Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

Следующим важным этапом на пути реформирования исполнительных органов в краях, областях,… России стал Закон РФ 1992 г. «О краевом, областном Совете…». Закон закрепил принцип единоначалия в деятельности глав администраций, установил их выборность населением края, области, … и срок полномочий – пять лет (ч. 2 ст. 36).

Но разрешить в связи с принятием новых конституционных норм все возникающие вопросы он не смог. Сохранение в Законе за Советами права отменять решение администрации[95 - Например, только за май 1993 г. решением малого Совета Приморского краевого Совета народных депутатов были отменены два постановления и два распоряжения администрации края как противоречащие Закону РФ «О краевом, областном Совете…». За период с 1992 г. по 1993 г. многие нормативные правовые акты администрации края отменялись по чисто формальным предлогам (См.: Малышев В. Е. Реформирование органов государственной власти Приморского края: к истории вопроса // В сб.: Конституционные реформы в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект. Хабаровск: ДВАГС, 1998. С. 41).], а также обязывать главу администрации отменять акты руководителей её структурных подразделений, если они противоречат действующему законодательству, не внесло слаженности в работу этих органов.

Говоря об ответственности краевых, областных органов, предусмотрен-ной в законе «О краевом, областном Совете…», необходимо отметить, что закон её определил только как ответственность за принятые ими решения и акты, нанёсшие ущерб предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам в результате принятия противоречащих законам РФ решений краевого, областного Совета и актов краевой, областной администрации, их органов и должностных лиц, а также совершения ими неправомерных действий, в виде возмещения в полном объёме на основании решения суда или арбитражного суда за счёт собственных средств Совета, администрации и их органов (ст. 65).

Что касается конституционной ответственности: роспуск Совета, отстранение от должности главы администрации и т.п.; дисциплинарной ответственности должностных лиц, то таких норм в Законе не было. Иными словами, краевые, областные, окружные Советы получали возможность действовать безответственно, и прежде всего – перед населением субъектов РФ. Все это вело к напряжённости, нервозности, нестабильности в регионах. Ситуация требовала скорейшего разрешения.

Процесс постепенного реформирования региональных органов государственной власти был прерван Указами Президента РФ от 21.09.1993 №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и от 09.10.1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Вслед за этими документами появляются новые указы, касающиеся, прежде всего, представительных органов субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления – Советов.

Важным этапом преобразования исполнительных органов субъектов Федерации стал Указ Президента РФ от 22.10.1993 №1723 «Об основных началах организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» и утверждённое им Положение[96 - САПП РФ. 1993. №43, ст. 4089.]. В частности, Положением устанавливалось, что руководство деятельностью администрации осуществляется главой соответствующей администрации, наименование органа исполнительной власти (администрация, правительства и т.п.) и его главы утверждается соответствующим законодательным (представительным) органом с учётом исторических, национальных условий и традиций субъектов РФ. Положением определялся статус, компетенция, основные гарантии деятельности глав администраций краёв, областей,… их взаимоотношения с федеральными органами исполнительной власти и законодательными органами субъектов.

Процесс создания оптимальных форм организации исполнительных органов государственной власти российских субъектов наглядно просматривается на поиске названия данных органов, на порядке их формирования и объёме компетенции[97 - Подробный анализ реорганизации исполнительных органов власти дальневосточных субъектов РФ проведён автором данного исследования в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект (1991 – 1997 гг.). Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000.].

Так, в президентском Положении от 22.10.1993 г. №1723 наряду с термином «администрация» широко использовался термин «правительство», который, по мнению многих государствоведов, «более определён и чёток, отражает характер и структуру данного органа»[98 - См.: Баглай М., Габричидзе Б. Конституционное право РФ. М.: ИНФРА-М., 1996. С. 443.]. В последующих нормативных правовых документах, в том числе и указах Президента РФ, данный термин уже не употребляется, хотя в отдельных краях, областях, … успели появиться «правительства»[99 - Как пример можно привести Государственный Устав Краснодарского края в ред. 1993 г.].

Если в преамбуле Положения глава администрации был назван «губернатором», то ниже он именуется только лишь «главой администрации».

В соответствии с Указом Президента РФ от 07.10.1993 г.[100 - О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краёв, областей, автономных округов, городов федерального значения: Указ Президента РФ от 07.10.1993 №1597 // САПП РФ. 1993. №41, ст. 3918.], глава администрации края, области, … уже не избирался населением, а назначался Президентом по представлению Председателя Правительства РФ, без учёта мнения представительного органа и населения субъекта. А это значит, что ответственность он нёс только перед федеральными органами.

Опираясь на эти указы и действия Президента РФ по разгрому Съезда и Верховного Совета РФ, в краях, областях, … начался разгон региональных и местных Советов[101 - Как пример, см. постановление главы администрации Приморского края от 28.10.1993 №366 «О прекращении полномочий Совета народных депутатов Приморского края» // Утро России. 1993. 29 октября; постановление главы администрации Амурской области от 20.10.1993 №442 «О приостановлении деятельности Амурского областного Совета народных депутатов» // Амурская правда. 1993. 22 октября.] и реорганизация государственных органов власти и управления и органов местного самоуправления, приведшая к бесконтрольной деятельности глав администраций этих субъектов РФ в течение длительного времени. При этом зачастую данная работа шла с молчаливого согласия депутатского корпуса и с нарушением существующего законодательства[102 - Подробно этот период рассмотрен автором в специальном историко-правовом исследовании. См.: Хачатурян Б. Г. Государственное право Хабаровского края. Хабаровск-Сочи: ДВНЦМП. 2018.].

Главы администраций краёв, областей, … своими постановлениями произвели перераспределение исполнительно-распорядительных функций, закреплённых законодательством РФ за Советами, часть из них переходила к администрации края, Причём многие такие постановления опубликованы не были[103 - Как пример, см.: постановление Администрации Магаданской области от 11.01.1994 №44 «О прекращении полномочий областного Совета народных депутатов» // Документ опубликован не был. КонсультантПлюс; постановление Главы Администрации Рязанской области от 28.10.1993 №348 (ред. от 08.11.1993) «О досрочном прекращении полномочий Рязанского областного Совета народных депутатов» // Документ опубликован не был. КонсультантПлюс.]. Одновременно прекращалась деятельность районных и городских, районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов, а их функции возлагались на местные администрации[104 - Как пример см.: постановление главы администрации Хабаровского края от 11.10.1994 №479 «Об Указе Президента РФ от 9 октября 1993 г. „О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации“» // ГАХК. Ф. Р-2061. Оп. 1, д. 91, л. 90—97.].

Но наиболее существенные изменения в системе исполнительной власти субъектов РФ произошли в годы после принятия новой российской Конституции (12.12.1993 г.), установившей, что система органов государственной власти российских субъектов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

Статья 73 Конституции РФ определяет, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Конституция РФ (ст. 11) предусматривает возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ не только российской Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Часть 2 ст. 77 Конституции РФ предписывает, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Части 2 и 3 ст. 78 Конституции России устанавливают, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти российских субъектов могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Часть 2 ст. 85 Конституции РФ даёт возможность Президенту РФ приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов российской Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Кроме того, в соответствии с федеральным законодательством разграничению компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ способствует проведение специальной контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой органами юстиции и прокуратуры.

На Министерство юстиции РФ была возложена работа по правовой экспертизе нормативных правовых актов субъектов РФ. В соответствии с положением о Министерстве юстиции Российской Федерации[105 - Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации: Указ Президента РФ от 13.10.2004 №1313 (ред. от 24.10.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2004. №42, ст. 4108. Поправками в Указ за последние пятнадцать лет (по состоянию на 01.09.2018 г.) полномочия Минюста РФ по взаимодействию с субъектами РФ значительно расширены. Так Минюсту вменено в обязанности: * проводить в установленном порядке: – мониторинг применения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствии с российским законодательством; – антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ – федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ; * согласовывать назначение руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта РФ; * вносить в Правительство РФ представление о временном изъятии полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, переданных органам государственной власти субъектов РФ, в случае ненадлежащего их осуществления * осуществлять в порядке, установленном Правительством РФ, государственную регистрацию соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, заключённых органами государственной власти субъектов РФ.] его территориальные органы проводят правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. При этом за непосредственное проведение юридической экспертизы отвечают структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам, структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам в субъектах РФ, находящиеся в пределах федерального округа, а также Департамент государственной политики в сфере федеральной юстиции Минюста РФ.

При осуществлении надзорных полномочий органы прокуратуры, в случае выявления отступлений от требований законов при издании нормативных правовых актов органами и должностными лицами исполнительной власти субъектов РФ, вправе использовать соответствующие меры прокурорского реагирования. К их числу относятся принесение протеста в орган, принявший этот акт, обращение в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании акта недействительным[106 - Подробнее см.: Полянский И. А., Трофимов Е. В. Особенности и новеллы Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях 2009 года // Вестник ХГАЭП. 2009. №6.].

В связи с длительным отсутствием федерального закона об общих принципах организаций государственной власти в субъектах Федерации в рассматриваемые годы действовал Закон РФ «О краевом, областном Совете…» с изменениями, внесёнными в этот закон Указом Президента РФ от 22.12.1993 №2256 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации»[107 - САПП РФ. 1993. №52. Ст. 5072.].

Как результат, сложившиеся системы органов исполнительной власти различных субъектов РФ, на тот период времени, имели существенные различия в количестве и формах составляющих их органов и определялись на основе исторических и национальных традиций, стремлении элитных политических групп прервать психологическую связь населения с прошлым и, не в последнюю очередь, субъективными представлениями и «вкусами», их симпатиями к зарубежному опыту[108 - См., напр.: Князев С. Д. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Приморском крае как субъекте РФ // Правоведение. 1997. №4. С. 33—40.] исходя из собственного понимания и политических воззрений[109 - Так, в результате нормотворческой деятельности в Хабаровском крае государственную власть, как было установлено в ст. 4 первой редакции Устава Хабаровского края (см. Тихоокеанская звезда. 13.01.1996 №7 и 16.01.1996 №8), осуществляли: – законодательную – Хабаровская краевая Дума; – исполнительную – Администрация Хабаровского края; – судебную – суды, входящие в единую судебную систему РФ. Что касается Главы Администрации, то п. 34.1 ст. 34 устанавливал, что он является высшим должностным лицом, осуществляющим государственную власть на условиях и в пределах, установленных российским законодательством. Такая запись (без определения «высшее должностное лицо» чего – края или администрации) явилась компромиссом между желанием главы администрации стать высшим должностным лицом края и половиной депутатского корпуса, не желающей делать его вообще высшим должностным лицом. В Краснодарском крае первой редакцией Государственного Устава Краснодарского края (приложение к решению крайсовета от 10.11.1993 №17 п. 5 (см. Кубанские новости, 10.11.1993) в ст. 41 устанавливалось, что органом законодательной власти Краснодарского края является Законодательное Собрание. Ст. 49 определила, что органом исполнительной власти края является правительство края, возглавляемое главой правительства и подотчётное Законодательному Собранию. В редакции Устава 1997 г. в ст. 16 говорилось уже о системе органов государственной власти, которую составляют: Законодательное собрание края, администрация края, в состав которой входит глава администрации (губернатор) края, суды РФ и края. О высшем должностном лице в обеих редакциях устава края ничего не говорилось и не говориться.]. Иногда импровизации на этот счёт приводили к неудачным решениям. Вряд ли можно оправдать привнесение на российскую землю губернаторов, мэров, префектов, пренебрегая собственными традициями и понятными населению наименованиями.

В результате в этот вопрос вынужден был вмешаться Конституционный Суд, который в своём постановлении от 18.01.1996 «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» определил, что государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов[110 - По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 №2-П // СЗ РФ. 1996. №4, ст. 409.].

Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ последнего десятилетия XX столетия позволяет сделать вывод, что система и формы региональных органов исполнительной власти определяются их конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Правда, необходимо заметить, что отдельные субъекты РФ в своих конституциях (уставах) не использовали термин «система» а просто в главах, посвящённых органам государственной власти субъекта, их перечислили. Как пример см. ст. 4 Устава Хабаровского края, гл. 4 Устава Приморского края. В Краснодарском крае органам государственной власти посвящены главы 2, 3, 4, 5 Устава Краснодарского края и т. п.

Созданная в 1990 гг. система организации органов исполнительной власти позволяет выделить две формы органов общей компетенции в субъектах РФ, а в отдельных субъектах – и два уровня органов государственной власти:

– первая форма органов общей компетенции – Советы Министров (Правительства)[111 - ПРАВИТЕЛЬСТВО – высший коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране, регионе. (См. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: в 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 1995. Т. 1, 2. С. 592).] субъектов Федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами[112 - В последующем в России данное название на уровне региона было запрещено поправками в Федеральный закон №184 в 2010 г., при этом установлен переходный период до 01.01.2015. См.: Федеральный закон от 28.12.2010 №406-ФЗ // СЗ РФ. 2011, №1, ст. 18. Республики возглавили Главы республик. И только «Татарстанские власти намерены сохранить наименование «президент» для высшего должностного лица республики минимум до 2020 г. По крайней мере, до тех пор, пока действуют полномочия избранного главы Рустама Минниханова». Подробнее см.: Версия в Татарстане 16.10.2016 г. [Электронный ресурс] Код доступа: https://tat.versia.ru (дата обращения – 01.09.2018 г.). На наш взгляд такое же определение желательно ввести для определения должности руководителя субъекта РФ и в других субъектах РФ – краях, областях, ЕАО и автономных округах, убрав термин «губернатор». Тогда бы эта должность звучала следующим образом «Глава края, области,…» что стало бы более точно её характеризовать. А то сегодня получается, губернатор есть, но губернии нет! И в Федеральном законе №184 соответствующая статья могла бы звучать более лаконично: «Глава субъекта РФ – руководитель исполнительного органа…». Без всяких «высших…» вносящих путаницу в субординацию органов и предназначенных, на наш взгляд, только одному – потрафить самолюбию этих самых «губернаторов»!]/губернаторами, либо на основе сочетания выборности глав правительств и назначения на должности других членов. В одних субъектах они возглавлялись председателями советов (кабинетов) министров, в других – президентами (губернаторами), которые являлись одновременно главами правительств. Председатели правительств назначались на должность представительными органами государственной власти или президентами/губернаторами. В республике Карелия предусматривалось избрание главы правительства населением.

На Дальнем Востоке в 1991 – 2001 гг. правительства были сформированы только в двух субъектах – в Республике Саха (Якутия)[113 - Постановлением Верховного Совета Якутской-Саха ССР от 27.12.1991 №765-Х11 и на основании Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 16.01.1992 г. за №13 был сформирован Кабинет Министров – Правительство РС (Я), правопреемник Совета Министров ЯАССР // НАРС (Я).] и в Еврейской автономной области[114 - Администрация ЕАО реорганизована в правительство ЕАО в соответствии с Законом ЕАО от 23.07.1997 №34-ОЗ «Об органах государственной власти в Еврейской автономной области» // ГАЕАО. Ф. Р-512, оп. 2, д. 72, л. 17—22.]. В РС (Я) главой исполнительной власти являлся Президент Республики Саха (Якутия)[115 - Конституция Республики Саха (Якутия). Якутск: Сахаполиграфиздат, 1995, ст. 65.], в ЕАО губернатор являлся главой исполнительной власти области[116 - Устав Еврейской автономной области. Биробиджан: Издание Законодательного Собрания Еврейской автономной области. 1997, ст. 33.].

Президент Саха (Якутии) с предварительного согласия Палаты Республики получил право назначать Председателя Правительства, его заместителей, министра внутренних дел, министра финансов, министра внешних связей, председателя Национального банка, директора Департамента пенсионной службы, начальника Государственной налоговой инспекции, директора Департамента налоговой полиции, председателя Комитета по драгоценным металлам и драгоценным камням; с предварительного согласия Палаты Представителей – назначать и освобождать от должности министров, руководителей государственных комитетов[117 - Статья 70 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутии) (ред. от 26.01.1994) // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1994 год, ст. 3.].

Губернатор Еврейской автономной области в соответствии с Уставом области формировал правительство Еврейской автономной области.

В этих же субъектах были сформированы и два уровня органов государственной власти.

Так, ст. 84 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутии) устанавливала, что в республике организация деятельности граждан для самостоятельного решения экономических, социально-культурных, экологических и других вопросов местного значения с учётом интересов населения, его национально-этнических и иных особенностей осуществляется через систему местных органов государственной власти и органы местного самоуправления. Конституцией Республики устанавливалось, что для осуществления государственной власти в улусах, городах, наслегах образуются местный представительный орган – улусное, городское, наслежное, сельское, поселковое собрание и соответствующий исполнительный орган – местная администрация. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Часть 3 ст. 17 Устава Еврейской автономной области (в ред. 1996 г.) устанавливала, что в систему органов государственной власти области могут входить территориальные представительные и исполнительные органы государственной власти города Биробиджана и районов, входящих в состав области.

Как уже говорилось выше, в Краснодарском крае в соответствии с Уставом края в ред. 1993 г. также имелось своё правительство;

– вторая форма – администрации субъектов РФ. Администрации имели также большой разброс в порядке формирования и определении функциональных обязанностей, хотя общими для них являлись задачи обеспечения социально-экономического развития территорий, исполнения законов РФ, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и территориальными органами государственной власти и местного самоуправления. В сущности, это правительство, т.е. орган общей компетенции субъекта Федерации. Руководство деятельностью администрации этих субъектов Федерации было возложено на глав соответствующих администраций.

Несмотря на разницу в названии, статусном положении этих органов, все они были самостоятельны в решении своих задач. При этом в результате административных реформ по силе и мощи они вышли на первое место в системе региональных органов государственной власти, многие региональные парламенты были задвинуты «на задворки» политической жизни субъектов.

После 1993 г. подавляющее число глав администраций назначалось и освобождалось от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. В 1995 – 1997 гг. в дальневосточных субъектах главы администраций были избраны всем населением соответствующей территории, на основе региональных правовых актов, и, следовательно, стали отвечать за свою деятельность, прежде всего, перед избравшим их населением.

В последующем механизм наделения полномочиями глав администраций (правительств) субъектов РФ менялся несколько раз[118 - Необходимо отметить, что многие созданные после роспуска в 1993 г. региональных Советов законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ в связи с отсутствием федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах Федерации первоначально попытались создавать у себя парламентскую модель государственной власти, предусматривая избрание глав исполнительной власти (губернаторов) не всем населением этих субъектов, а региональными законодательными (представительными) органами. Как уже говорилось выше, Конституционный Суд РФ в результате рассмотрения уставов Алтайского края и Читинской области признал подобную практику неконституционной, установив, что и главы администраций, и законодательные органы должно избирать непосредственно всё население субъекта Федерации. Правда, позже (в декабре 2004 г.) в Федеральный закон №184 было внесено дополнение о том, что полномочиями высшего должностного лица гражданин РФ наделяется представительным органом субъекта РФ по представлению Президента России. На день подготовки данного пособия действовала ст. 18 Федерального закона №184 (ред. от 03.07.2016), устанавливающая, что, во-первых, высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Во-вторых, Конституцией (уставом), законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с положениями настоящего пункта. На выборах в сентябре 2018 г. таким образом были избраны главы Республики Дагестан – Владимир Абдуалиевич Васильев, Республики Ингушетии – Юнус-бек Баматгиреевич Евкуров и Ямало Ненецкого автономного округа – Дмитрий Андреевич Артюхов.].

Состав правительств/администраций субъектов Федерации формировался президентами/главами администрации субъекта РФ. Как государственные органы правительства/администрации наделялись правами юридического лица[119 - См.: Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия). Якутск, 1995. Ст. 65—70; Устав Приморского края. Владивосток: Издание Думы Приморского края, 1995. Ст. 52—56; Устав (основной Закон) Амурской области. Благовещенск, 1997. Ст. 47, 55; Устав Еврейской автономной области. Биробиджан: Издание Законодательного Собрания Еврейской автономной области, 1997. Ст. 33—35; Устав Корякского автономного округа. Палана: Издание Думы Корякского автономного округа, 1997. Ст. 42—44.].

В Хабаровском крае до октября 2001 г. постоянно действующим органом исполнительной власти края являлась Администрация края[120 - Федеральный центр рекомендует названия органов власти субъектов РФ писать со строчной буквы. Мы же считаем, что правильнее будет писать их так, как они закреплены в региональных нормативных актах (с прописной, или строчной буквы). В данном случае с прописной.].

При разработке и принятии устава Хабаровского края (1994 – 1995 гг.) в крае разгорелась большая дискуссия, в том числе и по вопросу как статуса руководителя администрации, так и самой администрации. Суть этой дискуссии была изложена одним из авторов данного издания (Б. Хачатуряном) в специальной статье «Не втискивайте „яблоко раздора“. Точка зрения на Устав края» опубликованной в газете «Тихоокеанская звезда» 27.04.1995 г. По мнению автора статьи, нужды в создании института «губернаторства» в статусе высшего должностного лица края и краевого «правительства» на момент принятия устава в крае не было. Более того, их введение может отрицательно сказаться на общей обстановке в крае, так как создаст неуправляемую, безответственную исполнительную ветвь власти и «карманную» Думу[121 - Что, в общем-то, со временем и получилось. Последующие изменения, внесённые в Устав края по предложению Губернатора и при поддержке депутатов-коммунистов, коренным образом изменили «расстановку политических сил», что в последующем отрицательно сказалось на экономической ситуации в крае.].

На тот момент депутаты поддержали мнение Б. Г. Хачатуряна. В результате Уставом края предусматривалось, что руководил деятельностью Администрации Глава Администрации края, избранный на общекраевых выборах. Администрация края обладала разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры администрации; бюджета, финансов и учёта; управления собственностью; взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития (сельского хозяйства, строительства, транспорта, образования, культуры и др.).

Первую апробацию на жизнеспособность региональные законы прошли в ходе выборов глав исполнительной власти субъектов РФ в 1995 – 1997 г.[122 - Подробнее с итогами выборов в органы государственной власти субъектов ДФО можно ознакомиться в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект (1991 – 1997 гг.): Монография. Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000.] При этом выборы глав исполнительной власти субъектов Федерации проходили при более активном участии населения, чем при выборах в региональные парламенты (в 1994 – 1995 гг.), и, как правило, в один тур, что говорит о более высоком доверии к данной структуре власти, нежели к представительной и тенденции объединения населения российских субъектов в стремлении провести свободные демократические выборы главы исполнительной власти всем населением края, области за придание легитимного характера структурам власти[123 - Легитимность власти предполагает её легализацию и легитимацию. В сегодняшней юридической литературе под легализацией государственной власти понимается юридическое провозглашение правомерности её возникновения (установления), организации и деятельности. В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется, прежде всего, конституциями или законами. Под легитимацией государственной власти понимаются процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающее правильность, оправданность, справедливость, правовую и моральную законность и другие стороны соответствия данной власти, её деятельности определённым, прежде всего, психическим установкам, ожиданиям (экспектациям) общества, народа.].

Вместе с тем, анализ выборов позволяет говорить о том, что процесс реформирования краевых, областных,… исполнительных органов в 1995 – 1997 гг. имел ряд особенностей. Главной особенностью является то, что формирование нового органа власти – краевого, областного… исполнительного органа государственной власти – проводилось в соответствии с новой Конституцией России, федеральным законодательством и созданной на их основе правовой базе субъектов РФ. В отличие от законодательных (представительных) органов государственной власти краёв, областей,… большинство исполнительных органов не претерпели такой резкой организационно-структурной ломки в процессе их реформирования. Они сохранили преемственность в своей работе. И, тем не менее, формирование их происходило в жёсткой борьбе и с не меньшим политическим накалом.

После многолетнего брожения по коридорам государственной власти 22.09.1999 г. Государственной Думой ФС РФ был принят, а 06.10.1999 г. подписан Президентом РФ предусмотренный Конституцией РФ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184[124 - В общей сложности, этот Федеральный закон трижды отклонялся Советом Федерации и один раз Президентом РФ. (См.: Вестник Фонда развития политического центризма. 1999. №1 [13]. С. 5).]. Закон стал тем нормативным документом, который поставил точку во многих спорных вопросах при организации государственной власти в субъектах РФ, но не сформулировав общих принципов организации органов государственной власти субъектов РФ, как это заложено в названии закона, определяет систему органов государственной власти субъектов Федерации и формулирует принципы их деятельности.

На момент подготовки данного исследования ст. 1 Федерального закона №184 установлено, что (в соответствии с Конституцией РФ) деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность РФ;

б) распространение суверенитета РФ на всю её территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;