Российская автономия

По мнению Д. Л. Златопольского, советская автономия имела две формы: политическую и административную. Политическую автономию представляла автономная республика, а административную – автономная область[252 - См.: Советское государственное право. М., 1958. С. 118, 119.].

Позже он изменил свою точку зрения и включил в число национальных государственных образований, представляющих административную форму автономии, национальный округ.

Д. Л. Златопольский отмечал, что государственно-правовые термины – «автономная республика» и «автономная область» сложились не сразу. В Конституции РСФСР 1918 г. этих терминов еще не было. В ней говорилось о федерации «национальных республик» (ст. 2) и об «автономных областных союзах» (ст. 11). Первым актом, законодательно закрепившим название «автономная республика» и установившим ее правовое положение, был декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 г. «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской Республики»[253 - СУ РСФСР. 1920. № 45. Ст. 203.]. Вскоре после этого впервые было зафиксировано название «автономная область» – в декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 24 июня 1920 г. «Об автономной Чувашской области»[254 - СУ РСФСР. 1920. № 59. Ст. 267.].

Высшей формой советской автономии Д. Л. Златопольский признавал политическую автономию, которая означает самостоятельное осуществление государственной власти национальным государством – автономной республикой, входящей в состав союзной республики. Административную автономию он рассматривал как самостоятельное осуществление государственной власти национальными государственными образованиями – автономной областью или национальным округом, входящими в состав союзной республики.

Ученый отмечал, что существование различных форм советской автономии обусловлено определенными исторически сложившимися объективными условиями. К их числу он относил различную степень экономического, политического и культурного развития многочисленных наций и народностей страны. Он подчеркивал, что строительство советской автономии происходило в условиях, когда ряд народов сохранил патриархально-родовой или полупатриархальный строй. В этих исторических условиях советская автономия выполнила грандиозную задачу ликвидации отсталости целого ряда наций и народностей.

Наличие различных форм советской автономии он также объяснял разнообразием форм, способов самоопределения наций, обусловленным волей данной нации или народности.

Характеризуя формы советской автономии, Д. Л. Златопольский отмечал их гибкость и эластичность, которые позволяли решать национальный вопрос применительно к различным ступеням экономического, политического и культурного развития соответствующей нации или народности в зависимости от ее волеизъявления. Гибкость форм советской автономии он видел в том, что в ее рамках объединяется не только одна нация или народность, но и несколько наций или народностей, а нация и народность, дающая ей имя, может либо представлять собой абсолютное большинство населения данной автономии, либо относительное большинство.

Гибкость форм советской автономии, как полагал исследователь, проявляется в возможности создавать в ее рамках новые национальные государства – автономные республики путем перехода от административной к более широкой политической автономии, а также в ее тесной связи с федерацией, в результате чего целый ряд автономных республик на основе свободно выраженной суверенной воли наций были преобразованы в союзные республики[255 - См.: Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. С. 207–214.].

Аналогичные соображения Д. Л. Златопольской высказывал и в своих последующих работах[256 - См.: Государственное право СССР. С. 262–264; Советское государственное право. М., 1975. С. 256–259; Советское государственное право. М., 1985. С. 237–239.].

К. Д. Коркмасова называла два вида советской автономии – государственно-политическую и административно-политическую. Высшей формой она признавала государственно-политическую автономию, воплощенную в автономной республике; к административно-политической автономии относила автономную область и национальный округ. Отмечая тот факт, что некоторые советские государствоведы отрицают государственно-правовой статус национального округа и приравнивают его к административному округу, она считала подобные взгляды неубедительными, поскольку суверенитет социалистических наций и народностей предполагает тщательный учет и уважение национальных интересов и особенностей всех народов, включая малочисленных, и эти идеи практически приведены в жизнь созданием национальных округов[257 - См.: Коркмасова К. Д. Указ. соч. С. 48–51.].

К. Д. Коркмасова называла национальные округа первичной формой советской автономии[258 - См.: Коркмасова К. Д. О советской автономии // Правоведение. 1968. № 4. С. 30.].

П. Г. Семенов принятое в советской правовой литературе мнение, что автономными единицами в рамках советской государственной системы являются только автономные республики, автономные области, национальные округа, считал неточным. В практике советского государственного строительства автономию он видел как всеобщий принцип внутренней организации государства, поэтому в качестве форм автономии рассматривал областную автономию (автономию не всех вообще местных органов государственной власти вплоть до самых низовых, но лишь автономию сравнительно крупных территориальных внутригосударственных делений), национально-территориальную автономию.

Как наиболее радикальный способ обеспечения автономных прав автономной области и национального округа он признавал непосредственное подчинение их центральным органам Российской Федерации, которое должно сочетаться с целым рядом предусмотренных законодательством гарантий.

Административные области и краевые объединения, т. е. автономные единицы, образованные по типу областной автономии, в подобных гарантиях своей автономии не нуждаются. Эти гарантии являются дополнительным обеспечением свободы национального развития самоопределившихся в различные автономные образования национальных меньшинств[259 - См.: Семенов П. Г. Автономия в советском государственном строительстве. С. 35–39.].

А. П. Власов подчеркивал, что при определении понятия «форма автономии» необходимо исходить из философской категории формы, учитывая диалектическую связь содержания и формы. В философском понимании форма есть способ существования, выражения содержания. Если содержание включает то, из чего состоит предмет или явление, то форма – это порядок расположения составных элементов содержания, внутренняя его организация.

Таким образом, определяя формы советской автономии, должно фиксировать наиболее существенные признаки определяемого понятия. Ученый придерживался классификации, при которой формой советской автономии признаются политическая, и административная автономии. Он считал, что только они отвечают требованиям научных определений, акцентируют внимание на наиболее существенных признаках каждой из форм советской автономии и не допускают смешения форм автономии с конкретными проявлениями этих форм.

Как полагал Власов, выбор той или иной формы национальной государственности, в том числе формы автономии, определяется многочисленными внешними и внутренними, объективными и субъективными, экономическими, социально-политическими, географическими и демографическими факторами. И конечно же, первостепенное значение имеют желание и воля коренного населения. Но при всех обстоятельствах, считал он, нельзя к числу мотивов относить определенный уровень культуры нации или народности, что скорее должно рассматриваться не причиной, а следствием правильного избрания наиболее целесообразной формы национально-государственного устройства малых народов.

А. П. Власов и А. И. Ким выделяли одну из примечательных черт советской автономии – многообразие ее форм, позволяющее охватить нации и народности, находившиеся в прошлом на различных ступенях общественно-политического развития. Однако они считали, что в определении этих форм в советской государственно-правовой науке не достигнуто необходимое единство взглядов. По их мнению, определение форм советской автономии, как и любое другое научное определение, должно фиксировать наиболее существенные признаки какого-либо явления. Они отмечали, что различные варианты определений, форм советской автономии, предложенные некоторыми государствами, не отвечают этим требованиям. Они придерживались классификации, при которой формами советской автономии признавались политическая и административная автономия, поскольку, как им виделось, именно эти формы отвечают требованиям научных определений, акцентируют внимание на наиболее существенных признаках каждой из форм автономии с конкретными проявлениями этих форм. «Так, воплощением политической автономии, – писали они, – является автономная республика как государство, осуществляющее власть на автономных началах, а административной – автономная область и национальный округ, которые обеспечивают их субъектам автономию лишь в области администрации, управления. Следовательно, автономная республика, автономная область и национальный округ сами по себе не являются формами советской автономии, как не являются формами советской федерации – РСФСР. ЗСФСР и СССР, – такими формами являются федерация, основанная на советской автономии (РСФСР), и федерация, основанная на договорных отношениях между суверенными советскими социалистическими республиками (ЗСФСР и СССР)»[260 - Власов А. П., Ким А. И. К вопросу о понятии советской автономии. С. 21, 22; см. также: Власов А. П. Формы советской автономии // Вопросы теории права и государственного строительства. Вып. 3. Томск, 1979. С. 79.].

А. И. Ким и Ф. А. Муртаза-Оглы полагали, что советская автономия по характеру этносоциальной природы ее субъектов может иметь три разновидности: автономия наций, национальных меньшинств и этнографических групп.

«Поскольку национальное меньшинство проживает в окружении многонационального населения, постольку его автономия, как и автономия нации в целом, строится по национально-территориальному принципу (например, автономные образования частей осетинского, бурятского и других народов). Иначе обстоит дело с автономией этнографической группы.

Последняя, будучи в среде основной части своей нации (народности), самоопределившейся в форме союзной республики, в основе своей не отличается от нее национальными особенностями. В этом смысле она образует автономию не по национальному признаку, а на основе особых бытовых, религиозных и т. п. этнографических различий»[261 - Ким А. И., Муртаза-Оглы Ф. А. Указ. соч. С. 73.].

Они подчеркивали, что автономия этнографической группы имеет некоторые различия с автономией нации и национального меньшинства и по своему социальному назначению. Эти различия выражаются в том, что в условиях нации и национального меньшинства органы государственной власти и управления, суда и прокуратуры, школы действуют на языке коренного населения, тогда как в условиях автономии этнографической группы эти органы используют язык той нации, которая составляет ее большинство и является носителем языка всей нации; автономия нации и национального меньшинства имеет своей задачей обеспечение жизни коренного населения сообразно с его национальными особенностями, традициями и нравами и т. д., тогда как автономия этнографической группы призвана обеспечить стирание религиозных, областных и т. п. этнографических различий, усиление процесса сплочения, а затем и консолидации ее населения со своей основной этнической общностью[262 - См.: там же.].

Т. Б. Анисимова исходила из того, что советская автономия знает две формы – национально-государственную и национально-административную. К первой она относила автономную республику, ко второй – автономную область и национальный округ[263 - См.: Анисимова Т. Б. Государственно-правовые формы национальных отношений в СССР. М., 1966. С. 40.].

А. В. Андреева, критикуя деление советской автономии на политическую и административно-территориальную, подчеркивала, что все национально-территориальные автономии, в том числе автономные области и национальные округа, есть образования политические. Она считала, что автономию на базе национального принципа было бы точнее классифицировать на законодательную (АССР) и незаконодательную (автономная область, национальный округ)[264 - См.: Андреева А. В. Указ. соч. С. 64.]. Аналогичное мнение в свое время высказывали Н. Я. Куприц[265 - См.: Куприц Н. Я. Об автономной области как одной из форм советской автономии и ее правовом положении // Советское государство и право. 1940. № 5, 6. С. 18, 19.] и И. Д. Левин[266 - См.: Октябрь и социалистическое государство. М., 1967. С. 92.].

А. И. Лепешкин называл две формы советской автономии, сложившиеся в стране, – государственно-политическую и административно-политическую. Первая выступает в виде автономных республик – высшей государственной формы самоопределения наций на основе автономии, а вторая воплощается в форме автономных областей и национальных округов.

Ученый считал, что деление советской автономии на политическую и административную не дает правильного представления о сущности норм советской автономии, поскольку видами политической автономии являются не только АССР, но и автономные области и национальные округа. «Нет сомнений, – писал он, – в том, что автономная область и национальные округа – это не просто административные единицы, а политические образования. Вот почему мы полагаем, что точнее определить указанные выше формы советской автономии как государственно-политическую и административно-политическую, хотя и подобная дефиниция, несомненно, носит во многом условный характер»[267 - Лепешкин А. И. и др. Курс советского государственного права. С. 177.].

А. И. Лепешкин подчеркивал: разнообразие форм советской автономии не означает, что различные нации обладают большими или меньшими правами, а лишь свидетельствуют о реальных условиях и широких возможностях для каждой нации и народности избрать наиболее соответствующую ее бытию форму государственного устройства. Таким образом, одинаковые права различных советских наций реализуются ими в различных формах государственного устройства, имеющих специфическое правовое положение.

Отмечая единство всех форм советской автономии, вытекающее из единой их социальной сущности, единых задач и целей, исследователь указывал на существенные различия этих форм. Государственно-политическую автономию он считал высшей формой советской автономии, субъектом которой является лишь несуверенное советское государство – АССР. Административно-политическая автономия выступает в двух видах – автономной области и национального округа, которые не являются государствами, а суть административно-территориальные единицы, в пределах которых нация, давшая имя автономной области и национальному округу, вместе с другими национальностями, проживающими на их территории, организует свои органы государственной власти, через которые и осуществляет самоуправление своими местными политическими, хозяйственными, культурными и иными делами.

А. И. Лепешкин обращал внимание на ряд специфических черт, которыми в отличие от обычных административно-территориальных единиц (краев, областей) обладают автономные области и национальные округа и которые характеризуют их как особые виды административно-политической автономии. К числу этих черт он относил особый порядок их образования; специальное представительство их в Совете Национальностей Верховного Совета СССР; особенности организации и деятельности органов власти и управления, школы и других государственных и социально-культурных учреждений, работающих на родном языке соответствующей национальности.

В качестве важных особенностей форм и видов советской автономии А. И. Лепешкин рассматривал их гибкость и эластичность, а также то, что они служат средством объединения наций, сплочения их в рамках того или иного вида автономно-государственного и административно-политического образования[268 - См.: там же. С. 177–186.].

С. И. Русинова делила все советские автономные образования на законодательные и административные, считая неудачным деление государственно-правовой автономии на политическую и административную, поскольку любая автономия является политической.

К законодательным автономным образованиям она относила автономные государства. К административным – автономные области, трудовые коммуны, просуществовавшие недолго, и национальные округа. Она полагала, что все формы национально-территориальных образований обладают самостоятельностью (автономией) в вопросах, которые признаны государственной властью как имеющиеся для них местное (включая чисто национальное) значение.

Большое значение ею придавалось гарантиям автономии, к которым она относила:

– утверждение в конституционном порядке правового статуса национально-территориальных образований;

– наличие для каждой автономии особого акта конституционного характера;

– представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР каждой национально-территориальной автономии;

– территориальное верховенство, согласно которому территория автономного образования не может быть изменена без его согласия.

С. И. Русинова считала, что существуют и другие гарантии автономии (пользование родным языком, особый порядок пересмотра юридических актов, издаваемых органами государственной власти и государственного управления, и проч.[269 - См.: Советское конституционное право. С. 241, 242.]

Е. И. Козлова полагала, что несколько форм и видов автономии были вызваны к жизни большими различиями, характерными для положения тех или иных наций и народностей, проживавших на территории Советского государства к моменту формирования автономных образований (уровень их экономического и культурного развития, социально-классовой дифференциации, наличия национальных кадров и т. п.). Именно они обусловили ее гибкость как условие решения национального вопроса, вовлечения народностей в социалистическое строительство.

Она различала две формы советской автономии – государственную и административную. Государственной формой автономии, считала Е. И. Козлова, обладает автономная республика, а административная форма присуща национально-государственным образованиям. Для государственной формы было характерно осуществление законодательной деятельности. Для административной формы автономии, к которой она относила автономную область и национальных округ, законодательная деятельность свойственна не была.

Е. И. Козлова подчеркивала, что используя различные формы автономии, народности в прошлом отсталых окраин России достигли в своем национальном развитии – как экономическом, так и культурном – огромных успехов[270 - См.: Советское государственное право. М., 1978. С. 219, 220; Советское государственное право. М., 1983. С. 262, 263.].

Итак, советские исследователи автономии исходили из того, что формы проявления автономии могут быть самыми разнообразными. Они зависят от степени самостоятельности в управлении местными делами, которая предоставляется государством в виде автономии только автономным республикам, автономным областям и национальным округам, которые и были признаны формами советской автономии.

§ 3. Автономная республика (АССР)

Как федерация РСФСР фактически сложилась в период с 1920 по 1922 г., когда развитие автономий происходило особенно интенсивно[271 - Именно в этот период последовал ряд актов центральных органов государственной власти РСФСР, которые на основе волеизъявления соответствующих народов закрепили создание, в частности, многих автономных республик: от 27 мая 1920 г. «Об Автономии Татарской Социалистической Советской Республики»; от 26 августа 1920 г. «Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики»; от 20 января 1921 г. «Об Автономии Дагестанской Социалистической Советской Республики»; от 20 января 1921 г. «Об Автономной Горской Социалистической Советской Республики»; от 11 апреля 1921 г. «Об образовании Туркестанской Социалистической Советской Республики»; от 18 октября 1921 г. «Об Автономной Крымской Социалистической Советской Республике»; от 27 апреля 1922 г. «Об Автономной Якутской Социалистической Советской Республике» (СУ РСФСР. 1920. № 51. Ст. 222; № 76. Ст. 359; 1921. № 5. Ст. 39; № 6. Ст. 41; № 32. Ст. 173; № 61. Ст. 438; 1922. № 6. Ст. 59).]. Поэтому уже к моменту принятия XII Всероссийским съездом Советов Конституции РСФСР 1925 г. был накоплен настолько значительный опыт автономного строительства, что его уже можно было обобщить в Конституции.

Конституция СССР 1924 г. упоминает автономные республики впервые в конституционном строительстве России только в связи с установленным ею порядком формирования Совета Национальностей ЦИК СССР. В ней указывалось (ст. 15), что «Совет Национальностей образуется из представителей союзных и автономных советских социалистических республик – по пяти представителей от каждой…»

Конституция РСФСР 1925 г. посвятила автономным республикам специальную главу (гл. 4), в которой говорилось, что органы государственной власти в автономных республиках образуются на основе Конституции РСФСР из местных Советов, их съездов, исполнительных комитетов, областных и центральных исполнительных комитетов.

Основные законы (конституции) автономных республик, как устанавливала Конституция, принимаются их съездами Советов, представляются на утверждение ВЦИК и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов.

Высшим органом государственной власти в пределах территории каждой автономной республики были съезды Советов республики, а в период между съездами – избираемый ими центральный исполнительный комитет, права которого определялись Конституцией каждой автономной республики. Центральные исполнительные комитеты автономных республик избирали из своей среды президиумы, которые в период между сессиями центральных исполнительных комитетов являлись на территории данной республики высшим органом власти.

В соответствии с Конституцией центральные исполнительные комитеты автономных республик образовывали свои исполнительные органы – советы народных комиссаров в составе: председателя совета народных комиссаров и народных комиссаров внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения, а также народных комиссаров объединенных Народных комиссариатов РСФСР – финансов, труда, внутренней торговли, рабоче-крестьянской инспекции и Высшего совета народного хозяйства.

В зависимости от местных бытовых условий центральные исполнительные комитеты автономных республик наделялись правом сокращать количество народных комиссариатов и, соответственно, изменять состав совета народных комиссаров.