Рабочие тетради. Выпуск 1. Арктическое право России: Каким ему быть?

Радикальное улучшение инфраструктуры АЗРФ и создание устойчивых связей с «материком» потребует огромных вложений и десятки лет строительства. Людские же ресурсы не смогут быть существенно пополнены, пока Арктика остаётся не самым привлекательным для проживания районом страны. Научно-информационный потенциал территории будет подвергаться воздействию информационного геополитического фактора, однако скорость трансформации накопленных регионом знаний и компетенций, по всей видимости, окажется невелика.

Геополитические факторы способны существенно изменить вторую грань портеровского ромба – условия спроса. Мировой спрос и предложение на углеводороды – на которые приходится основной экспортный потенциал АЗРФ – определяются именно геополитическими факторами. Международная обстановка на ближнем востоке (военно-политический фактор), динамика цен на нефть (финансово-экономический фактор) – непредсказуемые факторы. В то же время, открытие СМП для судоходства (экологический и географический факторы) открывают для мирового рынка предложение российских углеводородов именно из АЗРФ. Геополитическим фактором, в наибольшей степени влияющим на спрос на углеводороды того или иного региона по понятным причинам остаётся военный фактор.

Экономический геополитический фактор, связанный с развитием в регионе транспортной и добывающей отраслей в долгосрочной перспективе будет оказывать положительный мультипликативный эффект на состояние сопутствующих отраслей.

Наконец, политический фактор – повышение роли Арктической зоны в обеспечении национальных экономических и политических интересов России – в сочетании с вызовами этнического и культурно-религиозного факторов (сложный многонациональный и многоконфессиональный состав жителей АЗРФ) будут стимулировать развитие лучших практик стратегий властей арктических регионов, а многочисленные документы стратегического планирования развития АЗРФ будут стимулировать их директивно.

Развитие любой территории подразумевает прохождение её хозяйственным комплексом (точнее, отраслевой структурой хозяйства) ряда последовательно сменяющих друг друга этапов (своеобразных этапов жизненного цикла). На каждом этапе развития рост конкурентоспособности региона обеспечивается за счёт фактора-акселератора: на первом этапе за счёт преимущества региона в основных факторах производства, на втором – за счёт преимущества в инвестиционной привлекательности, на третьем – за счёт повышенной восприимчивости к инновациям и ускоренного их производства, и, наконец, на четвёртом этапе – за счёт накопленного богатства.

Происходит переход от повышения конкурентоспособности территории за счёт её экстенсивного освоения к повышению конкурентоспособности за счёт интенсивного освоения и самостоятельного создания дополнительных факторов конкурентоспособности (инноваций). Первые три этапа обеспечивают экономический рост, последний приводит к застою и спаду.

На первом этапе конкурентное преимущество региона обеспечивается благодаря факторам производства: природным ресурсам и квалифицированной рабочей силой. Этот этап регионы АЗРФ прошли в советское время, когда наличие уникальных запасов природных ресурсов стало главным фактором, определившим ускоренное развитие местного хозяйственного комплекса, а отсутствие собственной базы трудовых ресурсов привлекло в регион значительное количество высококвалифицированных специалистов.

Исходя из анализа влияния геополитических факторов на конкурентоспособность регионов АЗРФ, можно заключить, что развитие конкурентных преимуществ регионов АЗРФ может быть обеспечено за счёт перехода ко второму (на основе инвестиций в образование и технологии) и третьему (за счёт создания новых, уникальных продуктов, решений и других северных инноваций).

В связи с этим крайне важными станут геополитические факторы, влияющие именно на инвестиционную привлекательность региона и его восприимчивость к инновациям: географический, экономический.

Глава 3. Какой быть новой модели законодательного регулирования комплексного и устойчивого развития российской Арктики?

Оптимальная модель арктического законодательства Российской Федерации находится в процессе формирования. Пока в арктических нормах и правилах регулирования преобладает традиционный отраслевой подход. Между тем особенности Арктики, требующие разработки отдельной системы арктического законодательства, имеют именно территориальную природу. Ключевые из эти особенностей до сих пор остаются за пределами законотворческого поля. Это особая структура северной экономики, выражающаяся в специфическом сочетании трех основных секторов (трансфертный, корпоративный, традиционного природопользования). Это условия отдаленности – не только ценовой, но и экономической (связанной с узостью местных рынков), и институциональной (разрыв между местом выработки нормативов и местом их применения, чреватый снижением эффективности нормотворческой деятельности). Это исключительная пространственная мобильность населения и экономических субъектов, быстрые изменения численности населенных пунктов, сезонный характер многих видов экономической деятельности и транспортной доступности (зимники, ледовые переправы, навигационный период и др.); широкое распространение вахтового метода работы, распространение явлений с кратким жизненным циклом (истощающиеся месторождения и связанные с их эксплуатацией предприятия и поселки), быстрая трансформация сети населенных пунктов, изменчивость природных и экономических условий развития.

Наконец, это особая роль Арктике в экономической системе России и роль в системе национальной безопасности – роль передового рубежа, фронтира не только в геостратегическом, но и в экономическом и институциональном плане – как зоны потенциальной экспериментальной наработки новых норм и практик, впоследствии распространяемых на другие регионы. Названные особенности делают безальтернативной необходимость разработки кодекса специализированного арктического законодательства.

В зарубежной практике накоплен достаточно большой опыт разработки именно территориального законодательства – начиная от Закона о корпорации долины реки Теннесси (ставшим прорывной институциональной мерой по преодолению Великой депрессии в США в 1930-е годы) и кончая современной нормотворческой деятельностью, разрабатываемой под эгидой Арктического совета. Мощный пласт территориально специфичных и/или территориально дифференцированных норм и правил наработан во многих арктических странах – США, Канаде, в странах Скандинавии. Общей особенностью арктического права является акцент на местный уровень, низовые инициативы – подход, единственно эффективный в условиях редкой плотности населения. При этом на федеральном/национальном уровнях осуществляется в преимущественно общее стратегическое планирование, определение рамочных условий развития.

Идеальная модель арктического законодательства строится на примате территориальной специфичности Арктики как субъекта регулирования. Она дает ответы на вызовы высокой пространственно-временной мобильности ключевых местных акторов, участвующих в развитии Арктической зоны, на вызовы отдаленности в условиях специфических структуры и законов функционирования северной экономики – с учетом стратегической роли Арктики в Российской экономике.

3.1. Модель арктического законодательства: принципы и основные элементы

Перед описанием контуров возможной модели арктического законодательства целесообразно дать ответ на важнейшие вопросы, определяющие сам вектор перспективной законотворческой работы в Арктике.

Формируются ли в Арктике новые общественные отношения?

Важнейшим фактором формирования новых общественных отношений в современной российской Арктике являются процессы инновационной трансформации экономики, которые включают технологическую и институциональную (нормативную правовую) составляющую, то есть то, что в марксистской традиции называлось производительными силами (предмет, средство труда) и производственными отношениями (прежде всего собственности, но также и всей системы норм и правилам ведения хозяйственной деятельности). Эти процессы не специфичны для Арктической зоны Российской Федерации, они имеют место и в стране в целом. Особенность Арктики состоит в том, что ее природно-климатическая экстремальность, транспортная удаленность и малонаселенность неизбежно придают процессам формирования основ экономики знания, «постиндустриальной» добычной промышленности существенную специфику. Об этом свидетельствует, например, и опыт стран Северной Европы, которые вошли в этот процесс создания основ новой экономики на Севере и в Арктике на 30—35 лет раньше, чем Россия, то есть еще в 1970-1980-е годы.

Возникающие новые добычные и инфраструктурные проекты в Арктике России, в ее опорных зонах, технологически современные, с неизбежностью опираются или востребуют формирования системы новых норм и правил поведения хозяйствующих субъектов. В этом плане, например, исключительно характерен пример платформы «Приразломная». Как свидетельствует юридическая служба данного проекта «Газпромнефти», чтобы его запустить, потребовалось внести поправки в десятки федеральных нормативных актов, то есть была осуществлена, по сути, тихая революция действующей федеральной нормативной правовой системы: «нас просто не было в федеральном законодательстве», которое не предусматривало регулирование никакой человеческой и хозяйственной деятельности на шельфовых добычных платформах в Северном ледовитом океане. Аналогичные примеры можно привести по системе временных сезонных дорог (зимников), регулирование деятельности которых по-прежнему опирается на нормативы советского времени, когда их использование на Севере и в Арктике не носило современного массового характера и было приурочено исключительно к грузовым перевозкам советских ведомств – а теперь существенный вклад в их использование вносит личный транспорт северных домохозяйств, перевозки органов региональной и местной власти. Можно привести и многочисленные другие примеры отставания, несоответствия норм и правил регулирования хозяйственной и социальной деятельности на Севере и в Арктике абсолютно новых экономическим реалиям, возникшим здесь с начала нулевых годов «возвращения» России в свою Арктику и инициации нового цикла хозяйственного освоения ее ресурсных богатств усилиями государства и корпоративных структур.

Есть ли необходимость в этих условиях активизировать регуляторную роль государства?

Реалии современного развития российской Арктики, вызовы инновационной модернизации арктической экономики, масштаб уже развертываемых здесь и планы по формированию новых хозяйственных и инфраструктурных проектов объективно востребует более активную, даже стимулирующую, регуляторную роль государства. Если в прежней советской экономике эта роль обеспечивалась прямым и очень сильным воздействием на все процессы концентрации здесь материальных и человеческих ресурсов, а значение «мягких» нормативных правовых факторов было сравнительно слабее, то теперь, когда в руках у государства существенно меньше прямых, директивных рычагов и инструментов управления экономическими процессами, нагрузка на систему нормативного правового регулирования, на создание косвенных стимулирующих норм и правил для хозяйствующих субъектов, роль в формировании правил игры для субъектов экономики и внешних инвесторов становится сравнительно существенно выше.

Рассчитывать на силы рыночного саморегулирования, как показывает опыт России последних трех десятилетий экономического реформирования, очень пагубно и опасно. Но для Арктики это верно втройне: даже в самых либеральных Соединенных Штатах Америки в северной Аляске, по сути, действуют нормы и правила не рыночной конкуренции, а кооперативной солидарности, перекрестного субсидирования, корпоративной социальной ответственности и щедрых государственных трансфертов национальным и переселенческим домохозяйствам. Про примеры стран welfare capitalism – Северной Европы – Швеции, Норвегии, Финляндии, Исландии – можно не говорить, потому что они и так хорошо известны.

Однако для Арктики России здесь поучительно то, что именно в условиях низкоплотностных пространств Севера и Арктики повсеместно в мире наблюдаются массовые отступления от принципов рыночной экономики, так называемые «провалы рынка» (market failures) до такой степени, что впору становится говорить уже о необходимости выработки новых моделей экономического развития, нормативного правового регулирования хозяйственной деятельности, учитывающих слабость сил рынка и вынужденную более активную роль государства в лице федеральной власти, региональных и местных правительств в деле поддержания устойчивости очагов жизни и хозяйственной активности в этих экстремальных условиях.

Какие принципиально новые сферы правового регулирования возникают в современных условиях у государства в Арктике?

В условиях создания в российской Арктике основ новой экономики, основанной на знаниях и инновациях, с существенно более высоким уровнем производительности труда, и инвестиционными проектами постиндустриального типа, в условиях общего сдвига новой хозяйственной деятельности дальше на север, на контактную зону суша-море и далее, на шельф, при нарастающей климатической и общей глобальной нестабильности у российского государства неизбежно возникают вызовы формировать абсолютно новые сферы нормативного правового регулирования формируемых здесь (и порой абсолютно новых, подчас неожиданных) процессов. Очертим только некоторые такие новые сферы:

– феномен новых промышленных районов на искусственных островах и на хозяйственных платформах арктического шельфа – местах разработки морских месторождений углеводородов;

– газовая революция, связанная с созданием абсолютно новых технологически, организационно и институционально заводов по сжижению арктического газа и их транспортировки газовозами усиленного ледового класса, которая означает отказ от традиционной трубопроводной схемы транспортировки газа и переход на существенно более гибкие формы работы на мировом газовом рынке. Эта революция потребует радикальной перелицовки всей системы общественных отношений в российских регионах (и далеко не только арктических – местах добычи и сжижения газа, но также регионов умеренной зоны, в которых осуществляется подготовки, тренинг персонала, обкатка новых технологий для возникающей, по сути, новой отрасли российской экономики);

– неизбежная радикальная активизация использования Северного морского пути под влиянием сразу нескольких мощно действующих новых факторов – климатического потепления и уменьшения уровня ледовитости арктических морей, кратного увеличения грузопотоков по трассе за счет ввода в действие сразу нескольких крупных месторождений газа, нефти, угля, благородных и цветных металлов в ближайшие годы в Арктической зоне Российской Федерации; нельзя также сбрасывать со счета и возможности международного транзита по «ледовому шелковому пути» китайских контейнеров, грузов других азиатских стран на европейские рынки;

– неизбежность реализации нескольких крупных инфраструктурных проектов строительства участков железных дорог, автомобильных магистралей, обустройства старых и ввода в действие новых опорных портов по трассе Северного морского пути;

– очень трудное для России балансирование между защитой суверенитета и одновременно активным приглашением иностранных, в первую очередь азиатских, инвесторов в крупные инвестиционные проекты Арктической зоны (что представляется в условиях ограниченности собственных бюджетных средств просто неизбежным), что объективно востребует ювелирной, просто филигранной законотворческой работы, чтобы гармонизировать эти объективно конфликтующие друг с другом приоритеты.

Каким должно быть соотношение корпоративного и государственного сектора в системе общественного регулирования в Арктике?

Негативная особенность стихийно созданной российской модели регулирования хозяйственной деятельности в Арктике – и в этом состоит ее фундаментальное отличие от зарубежных передовых практик – состоит в том, что государство, по сути, устранилось от роли активного регулятора и превратилось в соглашателя лоббистских инициатив крупных корпоративных субъектов арктической экономики (которые в целом характерны для Арктики во всем мире, в этом состоит, например, фундаментальное отличие Арктики от Севера, в котором экономическая роль корпоративных структур существенно меньше, слабее). По сути, в современной российской Арктике именно госкорпорации Газпром, Газпромнефть, Роснефть выступают инициаторами важнейших законотворческих инициатив в сфере хозяйственной деятельности, а государство преимущественно соглашается с их нормотворческими инициативами, «не тратя время» на их верификацию. Абсолютно другая законотворческая практик в Северной Европе, Аляске, на севере Канады. Здесь государство выступает очень эффективным арбитром инициатив корпораций, реально формирует правила игры для них, а не становится инертным лоббистом навязанных корпорациями эксклюзивных норм и правил хозяйственного поведения. Хозяйственные институты, регламентирующие деятельность корпораций на зарубежном Севере и в Арктике, отражают баланс интересов государства, компаний, местных сообществ, в России – преобладающий интерес самих компаний как самых сильных субъектов арктической экономики.

Формирование новых, более справедливых и эффективных институтов хозяйственной деятельности для российской Арктики – это огромный пласт партнерской законотворческой работы федеральных, региональных законодателей, корпораций и местного предпринимательского сообщества. Работы здесь непочатый край, по сути, налицо законотворческая целина, потому что за прошедшие два с половиной десятилетия экономических реформ здесь мало что было сделано.

Кто должен покрывать северные удорожания в современной деятельности в Арктике?

Важнейший вопрос нормотворческой работы государства в Арктике – покрытие северных удорожаний. В советское время он решался за счет зональных нормативов строительной, производственной деятельности, к заработной плате и так далее. В новых условиях критично определить субъектность претендента на компенсацию удорожаний. Например, для федеральных служащих в Арктике компенсацию северных удорожаний проводит федеральный бюджет, для региональных бюджетников – региональный бюджет (практика Ямало-Ненецкого автономного округа показывает, что уровень компенсации северных удорожаний региональным бюджетникам может быть выше федерально заданного норматива – если возможности бюджета это позволяют), для работников корпоративных структур – определяется условиями местного и внутрикорпоративного рынка труда и индивидуального контракта работника и работодателя. Вместо прежней унифицированной системы советского времени возникла существенно более плюралистичная схема источников компенсации и форм регулирования степени и направлений компенсации северных производственных и социальных издержек.

Остановимся более подробно на специфическом случае арктических малых предпринимателей (вопрос корпораций и бюджетников был рассмотрен ранее). Арктический предприниматель повседневно и ежечасно отвечает на вызовы северных удорожаний. И здесь очень важно отметить, что сама трактовка северных удорожаний в современную экономическую эпоху радикально изменяется. В советское индустриальное время северные удорожания воспринимались через призму прежде всего деятельности крупных государственных промышленных, строительных и транспортных предприятий, которые с ними встречались и боролись за счет повышения эффективности своей деятельности, экономии живого труда, замещения его частично трудом овеществленным и так далее. Значительно меньше говорилось про удорожания в секторе услуг, в бюджетном секторе – то есть вне северных индустриальных промузлов и комплексов.

Но вот сейчас, после десятилетий рыночного реформирования арктической и северной экономики, все изменилось. Потому что крупные ресурсные корпорации работают здесь и сами решают, насколько подъемны для них северные издержки. Вернее, они потому здесь и работают, что природная рента уникальных арктических ресурсных объектов позволяет им с лихвой компенсировать свои удорожания их высокой прибыльностью. А когда это преимущество уходит, например, на истощенных месторождениях, они спокойно и оперативно перемещают свою деятельность в другие, более привлекательные, районы.

Поэтому проблема удорожаний сместилась с крупных производственных предприятий на бюджетный сектор и малое предпринимательство. В федеральном и региональном бюджетном секторе районов Арктики действуют унифицированные нормы по экономии тепла и энергии, в бюджетных учреждениях ставятся счетчики тепла и энергии. Это очень стандартный подход, «штучной» работы с конкретными объектами (школами, детскими садами, зданиями администрации), в конкретных местах, с учетом их специфики (материал зданий, толщина стен, возраст постройки, конкретные климатические условия места и др.) очень мало.

Штучный подход проводят в жизнь только арктические предприниматели, само выживание которых зависит от того, насколько они креативно и локально специфично настроят свою стратегию теплоэнергосбережения в конкретном производственном объекте или технологии. И они же, как показывает наш опыт, способны привнести эту идеологию штучности и в бюджетные учреждения, проводя в них индивидуальный аудит и определяя адаптированные под данный конкретный объект (например, школу) технологии теплоэнергосбережения.

Именно они, арктические предприниматели, являются носителями этой абсолютно новой идеологии решения проблемы северных удорожаний: от массового типового и стандартного на локальное индивидуальное, штучное и местно заточенное – силами малого бизнеса. Теперь больше нет единой «большой» проблемы северных удорожаний, которую можно разрешить едиными федеральными мерами, но есть конкретные проблемы местных удорожаний, очень специфичные, и вот именно эти локальные проблемы разрешают малые предприниматели своими инновациями, подчас подрывными.

Важно подчеркнуть, что это всегда теперь локальные решения, местные решения. Местные технические решения, материалы, энергоресурсы, котельное топливо для экономного теплообеспечения, местные стройматериалы – вот приоритетные направления современных предпринимательских усилий по нейтрализации северных удорожаний. И в этой работе малого бизнеса нет мелочей.

Это непаханое поле работы. Это колоссальное поле для работы именно малого бизнеса, работы очень локальной, очень специфичной без типовых решений: всегда конкретной и адресной, увязанной с местом. В этом абсолютная новизна данной проблемы и ее нерутинность по сравнению с типовыми стандартными и массовыми решениями советского времени: конвейер отступил и здесь он тоже уходит, на место массовых решений приходят штучные. И именно в них правота малого бизнеса. Именно так можно сдвинуть проблему северных удорожаний.

Например, проблема северных удорожаний при разработке малых по запасам месторождений решается за счет применения новых технологий их разработки. Это малый бизнес в базовом, ресурсном секторе. Проблема северных удорожаний в малом бизнесе в секторе услуг решается за счет применения теплоэнергосберегающих, малолюдных/безлюдных технологий и датчиков с обратной связью в технологических процессах. Важно подчеркнуть, что все эти локально специфичные, заточенные под местные условия, новшества прежде всего необходимы именно малому бизнесу, у него сильнейшие стимулы их внедрять – значительно большие, чем у крупной корпорации или бюджетного учреждения. Повторим, именно малый бизнес становится основным агентом в борьбе с северными удорожаниями, и тем активнее, чем больше они его допекают.

В структуре северных удорожаний и борьбе с ними можно обособить три направления: транспортные и энергетические издержки (тарифы); северные гарантии и компенсации работникам; арктическая комплексность – естественная спаянность объектов производства и инфраструктуры в условиях Арктики.

Серьезный вызов для арктических предпринимателей – это высокие энергетические и транспортные тарифы ввиду имманентно присущих этим территориям холодовой дискомфортности и транспортной удаленности (периферийности), поэтому и вся система господдержки здесь должна быть специфицирована под эти особенности, она должна демпфировать действие этих факторов и, наоборот, эксплуатировать встроенные преимущества арктического предпринимателя в виде его способности к мобильности, сетевым партнерствам, постоянному поиску ситуации временной монополии, естественности перекрестного субсидирования для этих районов и хозяйствующих субъектов в них. Именно эти черты и должны определять специфичную систему господдержки здесь.

Но было бы абсолютно неверным свести все меры здесь лишь к субсидированию части затрат на транспортные и энергетические тарифы для бизнеса. Очень важны меры, которые поощряют создание на Севере и в Арктике принципиально нового вида бизнеса – нечувствительного к расстояниям и неэнергоемкого, опирающегося на интеллект и знание, например, бизнес по производству видеоигр, компьютерных программ и др. Но и внутри, казалось бы, привычных мер по экономии энергии и энергоэффективности нужно обособить мероприятия по развитию бизнеса на энергосервисе и энергоаудите, в нетрадиционной энергетике. Здесь очень важно отметить, что поощрение инновационного поиска в данном направлении представляет интерес не только для одиночного предпринимателя, но для всей совокупности фирм Арктики. Таким образом, у фирмы, которая первой отработала новые технологии в сфере производственного теплоэнергосбережения и эффективности возникает возможность тиражировать свой успех, предоставляя услуги по типу «бизнес для бизнеса, B2B» другим малым и средним предприятиям Арктики и Севера.

Здесь есть еще один чисто арктический акцент. Многие арктические фирмы опираются в своей деятельности на производственные базы, на которых накапливается оборудование, потребительские товары в короткий период навигации для успешной работы в течение всего года. Площади этих производственных площадок и логистических участков могут быть значительными, а затраты на их отопление и освещение – тяжелым бременем для малых предпринимателей. Вот почему специфической мерой поддержки может стать уменьшение арендной платы и энерготарифов для владельцев таких баз или их арендаторов из числа предпринимателей.

В вопросах компенсации транспортной удаленности аналогично, помимо традиционных мер поддержки поставок средств производства в районы Севера и Арктики, с одной стороны, с другой стороны – по вывозу продукции из мест ее производства на ближайшие или дальние рынки, важно подчеркнуть меры, направленные на компенсацию последствий информационной удаленности в виде организации площадок обмена информацией и передовыми практиками, устройства в целом различных форм «временной близости» как конференции, слеты, форумы и др.

Другое направление компенсации северных удорожаний связано с наследием советских институтов северных районных гарантий и компенсаций, которые теперь вменены малым предприятиям, а в СССР компенсировались государством.

Северные гарантии и компенсации. В советское время для привлечения и закрепления работников на Севере была создана система стимулирующих мер, включающая районные коэффициенты к заработной плате, надбавки за северный стаж, компенсацию проезда в отпуск «на материк» и обратно. В условиях, когда государство было единственным работодателем и оно же осуществляло все компенсационные выплаты, ее правомерность не подвергалась сомнению. Но все изменилось с начала 1990-х годов осуществления радикальных рыночных реформ, когда в районах Севера и Арктики обособился федеральный, региональный бюджетный сектор и рыночный сектор, в который входят крупные корпоративные структуры и малые и средние предприятия. Для работников бюджетного сектора арктических и северных районов источником компенсации выступает федеральный или региональный бюджет. А для работников индивидуальных, малых и средних предприятий – средства самого предприятия. И вот здесь возник вопрос о том, как найти источники для этих компенсационных выплат, которые не подрывают экономику малого предприятия Арктики и Севера.