Административное право России: учебник для вузов
Демьян Николаевич Бахрах

<< 1 2 3 4 5 6 7 8 ... 23 >>

Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями: путем использования власти, обеспечения преобладания одной воли и путем согласования, договора. Разумеется, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей. Наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования деятельности людей – административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого.

Административное право – юридическая форма, модель функционирования государственной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов властеотношений. Часто это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник – подчиненный») либо функциональным (связи типа «инспектор – поднадзорный»). Юридическое неравенство сторон (субъектов) обусловлено также их разными ролями и задачами. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, не одинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. Не равны и полномочия инспекторов саннадзора, рыбоохраны и др. К тому же их правовое положение в разных ситуациях может изменяться. Например, преподаватель (он же водитель) и студент (он же инспектор ГИБДД).

Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, отложить рассмотрение дела, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного или дисциплинарного принуждения.

Большинство административно-правовых отношений возникает в связи с какими-то событиями (например, истечение срока) или односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа, жалоба, заявление гражданина или юридического лица.

Субъекты гражданского права, обладая диспозитивностью, во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения. Заключая договоры, они сами определяют взаимные права и обязанности.

Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами права четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с конкретными органами исполнительной власти. При этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической (административно-правовой!) нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной форме и определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки, декларации.

При возникновении споров между участниками гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне – суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т. п.) и используются в интересах пострадавшего. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти.

Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, т. е. для самозащиты. С неправомерными действиями субъектов власти граждане, организации могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб (исков и других обращений граждан) в компетентные государственные органы.

Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения.

Гражданско-правовой метод характеризует и «особенность принуждения в гражданском праве… Принудительные меры являются здесь преимущественно средствами защиты конкретных субъективных прав… Использование принуждения в целях защиты субъективных прав позволяет сконструировать само требование о применении принуждения как права потерпевшего лица, субъекта, нуждающегося в защите[7 - Яковлев В.Ф. Экономика, право, суд. – М., 2003. – С. 53, 257.]». А принуждение по административному праву осуществляется в публичных интересах (1), чаще всего по инициативе субъектов государственной исполнительной власти (2), для защиты норм всех отраслей российского права (3).

Еще раз подчеркнем: особенности предмета обусловливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но в наше время административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

Участники управленческих отношений выступают как субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей, закрепленных правовой нормой. И властвующий уже не вправе делать «что левая нога захочет», выдавая свой каприз, административную импровизацию за государственную мудрость, а подвластному не нужно упрашивать «дать слово молвить».

Закрепляя демократические начала формирования исполнительной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы управленческого труда, разнообразные права граждан и частных организаций, процедуры решения дел, разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, современное административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено бо?льшими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»[8 - Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. – М., 1916. – С. 80.].

Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также в том, что современное право внедряет в административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы и др. Безусловно, главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно-правовой. Но наряду с ним право в условиях демократии применяет при регулировании административно-правовых отношений средства, близкие к гражданско-правовому методу. Оно обязывает органы государственной власти заключать административные договоры (контракты о военной службе и др.), проводить конкурсы, поощрять, разрабатывать рекомендации, информировать граждан, оказывать содействие и т. д.

2.3 Система административного права

Наряду с предметом и методом регулирования третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, системность, структура. Эта особенность довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.

Административное право – целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования.

Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. К основным принципам отрасли можно отнести: эффективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимную ответственность государства и личности[9 - Подробнее о приципах административного права см.: Корнеев А.П. Административное право России. – М., 1996. – С. 32–35.]. Внутри отрасли четко прослеживается субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический – административно-правовой режим регулирования общественных отношений.

Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому его общеотраслевой режим носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование, защиту публичных, т. е. общественных, интересов. Ранее деятельность государства по осуществлению публичных интересов, веде?нию дел была абсолютизирована, коллективное довлело над индивидуальным. В настоящее время подход к целям и задачам административного права коренным образом поменялся. Отправным пунктом здесь выступают положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». И теперь среди задач публичной исполнительной власти на передний план выходят задачи по закреплению, соблюдению, содействию в реализации и защите прав и свобод человека.

На первый взгляд существует дуализм целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой – реализация, защита прав и свобод лиц. Но на самом деле именно состояние реализации, защиты прав и свобод граждан и есть показатель эффективности функционирования власти.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;

2) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;

3) правовое обеспечение демократических начал в деятельности публичной администрации;

4) создание условий для развития экономики, материальной базы существования общества и всех его институтов;

5) обеспечение безопасности страны, организаций, граждан, в том числе защиты граждан и общества от административного произвола, коррупции, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия публичной исполнительной власти.

Для существования и развития граждан и государства очень важно, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей. Например, нужно защитить бизнес от чрезмерного администрирования, граждан – от произвола милиции.

Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и нормы, регулирующие административное судопроизводство. Она, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования публичной исполнительной власти.

Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов.

Общая часть охватывает две группы институтов:

Первая группа состоит из институтов, регулирующих административно-правовой статус:

граждан (индивидуальных субъектов права);

органов и государственных служащих;

государственных организаций;

частных организаций;

а также определяющих формы и методы воздействия на них государственных исполнительных органов.

Вторая группа включает институты:

обеспечивающие законность деятельности публичной исполнительной власти;

регулирующие:

принуждение по административному праву;

административное судопроизводство.

Особенная часть административного права подразделяется на три подотрасли, объединяющие институты, регулирующие:

1) административно-политическую деятельность по обеспечению безопасности граждан, организаций, государства;

2) административно-хозяйственную деятельность государственной исполнительной власти;

3) социально-культурную деятельность, осуществление социальных программ государственной исполнительной властью.

Административное право – одна из самых объемных и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений с участием государственной администрации. Руководство обороной и руководство образованием значительно отличаются друг от друга, точно так же как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура лицензирования приватизации. А для юридического опосредования такого разнообразия нужно множество разных административно-правовых норм.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. Более того, в ряде сфер, например в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, образовании, ее роль является решающей. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в сфере экономики, хотя договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, тем не менее роль исполнительной власти, административного права в этих областях по-прежнему велика. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной администрации в различных многочисленных сферах общественной жизни требуется большое количество административно-правовых норм.

Административное право – чрезвычайно важная отрасль права для России, так как в нашей стране велика роль государственной администрации. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата государственной исполнительной власти, эффективность и законность ее функционирования, возможность реализации гражданами многих прав.

Административное, конституционное (государственное), гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. Как фундаментальная отрасль административное право имеет свой специфический и единый метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим. В нем содержится исходная правовая материя, которая в той или иной степени используется в ряде других отраслей: финансовом, земельном, экологическом, таможенном праве.

Нормы, регулирующие системы административных органов, процесс административной деятельности, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли права. И эти отрасли активно используют административно-правовые понятия органа исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности и многие другие.
<< 1 2 3 4 5 6 7 8 ... 23 >>