Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (постатейный)

На законодательном уровне основополагающим актом в области предоставления дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, является настоящий Закон, который регулирует отношения, связанные с приобретением и порядком реализации права на получение дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, в целях обеспечения этим семьям достойной жизни.

Настоящий Закон, разработанный в целях реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2006 г. в части стимулирования рождения в семье второго ребенка, был принят Государственной Думой РФ 22 декабря 2006 г., одобрен Советом Федерации 27 декабря 2006 г. и подписан Президентом РФ 29 декабря 2006 г. Рассматриваемый нормативный акт регулирует отношения, связанные с приобретением и порядком реализации права на получение дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, под которыми понимаются меры, обеспечивающие возможность приобретения жилья, получения услуг в сфере образования, улучшения пенсионного обеспечения с учетом особенностей, установленных законопроектом.

Федеральным законом предусматривается предоставление права на дополнительные меры государственной поддержки женщинам, родившим (усыновившим) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г., женщинам, родившим (усыновившим) третьего или последующего ребенка начиная с 1 января 2007 г. (если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки). При этом в случае смерти указанных женщин, объявления их умершими, лишения их родительских прав, а также в случае совершения умышленного преступления против жизни и здоровья ребенка (детей), право на дополнительные меры государственной поддержки переходит к отцу (усыновителю) ребенка (детей) независимо от его гражданства. В случае смерти обоих родителей (усыновителей) ребенка (детей) или единственного родителя (усыновителя) ребенка (детей), объявления их (его) умершими, лишения их (его) родительских прав, совершения ими (им) умышленного преступления против жизни и здоровья своего ребенка (детей) право на дополнительные меры государственной поддержки переходит к ребенку (детям в равных долях). Право на дополнительные меры государственной поддержки может быть реализовано не ранее, чем по истечении трех лет со дня возникновения права на них, т. е. по достижении ребенком возраста трех лет либо прошествии трех лет со дня его усыновления.

В целях регистрации права на дополнительные меры государственной поддержки комментируемым Законом предусмотрено создание федерального регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки. Ведение этого регистра осуществляется Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами. Кроме того, на Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы нормами настоящего Закона возлагаются обязанности по рассмотрению заявлений и выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. При этом Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы наделяются правом проверять обоснованность выдачи документов (их заверенных копий), удостоверяющих право на дополнительные меры государственной поддержки.

Законодатель устанавливает размер материнского (семейного) капитала – 250 тыс. руб., порядок его пересмотра (размер указанного капитала будет ежегодно пересматриваться федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом темпов роста инфляции). Пересмотр размера материнского (семейного) капитала предполагается осуществлять до перечисления средств материнского (семейного) капитала в Пенсионный фонд РФ по заявлению о распоряжении материнским (семейным) капиталом.

Кроме того, настоящим Законом предусмотрен механизм реализации права на дополнительные меры государственной поддержки, включающий в себя порядок подачи заявления о распоряжении материнским (семейным) капиталом, его рассмотрения и принятия по нему решения, а также перечень направлений распоряжения материнским (семейным) капиталом и условия распоряжения этим капиталом по выбранному направлению. Предполагается, что лицо, получившее государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, сможет принять решение о распоряжении этим капиталом в размере всей суммы материнского (семейного) капитала либо ее части по следующим направлениям:

получение образования (в том числе дополнительных видов образования), за исключением образования, получение которого в соответствии с законодательством РФ осуществляется бесплатно, любым ребенком (как родным, так и усыновленным, в том числе первым, вторым и последующим). При этом возраст лица, на получение образования которого может быть направлена сумма (часть суммы) материнского (семейного) капитала, на момент начала обучения по соответствующей образовательной программе не должен превышать 25 лет;

приобретение жилого помещения на территории Российской Федерации;

формирование накопительной части трудовой пенсии женщины, родившей (усыновившей) второго ребенка, либо женщины, родившей (усыновившей) третьего или последующего ребенка, если ранее она не воспользовались правом на предоставление материнского (семейного) капитала.

В целях более детальной регламентации положений настоящего Закона им предусматривается делегирование решения ряда вопросов Правительству РФ, в том числе в отношении механизмов использования средств материнского капитала.

В систему законодательства, обеспечивающего реализацию дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, в целях стимулирования рождаемости как одного из направлений государственной демографической политики входят различные по своей юридической направленности законодательные акты. В числе основных здесь можно отметить:

Налоговый кодекс РФ, часть вторая, от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ[3 - СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.], содержащий дефиницию, включающую средства материнского (семейного) капитала, направляемые для обеспечения реализации дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, в число доходов, не подлежащих налогообложению (п. 34 ст. 217 НК РФ);

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»[4 - СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3995.], определивший размер материнского (семейного) капитала в 2008 г. в сумме 271 250 (двести семьдесят одна тысяча двести пятьдесят) руб. (п. 1 ст. 11);

Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 182-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»[5 - СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3796.], определивший расходы бюджета Пенсионного фонда РФ на выплату материнского (семейного) капитала на охватываемый им период (приложение 4 к Закону);

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»[6 - СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929.], который устанавливает единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства;

Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»[7 - СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4920.], в котором определены основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии;

Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»[8 - СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028.], положения которого устанавливают правовые основы отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии, определяют особенности правового положения, права, обязанности и ответственность субъектов и участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений;

Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»[9 - Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.], который в настоящее время является основным нормативным актом, определяющим основу «коммерческого» образования в России.

5. С момента принятия рассматриваемого нормативного акта и по настоящее время сформировался достаточно объемный блок нормативных документов, посвященных реализации права на получение дополнительных мер государственной поддержки. К числу подзаконных нормативных актов, формирующих систему законодательства о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, играющих практическую роль в реализации положений комментируемого Закона, относятся:

постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 82 «Об утверждении Правил подачи заявления о распоряжении средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала»[10 - СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 739.], принятое в соответствии со ст. 7 комментируемого Закона, устанавливает порядок подачи заявления о распоряжении средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала, а также перечень документов, необходимых для реализации права распоряжения средствами материнского капитала;

постановление Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. № 926 «Об утверждении Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) и осуществление иных связанных с получением образования ребенком (детьми) расходов»[11 - СЗ РФ. 2007. № 53. Ст. 6622.], принятое в соответствии со ст. 11 настоящего Закона Российской Федерации устанавливает порядок направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) в любом образовательном учреждении на территории Российской Федерации, имеющем право на оказание соответствующих образовательных услуг, а также на иные связанные с получением образования ребенком (детьми) расходы, и определяет порядок представления документов, необходимых для направления средств на указанные цели;

постановление Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 862 «О правилах направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий»[12 - СЗ РФ. 2007. № 51. Ст. 6374.], принятое на основании положений ст. 10 комментируемого Закона, устанавливает виды расходов, на которые могут быть направлены средства (часть средств) материнского (семейного) капитала для улучшения жилищных условий, порядок подачи заявления о распоряжении этими средствами и перечень документов, необходимых для рассмотрения заявления, а также порядок и сроки перечисления указанных средств;

постановление Правительства РФ от 20 июля 2007 г. № 457 «Об утверждении Правил перевода средств материнского (семейного) капитала из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации»;[13 - СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3946.]

постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 873 «О порядке выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал» – определяет порядок подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, а также выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. На основании данного документа были приняты постановление Правления Пенсионного фонда РФ от 11 января 2007 г. № 3п «О рекомендуемых формах документов, используемых территориальными органами Пенсионного фонда России при реализации Федерального закона “О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей” и приказ Минздравсоцразвития России от 30 декабря 2006 г. № 892 «Об утверждении Правил ведения Федерального регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки». Названные нормативные акты в своей совокупности устанавливают унифицированные требования к форме и содержанию документов на выдачу государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, обеспечивают единый порядок приема и рассмотрения заявлений о его выдаче и регулируют порядок ведения федерального регистра лиц, имеющих право на получение дополнительных мер государственной поддержки, включая сроки и формы представления сведений в него.

Значительная роль в правовом регулировании механизма реализации дополнительных мер государственной поддержки граждан, имеющих детей, отведена актам Министерства здравоохранения и социального развития РФ, которому постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 875 «Об издании разъяснений по единообразному применению Федерального закона “О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей”[14 - СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. II). Ст. 323.] предоставлено право издавать разъяснения в целях единообразного толкования положений комментируемого Закона. Реализация данного права может осуществляться им лишь по согласованию Министерством финансов РФ и при необходимости с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Вместе с тем, принятые разъяснения, хотя и во многом конкретизирующие положения настоящего Закона, не обязательны к применению и носят лишь рекомендательный характер[15 - См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. № 1090-I ГД “О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации»” и от 11 октября 1996 г. № 682-II ГД “О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5492.]. Издаваемые на основании указанного постановления Правительства РФ разъяснения являются не более чем нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

6. Принимая во внимание, что в соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ защита семьи, материнства, отцовства и детства находится в совместном ведении России и субъектов РФ, законодатель допускает возможность участия региональных органов власти и органов местного самоуправления в реализации рассматриваемого направления государственной социальной политики. В качестве одной из допустимых и наиболее распространенных форм такого рода участия выступает принятие на региональном и местном уровнях соответствующих нормативных правовых актов, которые в своей совокупности формируют второй уровень системы законодательства в области оказания дополнительных мер государственной поддержки граждан, имеющих детей.

Законодатель не ограничивает местные власти в выборе конкретных мер социальной поддержки граждан, имеющих детей, в том числе многодетных семей, предоставляя им полную свободу действий в решении данного вопроса. Вместе с тем, как показывает сложившаяся практика, его решение во многом зависит от существующих в отдельно взятом субъекте РФ приоритетных направлений социальной политики, определяемых региональной программой социального обслуживания населения. Все они условно могут быть разделены на следующие группы:

1) дополнительные виды пособий, иных компенсационных, стимулирующих выплат, связанных с рождением, воспитанием ребенка, не предусмотренные федеральным законодательством. В частности, региональными нормативными актами могут быть предусмотрены:

доплаты к ежемесячному пособию на детей в семьях, получающих социальную помощь из областного бюджета и имеющих среднедушевой доход ниже 50% величины прожиточного минимума; на детей одиноких матерей, получающих социальную помощь из областного бюджета и имеющих среднедушевой доход ниже 50% величины прожиточного минимума;

установление повышенного размера пособия на детей одиноких матерей, на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных законодательством РФ, когда взыскание алиментов невозможно;

единовременное пособие при рождении двоен и троен;

единовременное пособие при рождении ребенка в первые 12 месяцев после заключения брака;

единовременное пособие при усыновлении (удочерении) ребенка, оставшегося без попечения родителей;

ежемесячное пособие на питание беременным женщинам;

ежегодное единовременное пособие на ребенка к началу учебного года;

ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет неработающим матерям;

2) дополнительные меры социальной поддержки, не связанные с выплатой денежных средств и предоставляемые в виде натуральной помощи:

обеспечение питанием детей, обучающихся в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, начального профессионального и среднего профессионального образования, финансируемых за счет средств регионального бюджета;

выделение средств на частичное содержание в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях;

дифференцированные льготы в форме снижения на 30% оплаты за коммунальные услуги;

приобретение учебной литературы в библиотеке общеобразовательных учреждений региона для обеспечения детей комплектом учебной литературы на соответствующий учебный год в пределах средств, предусмотренных на эти цели в областном бюджете;

3) меры социальной поддержки многодетных семей:

бесплатное выделение автотранспорта («Газель» пассажирская) многодетным семьям, имеющим семь и более несовершеннолетних детей;

бесплатный проезд в городском, пригородном и внутрирайонном транспорте детям, обучающимся в общеобразовательных учреждениях (при предъявлении вкладыша к удостоверению многодетной семьи);

бесплатное посещение областных государственных музеев, выставок, парков культуры и отдыха (при предъявлении вкладыша к удостоверению многодетной семьи);

бесплатное обеспечение детей в возрасте до 6 лет лекарствами по рецептам врачей;

первоочередное получение бесплатных путевок в детские оздоровительные учреждения детям от 7 до 14 лет;

получение один раз в год денежных средств в размере 1000 руб. на детей, посещающих занятия в физкультурно-спортивных сооружениях;

получение один раз в год денежных средств в размере 120 руб. на каждого члена многодетной семьи для посещения театров;

получение один раз в год денежных средств в размере 1000 руб. на приобретение комплекта школьной одежды, спортивной одежды и обуви на каждого ребенка, обучающегося в общеобразовательном учреждении.