heleniak T. Growth Poles and Ghost Towns in the Russian Far North // Russia and the North / Ed. by E. Wilson Rowe. University of Ottawa Press: Ottawa, 2009, pp. 129—163; City-region planning for everyday life. Experiences from four Nordic city-regions. NORDREGIO Policy brief. 2015. №7. URL: http://www.nordregio.se/en/Publications/Publications-2015/City-region-planning-for-everyday-life/; Proceedings from the First International Conference on Urbanisation in the Arctic Conference 28—30 August 2012, Ilimmarfik, Nuuk, Greenland. Ed.: Klaus Georg Hansen, Rasmus Ole Rasmussen and Ryan Weber. Nordregio Working Paper 2013:6. 218 p.; Sustaining Russia’s Arctic Cities: Resource Politics, Migration, and Climate Change / Ed. by R. Orttung. Berghahn Books, 2016. 274 p.; New Mobilities and Social Changes in Russia’s Arctic Regions / Ed. by M. Laruelle. – Routledge Research in Polar Regions. Routledge: London and New York, 2017. 216 p. и др.]. Типично явление ликвидации городов и поселков (и в России, и в зарубежных странах), появление временных, вахтовых поселений; ликвидация и консервация объектов хозяйственной деятельности (месторождений, объектов инфраструктуры и др.). На севере и в Арктике получили распространение специфические временные и сезонные явления – например, зимники, управление которыми не возможно в рамках законодательства, разработанного в реалиях «нормальных» регионов страны (основная зона расселения). Беспрецедентную роль в развитии Арктики играет и регулярное сообщение с основной зоной расселения, выполняющее при этом не только «обычные» функции поставки товаров и услуг, но и служащее каналом распространения инноваций[15 - Settlements at the Edge: Remote Human Settlements in Developed Nations /Taylor, A., Carson, D. B., Ensign, P. C., Huskey, L., & Rasmussen, R. O. (Eds.). Edward Elgar Publishing. 2016.], что приобретает решающее значение для обеспечения конкурентоспособности арктических регионов в современной глобальной экономике. Особое значение коммуникаций уже нашло отражение в появлении льгот на перемещение к месту отпуска для жителей северных регионов (специальные нормы предусмотрены законодательством России, Канады, причем отпуск используется северянами не только для отдыха и поддержания родственных связей, но и для закупок товаров, получения информации и др.[16 - Замятина Н. Ю. Большие регионы на Севере: как периферийность компенсируется социальными связями // Сибирь: контексты настоящего: сборник материалов международных конференций молодых исследователей Сибири / науч. ред. И. П. Басалаева, М. Я. Рожанский; сост. М. Я. Рожанский. – Центр независимых социальных исследований Иркутск, 2016. – С. 165—196.]).

4) Стратегическая роль Арктики в инновационном развитии России. Потенциал Арктики в обеспечении безопасности страны состоит не только в обеспечении национальной безопасности, но и в ее особом месте в системе экономического развития страны, а именно:

– зоны формирования спроса на товары и услуги, производимые в основной зоне расселения страны, причем в силу специфических условий арктических регионов – спроса на инновационные, наукоемкие товары и услуги;

– зона генерации технологических и институциональных инноваций в силу повышенной креативности арктических социально-экономических систем, инспирируемой их отдаленностью[17 - Феномен повышенного потенциала генерации инноваций арктических территорий отражен в работах: Пилясов А. Н. И последние станут первыми. Северная периферия на пути к экономике знания. М.: УРСС. 2009. 542 с.; Aars?ther, N. Innovations in the Nordic periphery. Nordregio, 2004; Petrov, A. Creative Arctic: Towards measuring Arctic’s creative capital. Arctic Yearbook, 2014, pp. 149—166.]. Данная точка зрения не является инспирированной последними «веяниями» зарубежной науки, как может показаться на первый взгляд. Так, например, еще в 1970-е годы видный исследователь советского Севера К. П. Космачев писал: «В настоящее время обычно опыт передается из районов более освоенных в районы менее освоенные, т.е. в пределах меридиональных систем пионерных районов – с юга на север. Между тем имеется необходимость передачи опыта и в обратном направлении, т.е. ранее освоенные районы должны в ряде случаев „учиться“ у позднее освоенных. Дело в том, что некоторые из приемов освоения, разработанные в местах с экстремальными условиями, могут достаточно эффективно применяться и в районах с более благоприятными, но все же тяжелыми условиями»[18 - Космачев К. П. Пионерное освоение тайги. Экономико-географические проблемы. Новосибирск: Наука. Сибирское отделение. 1974. С. 18.].

Перечисленные особенности Арктических территорий требуют разработки для управления развития Арктической зоной РФ системы (или кодекса) специализированных нормативных актов, и в первую очередь – отдельного Закона о развитии АЗРФ.

2.2. Внутренние и внешние факторы

Внутренние факторы, связанные с изменениями

социально-экономической ситуации в России

Под внутренними факторами, связанными с изменениями социально-экономической ситуации в России в целом, в данном случае понимаются внутрироссийские процессы, влияющие на систему социально-экономического развития АЗРФ.

Данный тип факторов может подвергаться регулированию со стороны законодательной системы РФ.

К числу внутренних факторов относятся:

а) наполняемость и распределение бюджета;

Традиционно высокая доля госсектора в северной и арктической экономике ставит Арктическую зону в зависимость от бюджетной политике государства на федеральном уровне.

б) группа политических факторов включает политический режим, особенности правления и государственного устройства, авторитет лидера, а также изменение приоритетности мер государственной поддержки конкретной территории (АЗРФ);

в) изменение разрыва в уровне жизни между арктическими регионами и другими территориями.

На протяжении многих десятилетий территории Севера и Арктики (в силу их специфических условий – в том числе экономических льгот для жителей Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также более высокого уровня зарплат) были «территориями возможностей», позволявших существенно улучшить материальные условия тысячам граждан страны[19 - Об особенностях формирования трудовых ресурсов Севера и Арктики см.: Яновский В. В. Человек и Север. Магаданское книжное издательство. 1969; Куцев Г. Ф. Человек на Севере. – М.: Политиздат, 1989. – 217 с.; Переведенцев В. Страна, сбежавшая с холода // Виктор Переведенцев. Миграция в ритме времени. Сост. Ж. А. Зайончковская, предисл. П. М. Поляна. Фонд «Новая Евразия», 2010. С. 22—23; Разинский Г. В. Образ жизни населения Норильского промышленного района // Проблемы совершенствования образа жизни в условиях Севера. Красноярск: Изд-во Красноярск. ун-та, 1985. С. 41—56.].

Население северных и арктических территорий практически на протяжении всей второй половины XX века было результатом баланса входящих и исходящих миграций[20 - Зайончковская Ж. А. Новоселы в городах (методы изучения приживаемости). М.: Статистика, 1972. – 164 с. Переведенцев В. Страна, сбежавшая с холода // Виктор Переведенцев. Миграция в ритме времени. Сост. Ж. А. Зайончковская, предисл. П. М. Поляна. Фонд «Новая Евразия», 2010. С. 22—23.] – который, в свою очередь, определялся не только условиями жизни на Севере, но и экономической ситуацией в других регионах РФ: в случае расширения возможностей для улучшение материального благосостояния вне АЗРФ (реализация приоритетных проектов социально-экономического развития в других регионах страны – например, в южной части Дальнего Востока) – потенциальные мигранты и часть жителей АЗРФ будут перетянуты в другие регионы страны.

г) изменение демографической ситуации и миграционных процессов в России в целом.

Причинно-следственные связи, отраженные в п. г), действуют и в отношении миграционного обмена с ближайшим зарубежьем, мигранты из которого (Азербайджан, Украина, Средняя Азия, Молдавия) традиционно составляют существенную часть населения АЗРФ. Таким образом, социально-экономическая ситуация в ближнем зарубежье и ситуация с регулированием миграции между Россией и ближним зарубежьем напрямую отражается на формировании населения АЗРФ[21 - Как отмечалось в СМИ, во время вооруженного конфликта в Донбассе «… Многие устремились на Крайний Север, в том числе на Ямал, и в частности в Ноябрьск, – с нашим регионом их связывают кровные узы, дружеские отношения. К слову, со времен великого освоения Крайнего Севера и до наших дней дошли характерные шутки – „Ямало-Донецкий округ“ и „Луганская тундра“. Иначе говоря, в округе всегда было много выходцев с Украины. Многие приезжали на полгода, но оставались навсегда. Так, в Ноябрьске, по последним данным переписи населения, более 40 процентов жителей – этнические украинцы. <…> Многих мариупольцев… вышеописанные события вынудили покинуть насиженное место и пуститься в бега. Супруга нашего героя осталась в Москве, где у нее проживает дочь. А сам Александр отправился искать поддержку и убежище сюда, в Ноябрьск, здесь уже много лет проживает его хороший друг…» (Анисимова Я. Отголоски войны // Слово нефтяника. 27 июня 2014. http://slovon.ru/index.php/sotsium/717-otgoloski-vojny.html (http://slovon.ru/index.php/sotsium/717-otgoloski-vojny.html). Дата последнего просмотра: 10.01.2015). См. также: Замятина Н. Ю., Яшунский А. Д. Миграции с Севера: социальные сети и ментальная «близость» // Внеэкономические факторы пространственного развития / Отв. ред. В. Н. Стрелецкий. М.: Эслан, 2015. С. 147—173.].

Кроме того, заселение АЗРФ напрямую связано с демографическим потенциалом России в целом.

д) изменение связности российского пространства

Реализация транспортных мегапроектов «Белкомур» и «Ледяной Шелковый путь» (Северный морской путь как часть китайского проекта «Один пояс – один путь») и т. п. радикально изменит условия социально-экономического развития прилегающих регионов АЗРФ.

е) развитие новых технологий внутри РФ

Появление новых технологий – например, новых технологий, существенно удешевляющих услуги сотовой связи – улучшат качество жизни для населения АЗРФ.

Внешние факторы, связанные с изменениями

мировой социально-экономическойситуации

и тенденций социально-экономического развития

Под внешними факторами в данном случае подразумеваются международные процессы, влияющие на систему социально-экономического развития АЗРФ. Они могут оказывать как позитивное, так и негативное воздействие на АЗРФ.

К числу внешних факторов относятся:

а) современная геополитическая обстановка (международный баланс сил, баланс сил в регионе, двухсторонние отношения РФ со странами – участницами и странами – наблюдателями Арктического совета).

В современных условиях санкции, введенные ведущими зарубежными странами, напрямую воздействуют на развитие АЗРФ через ограничения закупки высокотехнологического оборудования для реализации ресурсных проектов АЗРФ, санкциями против конкретных компаний, запрет на участие американских компаний в российских проектах по глубоководной разведке и т. д.

б) изменение международных цен на топливные ресурсы. Падение цен на топливные ресурсы привело к приостановлению ряда проектов развития АЗРФ (в частности, реализации проекта введения в эксплуатацию Штокмановского месторождения): экономическая эффективность и рентабельность реализации проектов по добыче полезных ископаемых напрямую зависит от стоимости их потенциальной продукции на мировых рынках.

в)развитие новых технологий.

Яркий пример – развитие технологий по добыче сланцевого газа, которое привело к удешевлению его добычи и как следствие – к замораживанию ОАО «Газпром» проекта по разработке Штокмановского месторождения (см. выше).

В будущем аналогичные процессы могут привести к изменению мировых цен на другие ресурсы (например, никель, редкоземельные металлы), что может отразиться на рентабельности ряда российских арктических месторождений;

г) изменение объема иностранных инвестиций. Санкции и негативные ожидания агентов экономики привели к тому, что крупные иностранные нефтегазовые компании из развитых стран отказались от покупки долей в российских предприятиях, либо заморозили эти планы;