Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

2. Государственная гражданская служба исполнительной власти включала федеральный и региональный уровни:

– федеральный уровень – государственную службу полномочного представителя Президента в федеральном округе и государственные службы региональных органов федеральных министерств и ведомств;

– региональный уровень – государственную службу первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации и государственные службы региональных отраслевых органов исполнительной власти субъектов Федерации.

3. Государственная служба судебной власти, состоящая из:

– государственной службы судов общей юрисдикции краёв, областей, городов и районов;

– государственной службы арбитражного суда субъекта Федерации.

Её представляют собой общефедеральные суды, порядок организации и деятельности которых определяется Конституцией РФ и федеральными законами;

– государственной службы конституционного (уставного) суда субъекта Федерации;

– государственная служба аппарата мировых судей.

Две последних определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации[176 - Подробнее см.: Хачатурян Б. Г. Особенности правового статуса государственных гражданских служащих судебной системе РФ: Научное и практическое пособие. Изд. 2. Хабаровск, 2013.].

4. Государственная служба региональной избирательной комиссии.

Непосредственно в конкретных государственных органах структура государственной службы обуславливается тремя основными факторами:

– функциями государственного органа;

– численностью политических руководителей;

– приоритетами нормотворческой деятельности.

Определяющее влияние на процесс структурирования оказывают, конечно, функции государственного органа.

4.2 Государственная гражданская служба в законодательных (представительных) органах субъектов РФ

Данный уровень государственной службы испытал наибольшие трудности в своём становлении. Дело в том, что прежняя вертикаль представительной власти в стране была разрушена. Каждый уровень новой власти и управления (федеральный, региональный, местный) и каждый представительный орган стали функционировали совершенно самостоятельно. Какое-либо служебное общение, а тем более обмен опытом между представительными органами даже одного уровня долгое время практически отсутствовали. Поэтому и функции государственной службы данной ветви государственной власти формировались, в основном, стихийно, методом проб и ошибок.

К концу 1990 гг. более или менее определились следующие функции аппарата законодательных органов субъектов Федерации:

– подготовка и проведение сессий законодательных органов, заседаний депутатских комитетов, депутатских слушаний, круглых столов и других мероприятий;

– участие в разработке проектов нормативных актов и проверке исполнения принятых решений;

– учёт и систематизация правовых актов;

– планирование работы;

– анализ социально-экономического положения в регионе;

– изучение общественного мнения;

– документационное обеспечение депутатов и ведение делопроизводства;

– рассмотрение писем и обращения населения;

– финансовое и хозяйственное обеспечение деятельности законодательных органов;

– обеспечение взаимодействия с органами исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления.

Аппараты законодательных органов большинства субъектов Федерации были численно невелики (30—40 человек) и имели обычно по 4—5 отделов: организационный, юридический, информационно-аналитический, хозяйственный и общий (иногда протокольный). Но в отдельных субъектах Федерации аппараты законодательных органов сложились достаточно многочисленными и способными в должной мере обеспечить исполнение полномочий своим депутатам.

4.3 Государственная гражданская служба в органах исполнительной власти субъектов РФ

Среди трёх ветвей региональной государственной службы наиболее многочисленной стала государственная служба исполнительной ветви власти. В ней было занято 94% от всего состава государственных служащих. До начала реформ 1990-х гг. аппаратные структуры исполкомов региональных Советов народных депутатов были стабильными и унифицированными. С началом этих реформ и ликвидацией Советской власти численность региональных аппаратных структур и их персонала резко возросла. Например, в Приморском крае по состоянию на 01.07.1991 г. аппарат главы администрации включал 4 заместителя, управление делами и 2 самостоятельных отдела. Кроме того, в крае имели свои представительства 24 федеральных министерств и ведомств. По состоянию на 01.03.1995 г. в аппарате Приморского губернатора было уже 10 заместителей, 4 комитета, 4 управления, 13 самостоятельных отделов и служб. А количество региональных органов федеральных министерств и ведомств достигло 34 единиц. Общая численность управленческого персонала возросла в 2,5 раза.

Тем не менее, сегодня можно сказать, что структуры регионального административного управления исполнительной власти не вполне корреспондировали с наличием прав, механизмов и ресурсов для эффективного регулирования политической и экономической жизни субъектов Федерации. Этому способствовало и отсутствие федеральной доктрины региональной политики в производственной и непроизводственной, материальной, духовной, гуманитарной и негуманитарной сферах. Выработка такой доктрины – одна из первостепенных задач в улучшении государственного управления страной, в совершенствовании структур и механизмов осуществления государственной службы субъектов РФ[177 - Подробнее см.: Ханин В. И. Социально-политические основы становления государственной службы в современной России: Автореф дис. … канд. полит. наук. М., 2000.].

А потому долгое время одной из актуальных проблем государственного управления и государственной службы оставалась проблема нормализации статуса и соподчинённости на региональном уровне представительств федеральных министерств и ведомств. В 2000 г. право на создание региональных органов получили 32 федеральных министерства и ведомства. В основном, данные представительства финансируются за счёт федерального бюджета, но некоторая часть (образование, культура, труд и др.) – за счёт бюджетов субъектов Федерации.

Поскольку контроля над расходованием средств в обоих случаях практически нет, то штатная численность персонала в этих органах обычно раздута. Кроме того, их статус и соподчинённость долгое время в должной мере не определялись. В результате деятельность региональных органов федеральных министерств и ведомств носила нередко малополезный для субъектов Федерации характер.

Сосредотачиваясь на решении федеральных задач, они часто дублировали друг друга, а главное – упускали из вида цели региональной политики. Неопределённость механизмов подчинения этих органов осложняли взаимодействие с ними и не всегда позволяли в необходимой степени координировать их действия с соответствующими подразделениями субъектов Федерации. Думается, что решение данной проблемы возможно, главным образом, за счёт нормативного введения принципа двойного подчинения органов исполнительной власти. В этом случае первые руководители исполнительных органов субъектов Федерации (главы республик, губернаторы, главы администраций, мэры) станут непосредственно подчиняться федеральному Президенту и федеральному Правительству, а также будут подотчётны региональным законодательным органам. В свою очередь, региональные представительства федеральных министерств и ведомств будут непосредственно напрямую подчинены первым руководителям региональных исполнительных органов, а также федеральным отраслевым министерствам и ведомствам. Механизмы всех этих взаимодействий были достаточно хорошо отработаны в прошлом, их надо только законодательно восстановить.

Некоторые авторы полагают, что разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти, с одной стороны, и органами исполнительной власти субъектов Федерации, с другой стороны должно осуществляться на основе двусторонних соглашений (договоров). По этим соглашениям федеральные органы будут передавать права (и средства) на осуществление своих функций региональным органам, сохраняя за собой право контроля над их деятельностью.

Конечно, данная форма решения проблемы взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти возможна, но представляется достаточно сложной и малоэффективной.

Судя по всему, здесь более продуктивным будет нормативное введение принципа двойного подчинения. В содержание этого принципа могли бы войти следующие положения:

1) при создании региональных органов федеральных министерств и ведомств необходимо согласовывать их функции, полномочия, а также штатную численность с руководством исполнительного органа субъектов Федерации;

2) наделить первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации правом руководства и координации деятельности региональных органов федеральных министерств и ведомств с целью эффективного использования их функций и полномочий в интересах общерегиональной социально-экономической политики;

3) при подборе и назначении руководителей региональных органов федеральных министерств и ведомств необходимо согласовывать их кандидатуры как с руководством соответствующих министерств и ведомств, так и с руководством исполнительной власти субъектов РФ;

4) основное финансирование региональных органов федеральных министерств и ведомств осуществлять через региональный бюджет федеральных министерств и ведомств;

5) отраслевой контроль над деятельностью этих органов производить по линии федеральных министерств и ведомств.

С трудом разрешалась субъектами Федерации также задача по определению оптимальной численности региональных органов федеральных министерств и ведомств. Они оказались неподготовленными для её решения. Дело в том, что на федеральном уровне имелось в пределах 60 министерств и ведомств, большая их часть хотела бы иметь свои региональные, и даже районные представительства. Но это была явная утопия. Такого количества управленческих органов на региональном, а тем более районном уровнях просто не требовалось. Значит, функции этих органов надо как-то объединять. А как?

Каких-либо нормативных документов или хотя бы методик на этот счёт не имелось. Поэтому субъекты Федерации вынуждены проявлять здесь определённую самостоятельность. Например, в Республике Коми (РК) создали министерство природы, куда включили на правах самостоятельных департаментов и комитетов представительства четырёх федеральных ведомств (по земельным ресурсам и землеустройству; охране окружающей среды и природных ресурсов, по водному хозяйству, лесному хозяйству), а также четыре республиканских отраслевых органа (геологическую службу, комитет по охране и воспроизводству охотничьих ресурсов, экологический центр по изучению и охране восточно-европейской тундры РК, научно-технический центр автономного информационного кадастра). Насколько этот орган окажется дееспособным, покажет практика, но в республике тратилось много усилий на «притирку» его составных частей.

Несомненно, весь опыт субъектов Федерации по данному вопросу должен быть самым тщательным образом изучен, и все лучшее, наиболее жизнеспособное следует закрепить в федеральном рамочной законе, который помог бы в решении данной неординарной управленческой задачи. Субъекты Федерации должны иметь правовую базу для разумного сокращения численности региональных органов федеральных министерств и ведомств. Это освободит их от бесконечных тяжб по этому вопросу с федеральными органами исполнительной власти.

4.4 Особенности государственной гражданской службы в судах субъектов Российской Федерации

Как известно, судебная власть на региональном уровне менее других подверглась реформированию. Поскольку нынешние региональные и районные (городские) суды комплектовались Министерством юстиции РФ и его региональными управлениями, то здесь и аппараты сохранились прежние как по структуре, так и по составу работающих.

Результатом административных реформ 1991 – 2014 гг. стало разделение государственной гражданской службы в судебной системе на два уровня: государственная гражданская служба в федеральных судах и государственная гражданская служба в судах субъектов РФ. Последняя в свою очередь состоит из: