Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполни-тельную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Как уже говорилось выше, ст. 2 Федерального закона №184 определяет, что «…систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ» (курсив наш. – Б.Х.).

Как видим ст. 2 не наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации термином «высший», он (термин) появится в законе позже в ст. 4.

Исходя из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что органы государственной власти субъектов РФ отличаются от других организаций общества следующими специфическими признаками:

– органы государственной власти субъектов РФ наделены властными полномочиями, сущность которых проявляется в том, что они имеют право принимать акты, обязательные для тех, кому они адресованы. Нормативные правовые акты субъектов Федерации находятся под защитой федеральной Конституции;

– деятельность органов государственной власти субъектов Федерации основывается на принципе разделения властных полномочий. Каждый орган государственной власти обладает определённой компетенцией, объем которой устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными актами субъектов Федерации. Под компетенцией органа государственной власти федеральный законодатель понимает совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации;

– региональные органы государственной власти образуются в строго установленном Федерацией и её субъектами порядке;

– каждый орган субъекта Федерации действует в присущих ему организационно-правовых формах. Так, федеральным законодателем установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации принимает законы и постановления, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издаёт указы (постановления) и распоряжения;

– орган государственной власти субъекта РФ является составной частью единой системы региональных органов.

Таким образом, органом государственной власти субъекта РФ является составная часть системы региональных государственных органов, создаваемая в порядке, определённом конституцией (уставом) субъекта Федерации, наделённая властными полномочиями, действующая в присущих ей организационно-правовых формах в целях осуществления региональных задач и функций, стоящих перед субъектом РФ. А под системой органов государственной власти российских субъектов, как об этом пишут авторы учебника «Региональное право», «…понимается совокупность всех органов государственной власти субъектов РФ, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти»[125 - Региональное право: Учебник / Под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии, 2008. С. 250.].

3.2 Правовой статус органов и должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ

3.2.1 Формирование системы органов государственной власти в субъектах РФ

Принятие парламентом и подписание Президентом РФ Федерального закона №184 поставило на повестку дня необходимость приведения республиканского, краевого, областного, … законодательства в точное соответствие с этим федеральным законом, и в первую очередь это касается всей системы организации государственной власти, в том числе и исполнительных органов.

Вместе с тем, необходимо отметить, что ожидания региональных законодателей о формулировании общих принципов организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, как это изложено в Конституции, не оправдались. Закон оказался слабым[126 - О слабости закона на момент его принятия в 1999 г. говорит и тот факт, что в него с 1999 по 2018 гг. более 100 раз вносились изменения и дополнения, требовавшие внесения изменений и дополнений и в региональное законодательство и прежде всего в конституции (уставы) субъектов РФ, что, конечно же, не способствовало укреплению авторитета этих документов.], многие вопросы в нём не были разрешены; мало того, называясь законом об общих принципах, закон стал документом, оставившим ничтожно малую возможность регуляции системы органов региональной государственной власти силами субъектов РФ. В результате проблемы упорядочивания статуса, организационно-правовых форм деятельности региональных государственных органов и по сегодняшний день во многом остаются открытыми.

Вот на таком фоне в субъектах Федерации началась работа по внесению дополнений и изменений в региональные конституции (уставы)[127 - На момент подготовки издания в Уставы Хабаровского, Краснодарского и Приморского краёв было внесено дополнений и изменений, до 1999 г. 4, 5 и 3, соответственно, после 1999 г. 38, 19 и 23, в Конституцию РС (Я) – 3 и 16.] и законодательство в вопросах, связанных с системой органов государственной власти, что в конечном итоге не привело к однообразию в их регламентировании, но существенно изменило их статусное положение.

Так, в результате внесённых изменений и дополнений в Устав Хабаровского края система органов государственной власти края (к 2016 г.) получила следующие очертания:

– законодательную власть осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти Хабаровского края – Законодательная Дума Хабаровского края[128 - До 1997 г. этот орган назывался «Хабаровская краевая Дума».];

– в крае устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Хабаровского края – Правительством Хабаровского края[129 - До 2001 г. этот орган назывался «Администрация Хабаровского края».], возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Хабаровского края – Губернатором Хабаровского края[130 - До 2001 г. эта должность называлась «Глава Администрации Хабаровского края».].

Пунктом 31.1 ст. 34 установлено, что Губернатор края является высшим должностным лицом Хабаровского края[131 - Как уже говорилось выше, формулировка Устава в редакции 1996 г. гласила неопределённо: «…Глава Администрации края является высшим должностным лицом». Неясно: края или исполнительного органа? Такая запись в Уставе края появилась по личному предложению В. И. Ишаева при обсуждении Устава в третьем чтении как реакция на отсутствие консенсуса между депутатами первого созыва по этому вопросу. Термин «высшее должностное лицо» впервые получил «прописку» в российском конституционном законодательстве в Законе РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24.04.1991 г., согласно которому Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти РСФСР. В свою очередь это было лишь слегка модифицированное определение руководителей союзных республик, автономных областей и автономных округов, данное в ст. 127.8 Конституции СССР, в соответствии с которой они признавались высшими государственными должностными лицами республик, автономных областей и округов. Применительно к субъектам РФ этот термин впервые был употреблён 01.11.1991 г., в Законе РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР», вводившем ст. 132.

 следующего содержания: «Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР является высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в составе РСФСР». Затем он был продублирован в постановлении Верховного Совета РСФСР от 11.11.1991 «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР», в котором они признавались высшими должностными лицами республик, возглавляющими правительства республик. Правда, к моменту внесения этих изменений в Конституцию РСФСР отдельные республики входящие в состав РСФСР уже успели принять собственные законы о статусе своих президентов, в том числе признавая их высшими должностными лицами республик. В то же время принятый 05.03.1992 Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации» при характеристике правового положения главы администрации не воспользовался категорией «высшее должностное лицо». И только в Указе Президента РФ от 03.10.1994 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», которым было утверждено Положение о главе администрации края, области, … глава администрации определялся как высшее должностное лицо и руководитель органов исполнительной власти субъекта Федерации. Принятый в 1999 г. Федеральный закон №184 введя понятие «высшее должностное лицо» закрепил сложившуюся к этому моменту в субъектах Федерации практику наделения руководителей исполнительных органов указанным выше титулом, что позволяет сказать, что федеральный законодатель позаботился, насколько это возможно, о соблюдении конституционной нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ (1993 г.).].

Аналогичные положение после 2003 г. были закреплены и в конституциях (уставах) других субъектов Федерации[132 - В соответствии с Законом Амурской области от 07.06.2007 №347-ОЗ Администрация Амурской области была реорганизована в Правительство Амурской области. См.: Закон Амурской области от 07.06.2007 №347-ОЗ (ред. от 05.10.2018) «О Правительстве Амурской области» // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Амурская правда». №103, 09.06.2007.].

Все российские субъекты, в том числе и Хабаровский край, установили требование о том, что, вступая в должность, глава администрации приносит присягу, текст которой закреплялся в конституции (уставе) субъекта РФ.

Что касается судебной власти то ни Конституция РФ, ни Федеральный закон №184 таковой для субъектов РФ не предусматривают. А это значит, что в субъектах Федерации судебную власть осуществляют суды, входящие в единую судебную систему РФ, что и закреплено в п. 4.4. ст. 4 Устава Хабаровского края (судебную власть в Хабаровском крае осуществляют суды, входящие в единую судебную систему РФ); п. 3. ст. 16 Устава Краснодарского края. В Камчатском крае эта статья несколько расширена, но суть остаётся та же. Так п. 3 ч. 3 ст. 13 гласит, что «…судебные органы Камчатского края: мировые судьи в крае и Уставный суд края, если он образован законом Камчатского края, входят в единую судебную систему Российской Федерации».

3.2.2 Высшее должностное лицо субъекта РФ

Федеральным законом №184 (в ред. Федерального закона от 11.12.2004 №159-ФЗ) устанавливалась система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. При этом Закон предусматривает, что конституцией, уставом субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ возглавляющего высший исполнительный орган субъекта Федерации.

Общие черты изменения статусного положения исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, куда входит и высшее должностное лицо, после 1999 г. можно проследить на процессе их реформировании в Хабаровском крае.

Реформирование исполнительных органов Хабаровского края было проведено Законом края от 27.11.2001 №349 «О Правительстве Хабаровского края»[133 - См.: Приамурские Ведомости от 11.12.2001 №227; Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края №11. (Ч. 2). 2001. 20 декабря.], которым администрация края была переформирована в Правительство Хабаровского края. Законом определены правовые основы деятельности, состав и порядок формирования, полномочия Правительства Хабаровского края, правовой статус, порядок избрания и прекращения полномочий Губернатора Хабаровского края, а также установлены гарантии деятельности и социальные гарантии Губернатора и членов Правительства края.

Соответствующие изменения были внесены и в Устав края:

– так, ст. 34 Устава в ред. 2001 г. Губернатор Хабаровского края возведён в ранг высшего должностного лица края, возглавляющего Правительство края[134 - См.: О внесении изменений в Устав Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 31.10.2001 №339 // Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2001. №10.];

– ст. 36 определила Правительство Хабаровского края коллегиальным, постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти края;

– в соответствии с п. 34.1 ст. 34 Губернатор края получил неприкосновенность на всей территории Хабаровского края «…в соответствии с федеральными и краевыми законами». На наш взгляд, это несколько спорная формулировка, так как федеральным законодательством не предусматривалась неприкосновенность данной категории должностных лиц и, в общем-то, непонятно, во-первых, что это за «неприкосновенность» (что включается в это понятие), во-вторых, от кого и от чего должна защищать такая «неприкосновенность» на территории края главу исполнительного органа, у которого в руках весь региональный карательный аппарат?

По-видимому, понимая всю нелогичность этого пункта, законодатели в Законе «О Правительстве Хабаровского края» в ред. от 24.04.2002 г.[135 - См.: О Правительстве Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 27.11.2001 №349 (ред. от 24.04.2002 и от 02.10.2002) // Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2001. №11 (2).] изложили его несколько иначе, из него был убран термин «краевыми законами», и здесь он звучал следующим образом: «…Губернатор края обладает неприкосновенностью на всей территории края в соответствии с федеральным законом». Но если будет федеральный закон, то, по всей видимости, губернатор будет обладать неприкосновенностью на всей территории России[136 - Данная нелепость была устранена законодателями Хабаровского края 27.03.2002 г. внесением в Устав Хабаровского края поправки об изъятии ч. 34.1 из ст. 34 (см.: «О внесении изменений и дополнений в Устав Хабаровского края»: Закон Хабаровского края от 27.03.2002 №19 // Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2002. №3).], как ею обладают депутаты законодательного органа субъекта Федерации (ст. 13 Федерального закона №184-ФЗ).

В соответствии с федеральным законодательством к кандидату на должность губернатора предъявляется только два требования: Губернатором может быть гражданин РФ не моложе 30 лет[137 - Необходимо отметить, что первоначально Устав Хабаровского края предусматривал цензы осёдлости и образования для претендента на пост Главы Администрации края. Так, ст. 34.5 гласила: «Главой Администрации края может быть гражданин РФ, <…> постоянно проживающий на территории края не менее 1 года и имеющий высшее образование». И даже при проведении первых выборов Главы Администрации Хабаровского края кандидату на этот пост В. Н. Мантулову было отказано в регистрации из-за отсутствия высшего образования. В последующем эти цензы были отменены самой Думой, как противоречащие федеральному законодательству.]. При этом одно и то же лицо может избираться на эту должность не более двух сроков подряд (п. 5 ст. 18 Федерального закона №184 в ред. Федерального закона от 29.06.2015 №174-ФЗ).

В 2005 г. Устав края был дополнен ст. 34.1, регламентирующей порядок вступления Губернатора в должность. Статья устанавливает, что церемония вступления в должность Губернатора края проводится в торжественной обстановке.

На церемонию приглашаются полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе, члены Совета Федерации ФС РФ, депутаты Государственной Думы ФС РФ, депутаты Думы, члены Правительства края, председатель избирательной комиссии Хабаровского края, прокурор Хабаровского края, председатель краевого суда, председатель Арбитражного суда Хабаровского края, уполномоченный по правам человека в Хабаровском крае, уполномоченный по правам ребёнка в Хабаровском крае, уполномоченный по защите прав предпринимателей в Хабаровском крае, председатель Контрольно-счётной палаты Хабаровского края, главы городских округов и муниципальных районов, председатели представительных органов городских округов и муниципальных районов, а также представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, общественных объединений, политических партий и других организаций.

В соответствии с федеральным законодательством в начале церемонии вступления в должность Губернатора края исполняется Государственный гимн Российской Федерации.

Глава субъекта Федерации считается вступившим в должность с момента принесения им присяги на верность народу и Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ.

На церемонии вступления в должность глава субъекта Федерации выступает с обращением ко всем жителям субъекта.

В конституционном праве считается, что значение принесения присяги выборными должностными лицами многогранно. В частности, в комментарии к ст. 82 Конституции РФ отмечается, что принесение присяги является непременным условием вступления избранного лица в должность[138 - Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 691—694.]. С этим моментом связывается и прекращение исполнения полномочий прежним должностным лицом.

Установка на торжественность при принятии присяги имеет весьма глубокий смысл. Торжественность мероприятия не только символизирует уважение общества к самому институту высшего должностного лица, но и подчёркивает значимость акта вручения населением субъекта РФ избранному лицу права на власть, которой он может распоряжаться в полном соответствии с волей избравшего его народа, выраженной в Конституции РФ, федеральных законах, конституции (уставе) и законах субъекта Федерации.

Что касается присутствия на церемонии должностных лиц, представителей общественности – оно с одной стороны, удостоверяет вступление избранного должностного лица в должность, с другой – свидетельствует о легитимности принятия им на себя, избранным должностным лицом, полномочий. При этом присутствие на церемонии перечисленных в конституции (уставе) лиц – не право, а их обязанность.

Губернатор Хабаровского края имеет официальный символ власти – должностной знак Губернатора края (ст. 34.6 Устава края). Описание и порядок использования должностного знака Губернатора края устанавливаются краевым законом[139 - О должностном знаке Губернатора Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 28.07.2010 №27 (ред. от 10.12.2012) // Собрание законодательства Хабаровского края, 12.09.2010, №8 (97) (Ч. 1).].

Как правило, конституциями (уставами) не определяется месторасположения главы субъекта и его аппарата. Законодатели ограничиваются определением административного центра (столицы) субъекта, подразумевая при этом, что органы государственной власти будут располагаться именно там.

Федеральный закон №184 определил, что статус высшего должностного лица закрепляется в конституциях (уставах) субъектов РФ.

Так, Устав Хабаровского края устанавливает, что статус Губернатора края, организация и порядок его выборов определяются федеральным законом[140 - Прошедшие в сентябре 2018 г. выборы региональных и муниципальных руководителей показали несоответствие федерального законодательства о выборах в субъектах РФ ожиданиям крепнущего в России гражданского общества. Итоги говорят, что избиратели, во-первых, из-за «муниципального порога» были лишены возможности реального выбора из представленного избиркомами списка кандидатов. В разговорах у большинства избирателей сквозила мысль «не из кого выбирать». В результате и это, во-вторых, избиратели в четырёх субъектах РФ, где проходили вторые туры, голосовали зачастую не разумом, а эмоциями «…главное, что бы не победил действующий губернатор, а кто ни будь другой» и было уже неважно кто это будет… Таким образом, итоги голосования в четырёх субъектах РФ говорят том, что необходимо отменять муниципальный фильтр и вводить на выборах глав администраций, графу «против всех», что позволит выявить действительное предпочтение избирателей.], Уставом края и краевыми законами. Устав устанавливает только одно ограничение в отношении Губернатора: Губернатор не может быть одновременно депутатом любого представительного органа и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.