Рабочие тетради. Выпуск 1. Арктическое право России: Каким ему быть?

Любопытно, что этот вопрос впервые отчетливо был поднят Мурманской областью на Госсовете по развитию предпринимательства в 2015 году. Удивительно, но в первые два десятилетия реформы он не был обозначен ни на одной официальной площадке. Возможное объяснение – ввиду того, что значительная часть бизнеса находилась в тени, государство жестко не следило за выполнением предпринимателями обязательств по северным гарантиям и компенсациям. Но с ужесточением налогового и бюджетного законодательства в нулевые годы наступил черед и более четко регламентировать работу арктических и северных предпринимателей. Тем более, что к этому времени, в тучные нулевые годы, увеличился слой успешных и легально работающих предпринимателей Севера и Арктики. Неудивительно, что предприниматели отреагировали на ужесточение государственного регламента требованиями к государству компенсировать им эти выплаты.

Также любопытно, что этот вопрос впервые официально был поднят представителями Мурманской области, и уже затем поддержан регионами Дальнего Востока. Неужели в Мурманской области самые высокие выплаты, например, по проезду на материк? Видимо, это связано не с объемами необходимых выплат, а с тем, что в Мурманской области как наиболее близкой к центральным районам страны и максимально транспортно обустроенной внутри, наиболее остро проявляется конкуренция местных предпринимателей, которые обязаны нести выплаты по северным удорожаниям, и приезжих предпринимателей, которые таких обязательств не имеют, и потому получают осязаемые преимущества на местном рынке. Поэтому именно здесь они острее ощущают негативное действие обязательств по северным и полярным зарплатным выплатам.

В структуре северных гарантий и компенсаций бремя для предпринимателей, с одной стороны, районных коэффициентов и стажных надбавок; с другой стороны, проезда в центральные районы страны раз в два года в отпуск с неработающими членами семьи – неодинаковое для предпринимателей разных арктических и северных регионов России. Первые в максимальной степени оказываются болезненными для мурманских предпринимателей, которые сталкиваются с масштабной конкуренцией предпринимателей центральных районов страны ввиду относительной транспортной доступности – сильнее, чем архангельские, у которых общий реальный доход существенно ниже и им проще сохранять преимущество перед приезжими.

С другой стороны, вопрос компенсации отпускных выплат (не только самой дороги, но и более продолжительного северного отпуска) наиболее тяжел для самых удаленных дальневосточных районов Севера и Арктики, находящихся вне общероссийской железнодорожной и автомобильной сети. Неудивительно, что вопрос компенсации выплат по отпускным со стороны государства для предпринимателей чаще всего поднимают именно они.

В лучшем положении ЯНАО, НАО, которые ближе к общероссийской транспортной сети, имеют меньшие размеры районных коэффициентов и потому для них бремя северных выплат ощущается слабее; а, с другой стороны, они имеют и большие возможности заработать от местного рынка, по сравнению со своими мурманскими или дальневосточными партнерами. С другой стороны, жители арктических улусов Якутии, как правило, живут здесь относительно оседло – в населении доминируют эвены и якуты. Неудивительно, что с их стороны тема бремени северных выплат для предпринимателей не поднимается.

Для норильских предпринимателей ситуация менее остра, чем для мурманских, потому что ниже конкуренция извне, и менее остра, чем у дальневосточных, потому что отпускные выплаты ниже. Их положение в этой проблеме срединное, между полюсами предельной проблемности – Мурманская область и дальневосточные Арктика и Север – и относительного благополучия – ЯНАО, НАО.

Зарплатные надбавки компенсируют северные объективные удорожания и потому рассчитываются как бы «назад», от сложившейся на местном рынке труда зарплаты специалиста данной квалификации, из которой вычитаются средства на районный коэффициент и стажные надбавки, таким образом выводится «голый оклад». Они выше на дальневосточном и сибирском Севере и Арктике, чем на Европейском Севере и Арктике, но этот отрыв не очень значительный.

При учете выплат по отпуску нужно учитывать, что его продолжительность на Севере и в Арктике у работника выше, чем на материке. Например, сравнение бизнеса из 25 человек Вологодской и Архангельской областей выявило, что работники первого имеют совокупно 700 дней отпуска, а второго – 1100 дней отпуска. Работник в средней полосе России за 11 месяцев исполнения своих трудовых обязанностей должен обеспечить себе оплату одного месяца (точнее 28 дней) ежегодного оплачиваемого отпуска. Резерв на отпуск, который формирует работодатель, составляет примерно 9% от ФОТа работника. Работник на севере для Мурманской области, с дополнительными 24 днями отпуска за 10 месяцев должен заработать на 2 месяца отпуска, если точно, то 52 дня. Резерв на отпуск составляет приблизительно 15% от ФОТа. Получается, что нагрузка по северным отпускным на предпринимателя-работодателя европейской Арктики примерно в полтора раза выше, чем у его коллеги в центральных районах страны. Полярные и северные надбавки к заработной плате работника для предпринимателя означают увеличение доли фонда оплаты труда в общих издержках (себестоимости предприятия) и, следовательно, всех страховых выплат.

Для прибыльных предприятий возмещение транспортных расходов работников в отпускной период, которые в максимальной степени являются бременем именно для удаленных дальневосточных, сибирских северных и арктических предпринимателей, составляет до 15 процентов чистой прибыли. Для дальневосточных и сибирских территорий, из которых можно выбраться в центральные районы страны только самолетом, эти затраты для предпринимателей, заложенные в себестоимость конечной продукции, значительно тяжелее, чем для предпринимателей европейского Севера и Арктики.

В последние годы рассматривались различные предложения по компенсации арктическим и северным предпринимателям северных удорожаний (зарплатных надбавок и отпускных выплат). Все предложения можно условно сгруппировать по трем направлениям: 1) установить компенсации предпринимателям этих затрат из федерального бюджета в форме, например, федеральных трансфертов в региональные бюджеты, что является наименее реалистичным предложением, учитывая масштаб современных уже имеющихся обязательств и сложности администрирования этих выплат; 2) предложения по налоговым вычетам в части затрат на оплату к месту отдыха и обратно (возможно, учредить также вычеты по страховым взносам на сумму районных коэффициентов и стажных надбавок). Здесь опять в полном объеме рассчитывать на реализацию этих предложений трудно; 3) сосредоточить внимание не на прямой компенсации северных гарантий и компенсаций, но на всемерном стимулировании северных и арктических предпринимателей к снижению издержек за счет внедрения энергосбережения и энергоэффективных технологий, а также мер в области трудосбережения. Эти меры могут иметь характер целевой кредитной, грантовой, бюджетной, лизинговой поддержки. Представляется, что именно на пути поощрения сокращения классических северных удорожаний производства, строительства и проживания – прежде всего за счет внедрения самых передовых технологий и практик – целесообразно искать пути снижения объективно более высоких затрат арктических и северных предпринимателей.

И опыт зарубежного Севера подтверждает, что именно этот путь и является основным. Правда, при этом нужно учитывать, что на зарубежном Севере нет унаследованных от советской эпохи институтов социальной поддержки работника в условиях Севера и Арктики, от которых невозможно мгновенно отказаться, а путь их трансформации в более современные формы – неизбежно длительный.

Теперь очертим контуры «идеальной модели» арктического законодательства. Она должна отвечать условиям его применения, специфичным для АЗРФ.

В частности, трехсекторность арктической экономики (трансфертный, корпоративный и традиционного природопользования) требует разработки трех самостоятельных блоков законодательства, иными словами – реализации принципа многоакторности.

Целесообразно выделение следующих блоков арктического права:

Идеальное арктическое законодательство включает три основных блока – сообразно трем основных группам акторов арктической экономики:

– инфраструктурный (преимущественно государственный),

– экономический (преимущественно включающий деятельность крупных корпораций, естественных монополий),

– населенческий, включающий систему местного самоуправления и деятельность общественных организаций, а также систему природопользования коренных малочисленных народов Севера.

Трехчастность арктического законодательства страхует от неизбежных перекосов, возникающих при выстраивании арктического законодательства вокруг какого-то одного из секторов арктической экономики. Так, например, институт опорных зон развития АЗРФ выстроен вокруг крупных ресурсных проектов, и «оставляет за бортом» специфические арктические проблемы местного самоуправления, экономические проблемы регулирования жизнедеятельности отдаленных населенных пунктов и др. – он, очевидно, слишком «узок» для Арктики.

Второй принцип, который должен быть положен в основу арктического законодательства – это принцип зональности.

При этом речь идет о широкой трактовке зональности, при которой под «зоной» понимается ограниченная территория, социально-экономическое развитие на которой детерминировано некоторым специфическим фактором экономической (зоны опережающего развития, пригородная зона, зона влияния экономических центров и т.п.), стратегического (пограничная зона) или природного характера (зона вечной мерзлоты) – в отличие от узкой трактовке зональности, при которой зональность понимается как территориально дифференцированные природно-климатические условия.

В советское время принцип зональности понимался, главным образом, во втором, узком смысле (природно-климатическая зональность), широко использовался для введения разного рода льгот, призванных компенсировать неудобства и удорожание проживания в регионах с суровыми природными условиями. Комплекс «северных льгот» при этом зачастую воспринимается как компенсация «страдания», связанные с проживанием в суровых природных условиях. Данный принцип компенсации проживания в суровых условиях «вообще» (пусть и на основе филигранного учета специфики природных условий и производных от них экономических удорожаний – подробнее см. раздел 1.10), на самом деле, порочен: государству на самом деле нет никакой выгоды стимулировать проживание в суровых условиях «вообще»; целесообразнее стимулировать проживание и/или работу населения в стратегически важных зонах, или в районах перспективных с точки зрения потенциального масштабного положительного эффекта для экономики страны (новые крупные ресурсные проекты). Стоит заметить, что в 1930-е годы применялось законодательство, стимулирующее переезд именно в приоритетные районы интенсивного экономического развития – а не на «Север вообще»[40 - «В период индустриализации в районирование были внесены принципиальные изменения. В 1930—1940-х годах в основу были положены главным образом разная экономическая значимость районов и их роль в обеспечении высоких темпов индустриализации. … В этот период поясное деление вводилось в крупных индустриальных центрах, важнейших промышленных объектах, на новостройках и в отдаленных районах, намеченных для освоения. Именно так были распределены местности по тарифным поясам, согласно постановлению Совнаркома РФСФР от 13 марта 1932 г.» (Васильев В. В., Селин В.С Методология комплексного природнохозяйственного районирования северных территорий и российской Арктики. – Апатиты: Изд-во Кольского научного центра РАН, 2013 – 260 с. Стр. 77).]. Очевидно, более соответствовало бы стратегическим целям политики России в Арктике введение специальных льгот (по аналогии с системой льгот, введенных в последние годы для отдельных районов Дальнего Востока) для особых зон.

Кроме того, колоссальные различия внутри самой территории Арктики требуют учета целого ряда местных условий. Помимо природно-климатических параметров, особое значение для Арктики (и Севера) имеют различия стадий ресурсного цикла (сроков (возраста) эксплуатации ключевых ресурсов на той или иной территории) – различие районов нового освоения, районов с месторождениями на пике уровня добычи, старопромышленных районов[41 - О применимости понятия «старопромышленный район» к территории Севера и Арктики см.: Гальцева, Н. В. Реструктуризация экономики монопрофильного старопромышленного региона ресурсной специализации (на примере Магаданской области): автореф. дис. … д-ра экон. наук. – М., 2010.]. С ресурсным циклом, как правило, связан уровень доходности деятельности по добыче полезных ископаемых и следовательно – региональная и местная налогооблагаемая база[42 - Замятина Н. Ю., Пилясов А. Н. Региональный консалтинг: приглашение к творчеству. Опыт разработки документов стратегического планирования регионального и муниципального уровня. – Маматов: Санкт-Петербург, 2017. – 195 с.]. В России уже есть практика введения особых условий для компаний, ведущих деятельность на месторождениях с падающей добычей («Роснефть» – в отношении Самотлорского месторождения). Есть и положительная практика учета ресурсного цикла при комплексном планировании пространственного развития на уровне субъекта РФ.[43 - Стратегия социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа – – Югры на период до 2030 года (вариант, принятый в 2017 году).] В мире же есть прецеденты территориально дифференцированной системы местного самоуправления – так, в частности, на Аляске бюджетные обязательства муниципальных образований увязаны с налогооблагаемой базой, в свою очередь, тесно связанную с численностью и плотностью населения муниципального образования (подробнее см. раздел 1.2.); высказывались предложения о реформе муниципального самоуправления по аналогичной модели и в России[44 - См.: Российский Север и федерализм: поиск новой модели / Макбет Дж, Морхаус Т., Пилясов А. Н., Усачев Е. В., Фишер В., Харрисон Г., Ядрышников Г. Н.. Магадан: изд-во СВКНИИ ДВО РАН Магадан, 1997. – 180 с.]. При этом зарубежный опыт показывает, что на территориях с редким населением нередко целесообразно создание не только территориально дифференцированных систем местного самоуправления, но и территориальная дифференциация принципов федеративного устройства в целом[45 - Отказ в 90-е годы от ступенчатого федерализма, успешно себя зарекомендовавшего в больших по площади федерациях с обширными слабоосвоенными территориями (двухуровневая система политико-административного устройства Канады, включающая провинции и территории; АТД Пакистана), создал множество проблем (и в числе прочего привел к ликвидации ряда субъектов РФ – автономных округов).].

Общим условием развития практически всех районов АЗРФ является условие отдаленности – поэтому безусловно целесообразно поощрение повышения связности пространства путем компенсации в той или иной форме затрат на перемещение для жителей (и возможно, компаний), зарегистрированных на территории всей АЗРФ. Здесь, однако, целесообразна проработка вопросов о формах такой компенсации (так, например, в Канаде такие компенсации обеспечиваются за счет бюджета государства, а не за счет бюджета компаний-работодателей, действующих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, как того предусматривает Трудовой Кодекс РФ – подробнее см. раздел 1.2. При этом необходимые затраты на компенсации поездок сотрудников являются препятствием для развития в Арктике малого бизнеса[46 - Рабочие материалы к заседанию заседания Государственного совета Российской Федерации по вопросу «О мерах по развитию малого и среднего предпринимательства в субъектах Российской Федерации», 2015.]).

Таким образом, территориально дифференцированного подхода требуют многие аспекты социально-экономического развития АЗРФ – от регулирования трудовых отношений до системы местного самоуправления и от условий деятельности малого бизнеса до условий деятельности естественных монополий. Поэтому принцип зональности является одним из основополагающих для арктического законодательства.

Принцип пространственно-временной мобильности напрямую отвечает специфике развития Арктических территорий с присущей им высокой подвижностью населения, быстрыми изменениями экономических и природных условий, конфигурации сети населенных пунктов и др.

Долгое время в российской науке шел спор о приоритетах в отношении населения Севера: привлекать ли на Север население или осваивать территории вахтовым методом. На современном уровне понимания механизмов развития отдаленных территорий[47 - Settlements at the Edge: Human Settlements in Developed Nations / Taylor, A., Carson, D. B., Ensign, P. C., Huskey, L., & Rasmussen, R. O. (Eds.) Edward Elgar Publishing, 2016.] очевидно, что необходимо сочетания разных методов – постоянных и вахтовых поселков, и главное – осознание мобильности как неотъемлемой черты арктической экономики, социальной сферы и системы расселения, требующей специального регулирования и специальных институтов – например, кочевых школ (в данном отношении заслуживает внимание опыт Республики Саха – Якутия), мобильной медицины (лучшие практики наработаны в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре) и др. Что касается миграционной подвижности населения в отдаленных районах, то она признается важнейшим фактором их инновационного развития и одновременно отвечает поведенческим установкам большей части населения АЗРФ.

Принцип пространственно-временной мобильности требует разработки особых регулятивных норм и правил в отношении распространенных преимущественно в Арктике временных феноменов и явлений. Это сезонные и временные транспортные пути, временные поселки, вахтовые поселки (единовременная численность населения некоторых из них однако достигает десятков тысяч человек, то есть размеров «нормального» города), ликвидируемые города и поселки, требующие рекультивации территории выводимых из эксплуатации промышленных и военных объектов, транспортных путей и др. Отдельного внимания требуют также зоны нового, пионерного освоения – с присущими им специфическими проблемами согласования интересов КМНС и ресурсных корпораций, трансформации системы муниципального самоуправления, системы государственно-частного партнерства при сооружении объектов инфраструктуры и др.

Наконец, комплексное и системное развитие АЗРФ требует взаимоувязки всех основных блоков Арктического законодательства (экономический, инфраструктурный, населенческий).

Каждый из вышеназванных принципов находит отражение в разработке дифференцированных норм и правил внутри каждого из трех основных блоков арктического законодательства (см. табл. 5).

Таким образом, идеальная модель Арктического законодательства Российской Федерации основана на территориальной специфичности Арктики, представляет собой систему из трех блоков (дифференцированных по основным группам акторов арктической экономики) и базируется на следующих принципах:

– многоакторность,

– зональность,

– пространственно-временная мобильность,

– комплексность и системность.

3.2. Перспективы и сценарии реализации предложенной модели арктического законодательства

Возможны два основных сценария реализации предложенной модели законодательства.

Первый (радикальный, или Сценарий А) – это принятие закона о развитии Арктической зоны прямого действия, предусматривающего создание специфических норм и институтов.

Второй (инерционный, или Сценарий Б) основан на принятии рамочного закона о развитии Арктической зоны с последующим принятием ряда специальных законов, касающихся отдельных специфически присущих Арктике явлений – например, Закон о сезонных путях сообщения, Закон об арктических вахтовых поселениях и т. п. (умеренно-специфичный сценарий, Б1) или вовсе внесение «арктических» поправок в неспецифические отраслевые законы (умеренно-неспецифичный сценарий, Б2).

Рассмотрим каждый из сценариев более подробно.

Сценарий А должен быть сфокусированный на вопросах экономического развития Арктической зоны закон прямого действия. В этом законе прописываются новые институты.

При этом можно использовать новейший российский опыт в подготовке федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития», законопроект «Об особых условиях ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона».

Радикальная версия такой модели исходит из признания абсолютной особенности системы регулирования, придания ему экспериментального, инновационного характера, призванного стать форвардным для всего территориального законодательства Российской Федерации. Для разработки такого прорывного законодательства необходимо сопряжение всего передового, что уже выработано и вырабатывается, будет выработано в российском территориальном законодательстве, и учет и адаптация зарубежного опыта.

Безусловными элементами реализации такого сценария будут особые экономические зоны разного вида, пространственная (пространственные) корпорации развития, новые системы территориально дифференцированных норм регулирования социально-экономического развития и др.

При этом федеральный центр выступает основным «индуктором» низового – местного и регионального – законотворчества, способствует накоплению многообразных практик законодательного регулирования развития в радикально различных природных, экономических и культурных условиях, поощряет распространение лучших законодательных практик. Одним из позитивных результатов реализации данного сценария станет преодоление системной слабости территориального (в противоположность отраслевому) «крыла» российского законодательства. Тем самым, общим результатом реализации данного сценария станет не только оптимизация управления развитием АЗРФ, но и усиление и инновационное развитие всей законодательной системы страны.

Сценарий Б исходит из необходимости соблюдать преемственность и постепенность развития арктического права путем перехода от «экономического закона» по Арктике впоследствии к законодательному подкреплению отдельных элементов общей правовой системы по развитию Арктики – финансовых институтов развития Арктики, вопросов международного экономического сотрудничества, арктического туризма, арктического завоза, арктической научной деятельности, арктический закон по сжиженному природному газу и др.

Среди важнейших частных вопросов, которые должны быть подняты «частными» актами системы арктического законодательства – малая авиация, санитарная авиация, арктическая медицина (в том числе телемедицина), кочевая школа, арктические моногорода, предотвращение негативных последствий изменений климата, управление арктической прибрежной зоной, управление ликвидируемыми поселками и промышленными и военными объектами (в том числе ликвидация накопленного экологического ущерба) и др.

Опыт законотворческой деятельности Арктического совета показывает, что имеет право на существование законотворческая деятельность, которая не специфична для Арктики, но в ее условиях обладает исключительными рисками и потому требует отдельного арктического регулирования, прежде всего ввиду сильного воздействия на вопросы безопасности человеческой жизни – например, поиски и спасение в Арктике, ликвидация разливов нефти и др.

В этом подходе нет радикальности, но регулирование охватывает области, которые обладают безусловной, бесспорной арктической спецификой, что уже стало объектом регулирования на региональном уровне и федеральный центр как бы создает условий инновационного федерализма, для активной передачи передовых практик от одного арктического региона к другому, от одного арктическому города к другому, создает модельные законы, положения, типовые макеты, на базе региональных и муниципальных передовых практик.

Есть также частные развилки реализации основных принципов предложенной модели. Так, например, есть варианты реализации принципа зональности «сверху» (на основании некоторых критериев территориальной дифференциации) и «и снизу» (на основе утверждения на федеральном уровне предложений, генерируемых на региональном и местном уровне – как это предусмотрено при выделении особых экономических зон, территорий опережающего развития и др.). Очевидно, что на практике целесообразно сочетание обоих принципов; нельзя не отметить ряд преимуществ применения зонального принципа не только «сверху», но и «снизу». Поощрение низовой законотворческой инициативы способно обогатить общую систему законодательства РФ, запустив механизм так называемого инновационного федерализма, позволяющего за счет инновационного поиска на местах отбирать и тиражировать лучшие практики, рождающиеся в специфических местных условиях.