Европейское право

По общему правилу, законодательные акты могут приниматься только по предложению Комиссии[43 - Лишь в редких случаях (по отдельным специальным вопросам) правом законодательной инициативы наделяются другие институты и органы ЕС (Европарламент, Суд ЕС, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк) либо государства-члены (последние, в частности, могут вносить законопроекты в уголовно-правовой сфере).]. Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС в рамках экономического и валютного союза).

б) Обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда ЕС.

Комиссия выполняет своего рода «общий надзор» за применением правовых норм ЕС на территории всех государств-членов самими этими государствами.

При обнаружении противоправных (с точки зрения права ЕС) действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и в случае доказанных нарушений привлекать государства к ответственности перед Судом ЕС (самостоятельно наказывать государства Комиссия не вправе).

Надзор – одна из ключевых прерогатив этого института, которая обеспечивает Комиссии роль «хранителя» достижений европейской интеграции. Прежде Комиссия могла реализовать надзорные полномочия в полном объеме только в рамках первой «опоры» ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора контроль Европейской комиссии и Суда ЕС за государствами-членами расширился (ст. 258 и 260 Договора о функционировании ЕС). В частности, Комиссия имеет право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства ЕС и других актов ЕС. За рамками контроля Комиссии и Суда ЕС в значительной степени останется, тем не менее сфера общей внешней политики и политики безопасности.

В рамках своих исполнительных полномочий Комиссия на основании правовых актов Европейского парламента и Совета может быть уполномочена накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушение отдельных норм права ЕС. Такие полномочия Комиссия часто реализует в сфере права конкуренции (антимонопольного права) ЕС, а накладываемые ею штрафы достигают сотен миллионов евро. В случае назначения Комиссией штрафных санкций контроль над их реализацией осуществляет Суд ЕС, который может отменить соответствующее решение или снизить размер штрафных санкций (ст. 261 Договора о функционировании ЕС).

в) Исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, образовательные и т. д.).

При реализации этой функции и соответствующих полномочий Комиссия подотчетна законодательным институтам ЕС. В частности, Европарламент по рекомендации Совета ЕС утверждает ее отчет об исполнении бюджета ЕС за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (ст. 317–319 Договора о функционировании ЕС).

г) Координационная, исполнительная и управленческая функции. В рамках этой группы функций Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание правовых актов на основании делегированных полномочий или в качестве исполнительных мер; содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, а также координацию мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (ст. 154, 156 Договора о функционировании ЕС); сбор информации и проведение проверок (ст. 337 Договора о функционировании ЕС); участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в зону евро (ст. 1 Протокола «О Еврогруппе»), и т. д.

д) Представительство ЕС на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности и Председатель Европейского совета.

е) Подготовка инициатив по составлению программ деятельности ЕС. Данная прерогатива Комиссии также может быть отнесена к разряду координационных. Однако объектами координации здесь выступают не государства-члены, а другие институты ЕС (прежде всего Европарламент и Совет ЕС), которые совместно с Комиссией несут ответственность за разработку и реализацию политики ЕС.

2.6 Суд Европейского союза

2.6.1 История формирования и структура

Суд был создан на основе ст. 85 Договора об учреждении ЕОУС и абз. 1 параграфа 5 Соглашения о переходных положениях к Договору об учреждении ЕОУС от 18 апреля 1951 г. С образованием Европейского экономического сообщества и Евратома был создан единый для них Суд Европейских сообществ. Суд Европейских сообществ, призванный обеспечить единообразное понимание и применение европейского права, в сравнительно короткие сроки сумел утвердиться в качестве высокоавторитетного и беспристрастного органа. Действуя в пределах своей компетенции, Суд Европейских сообществ сформулировал многие важные для развития интеграционного процесса принципы и иные концептуальные положения. Возрастающая активность Суда Европейских сообществ привела к тому, что с ростом количества принятых к рассмотрению дел увеличивались сроки их рассмотрения и стала падать эффективность Суда. Выход был найден за счет создания дополнительного звена европейской судебной системы – Суда первой инстанции, учрежденного решением Совета № 88/591 от 24 октября 1988 г. в соответствии с Единым европейским актом. Он квалифицировался как вспомогательная инстанция Суда Европейских сообществ, призванная разгрузить последний от рассмотрения определенных категорий дел и улучшить процесс судопроизводства. Указанные цели были во многом достигнуты, однако решить проблему полностью не удалось в течение 90-х гг. XX в.

Коренная реформа судебной системы произошла с принятием Ниццкого договора, в результате которой существенно изменились структура судебной системы и статус судебных учреждений. Была создана трехзвенная система, включавшая Суд Европейских сообществ, Суд первой инстанции и специализированные судебные трибуналы. С вступлением в силу Лиссабонского договора в качестве общего наименования европейских органов правосудия введено новое понятие «Суд Европейского союза», которое используется учредительными документами в специфическом смысле, а именно как собирательное понятие. Под «Судом Европейского союза» понимается вся система наднациональных органов правосудия ЕС. Эта система сохранит трехзвенный характер: Европейский Суд, Общий Суд и специализированные трибуналы.

Термин «Европейский суд» («Суд»), как видно, не является эквивалентным понятию «Суд Европейского союза». Последнее обозначает всю судебную систему Союза. «Европейский суд» («Суд»), напротив, служит названием только ее высшего звена (бывший Суд Европейских сообществ). Европейский суд рассматривает по первой инстанции сравнительно ограниченные категории дел, решения по которым имеют важное значение для обеспечения единства и целостности европейского права.

Вторым звеном судебной системы ЕС выступает Общий суд (Трибунал), прежде – Суд первой инстанции. К подсудности Европейского суда отнесена основная масса дел прямой юрисдикции. Он выступает кассационной инстанцией для обжалования постановлений специализированных трибуналов.

Третий – нижний – уровень образуют специализированные трибуналы[44 - До вступления Лиссабонского договора в силу в качестве общего обозначения специализированных судебных органов ЕС использовалось выражение «судебные палаты». Этот не вполне удачный термин был заменен Лиссабонским договором выражением «специализированные трибуналы».], которые могут учреждаться в неограниченном количестве для рассмотрения определенных категорий правовых споров. На момент подписания Лиссабонского договора 2007 г функционировал один подобный судебный орган, рассматривающий споры между ЕС и его служащими или другими сотрудниками: Трибунал гражданской службы.

Детальные правила в отношении организации и функционирования судебной системы ЕС изложены в части шестой «Институциональные и финансовые положения» Договора о функционировании ЕС (ст. ст. 251–281) и обновленном Статуте, который отныне будет именоваться Статутом Суда ЕС.

Принципы организации и разделения полномочий судебных органов ЕС приведены в табл. 4.

Таблица 4

Решение Общего суда может быть обжаловано по правовым основаниям в Суд ЕС (абз. 2 ч. 1 ст. 225 Договора о Сообществе).

Решения специализированных трибуналов могут быть обжалованы по правовым основаниям в Общий суд (ч. 3 ст. 256, ст. 257 Договора о функционировании ЕС), в исключительных случаях решение Общего суда может быть пересмотрено Европейским судом (ч. 3 ст. 256 Договора о функционировании ЕС).

2.6.2 Статус судей и генеральных адвокатов

Судьи и генеральные адвокаты Суда, судьи Общего суда и Трибунала гражданской службы назначаются правительствами государств – членов ЕС на шесть лет и могут быть назначены на занимаемые должности повторно по истечении срока полномочий. Судьи специализированных трибуналов назначаются на основании единогласного решения Совета ЕС сроком на шесть лет. При этом частичное обновление состава судей и генеральных адвокатов происходит каждые три года. Такие принципы назначения судей обеспечивают континуитет судебной практики. Председатели Европейского суда и Общего суда избираются судьями этих судов на трехлетний срок (абз. 3 ст. 223 Договора о Сообществе). Главами администрации Европейского суда и Общего Суда являются секретари указанных судов (ст. 253, 254 Договора о функционировании ЕС).

В рамках Суда ЕС действуют восемь генеральных адвокатов (юридических советников), чья задача состоит в соблюдении беспристрастности и независимости по рассматриваемым судом делам (ст. 252 Договора о функционировании ЕС). Достаточно часто именно данные мотивированные мнения, содержащие полную оценку фактических обстоятельств и юридической квалификации рассматриваемого Судом ЕС дела, раскрывают важные ракурсы в Европейском праве. В соответствии с Декларацией в отношении ст. 222 Договора о функционировании ЕС (38-я декларация), прилагаемой к Заключительному акту, устанавливается, что если Суд ЕС попросит увеличить количество генеральных адвокатов до 11, то Совет ЕС единогласно согласится на такое увеличение. При этом Польша, как и Германия, Франция, Италия, Испания и Великобритания, будет иметь постоянного генерального адвоката, и ротации будут подвергаться только пять генеральных адвокатов. В настоящее время действует 9 генеральных адвокатов.

Требования к кандидатам на должность судей и генеральных адвокатов устанавливаются ст. 253 и ст. 254 Договора о функционировании ЕС. Судьей или генеральным адвокатом Суда ЕС может быть лицо, чья независимость не вызывает сомнений, и оно отвечает квалификационным требованиям, необходимым для назначения на высшие судебные должности в своем государстве, или является общепризнанным специалистом в области права. В соответствии с Лиссабонским договором учреждается специализированный комитет, который выдает заключения о пригодности кандидатов для занятия должности судьи или генерального адвоката. Комитет состоит из семи лиц – бывших судей и генеральных адвокатов, членов верховных национальных судов и общепризнанных юристов. Один из членов комитета назначается Европарламентом. Без получения заключения Комитета претенденты на должности судей и генеральных адвокатов не могут быть назначены.