Российская автономия

В пределах прав, предоставленных автономным республикам, центральные исполнительные комитеты этих республик издавали законодательные акты, имеющие обязательную силу на территории соответствующей республики.

Конституция СССР 1936 г. закрепила перечень автономных республик, находящихся в составе РСФСР. В ней указывалось (ст. 22), что РСФСР, «в частности, состоит из автономных республик: Татарской, Башкирской, Дагестанской, Бурят-Монгольской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской».

Конституция СССР 1936 г. сохранила непосредственное представительство автономных республик в высших органах государственной власти СССР, установив (ст. 35), что Совет Национальностей Верховного Совета СССР составляется из депутатов, выделяемых Верховными Советами автономных республик по пять депутатов от каждой автономной республики. Впоследствии это представительство было увеличено до 11 депутатов.

Как указывалось в Конституции СССР 1936 г. (ст. 60), Верховный Совет союзной республики утверждает конституции находящихся в ее составе автономных республик и определяет границы их территории.

Конституция СССР установила систему высших органов государственной власти автономных республик (гл. VII). В ней говорилось, что высшим органом государственной власти автономной республики является Верховный Совет АССР, который избирается гражданами республики сроком на четыре года по нормам представительства, устанавливаемым конституцией автономной республики, и является единственным законодательным органом АССР.

В Конституции СССР устанавливалось:

– каждая автономная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией союзной республики;

– Верховный Совет автономной республики избирает Президиум Верховного Совета автономной республики и образует Совет Народных Комиссаров автономной республики.

Конституция РСФСР 1937 г. закрепила государственное устройство РСФСР (гл. II), согласно которому Российская Федерация имела в своем составе Татарскую, Башкирскую, Бурят-Монгольскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Крымскую, Марийскую, Мордовскую, Немцев Поволжья, Северо-Осетинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую, Якутскую автономные республики. Она закрепила право РСФСР утверждать конституции автономных республик, представлять на утверждение Верховного Совета СССР образование новых автономных республик в составе РСФСР, утверждать границы и районное деление автономных республик, руководить осуществлением бюджетов автономных республик.

В Конституции указывалось, что каждая автономная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР, что законы РСФСР обязательны на территории автономной республики. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.

Конституция РСФСР 1937 г. содержала главы, посвященные высшим органам государственной власти автономных республик (гл. V) и органам государственного управления автономных республик (гл. VI).

Высшим органом государственной власти автономной республики был Верховный Совет АССР, являвшийся единственным законодательным органом АССР. Он принимал Конституцию АССР и вносил ее на утверждение Верховного Совета РСФСР, устанавливал районное деление автономной республики и границы районов и городов и вносил на утверждение Верховного Совета РСФСР, утверждал народнохозяйственный план и бюджет автономной республики, присваивал почетные звания автономной республики.

Верховный Совет избирал Президиум Верховного Совета АССР, ему подотчетный, полномочия которого определялись Конституцией АССР, и образовывал Правительство автономной республики – Совет Народных Комиссаров АССР.

Совет Народных Комиссаров являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР, ответственным перед Верховным Советом АССР и ему подотчетным, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета автономной республики, которому подотчетен.

Совет Народных Комиссаров автономной республики издавал постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР, РСФСР и автономной республики, постановлений и распоряжений Советов Народных Комиссаров СССР и РСФСР и проверял их исполнение.

Совет Народных Комиссаров автономной республики имел право отменять приказы и инструкции Народных Комиссаров АССР, решения и распоряжения исполнительных комитетов окружных, городских и районных Советов депутатов трудящихся на территории АССР, а также приостанавливать решения и распоряжения окружных, городских и районных Советов депутатов трудящихся.

Отраслями государственного управления, входящими в компетенцию автономной республики, руководили народные комиссары автономной республики, которые в пределах своей компетенции издавали приказы и инструкции на основании и во исполнение законов СССР, РСФСР и АССР, постановлений и распоряжений Совета Народных Комиссаров СССР, РСФСР и АССР, приказов и инструкций Народных Комиссаров РСФСР.

Народные Комиссариаты автономной республики руководили порученными им отраслями государственного управления, подчиняясь как Совету Народных Комиссаров АССР, так и соответствующим Народным Комиссариатам РСФСР. В бюджеты автономных республик включались доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территории государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР.

В главе X Конституции РСФСР, посвященной суду и прокуратуре, устанавливалось, что правосудие в РСФСР осуществляется, в частности, верховными судами автономных республик, которые избирались верховными советами автономных республик, а судопроизводство в РСФСР ведется в том числе и на языке соответствующей автономной республики. Прокуроры автономных республик назначались Прокурором СССР.

В главе XII Конституции РСФСР регламентировались выборы депутатов в Верховные Советы автономных республик: они производились избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Верховные Советы автономных республик устанавливали в пределах норм, указанных в Конституции РСФСР, избирательные нормы для сельских Советов депутатов трудящихся.

Конституция СССР 1977 г. относила к ведению СССР (ст. 73) образование новых автономных республик в составе союзных республик. В специальной гл. 10, посвященной автономной республике, она устанавливала, что автономная республика находится в составе союзной республики и вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению.

В Основном законе указывалось, что автономная республика имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и конституции союзной республики, учитывающую особенности автономной республики; она участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР и союзной республики, через высшие органы государственной власти и управления соответственно Союза ССР и союзной республики; обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствует осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и союзной республики, проводит в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и союзной республики; координирует и контролирует деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного и республиканского (союзной республики) подчинения по вопросам, относящимся к ее ведению.

Конституция СССР устанавливала, что территория автономной республики не может быть изменена без ее согласия.

В Конституции СССР содержался перечень автономных республик, состоящих в Российской Федерации. Он включал Башкирскую, Бурятскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Марийскую, Мордовскую, Северо-Осетинскую, Татарскую, Тувинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую и Якутскую автономные республики.

Верховные Советы автономных республик входили в единую систему органов государственной власти и имели срок полномочий – пять лет, а неприкосновенность депутатов и другие гарантии депутатской деятельности устанавливались законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик.

Конституция СССР закрепила представительство автономной республики в Совете Национальностей – 11 депутатов от каждой автономной республики.

Конституция СССР предусматривала право совета министров союзной республики приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик.

Конституция СССР содержала специальную гл. 18, посвященную высшим органам государственной власти и управления автономной республики. В соответствии с ней высшим органом государственной власти автономной республики являлся Верховный Совет автономной республики, в исключительное ведение которого входило принятие конституции автономной республики, внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, а также государственного бюджета автономной республики; образование подотчетных ему органов. На Верховный Совет возлагалось принятие законов автономной республики, избрание Президиума Верховного Совета автономной республики и образование совета министров автономной республики – правительства автономной республики.

В главах 20 и 21, посвященных суду, арбитражу и прокуратуре, Конституция в качестве элемента судебной системы СССР называла Верховные Суды автономных республик и устанавливала порядок назначения прокуроров автономных республик, которое осуществлялось Генеральным прокурором СССР.

Конституция РСФСР 1978 г. содержала перечень автономных республик, состоящих в РСФСР, который был аналогичен перечню, содержащемуся в Конституции СССР 1977 г.

В ней указывалось, что ведению РСФСР в лице ее высших органов государственной власти и управления подлежат, в частности, представление на утверждение Верховного Совета СССР образование новых автономных республик в составе РСФСР; обеспечение соответствия конституций автономных республик Конституции РСФСР; руководство осуществлением государственных бюджетов автономных республик.

Конституция РСФСР содержала специальную гл. 8, посвященную автономной республике. В ней указывалось, что автономная республика есть советское социалистическое государство, находящееся в составе РСФСР, и вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Она имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции РСФСР и учитывающую особенности автономной республики.

Согласно Конституции РСФСР автономная республика участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответственно РСФСР и Союза ССР. Она обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствовала осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и РСФСР, проводила в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и РСФСР; по вопросам, относящимся к ее ведению, автономная республика координировала и контролировала деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного и республиканского (РСФСР) подчинения.

В Конституции РСФСР подчеркивалось, что территория автономной республики не может быть изменена без ее согласия, а законы РСФСР обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех автономных республик. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.

По Конституции РСФСР верховные советы автономных республик входили в единую систему органов государственной власти – Советов народных депутатов и имели срок полномочий пять лет.

В Конституции РСФСР говорилось, что неприкосновенность депутатов Советов, а также другие гарантии депутатской деятельности устанавливаются законодательными актами Союза ССР, РСФСР и автономных республик. Было закреплено право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР автономных республик в лице их высших органов государственной власти.

Конституцией устанавливался состав Президиума Верховного Совета РСФСР, в которой в качестве заместителей председателя входили представители каждой автономной республики. Президиум обеспечивал соответствие конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР; утверждал районное деление, образование городов и районов в городах, изменение подчиненности городов, наименование и переименование районов, городов, районов в городах, а также переименование иных населенных пунктов автономных республик; отменял постановления и распоряжения советов министров автономных республик, а в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии он утверждал изменение границ автономных республик.

В Конституции указывалось, что Совет Министров РСФСР принимает меры по осуществлению государственных планов и бюджета, по обеспечению комплексного экономического и социального развития автономных республик; направляет и проверяет работу советов министров автономных республик; в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик.

Конституция РСФСР содержала раздел VI, посвященный высшим органам государственной власти и управления автономной республики, в котором устанавливались полномочия Верховного Совета АССР и его президиума, порядок образования и основные полномочия совета министров автономной республики.

В главе 19, посвященной государственному плану экономического и социального развития РСФСР, говорилось, что государственные планы экономического и социального развития РСФСР включают в себя планы экономического и социального развития автономных республик и разрабатываются, в частности, на основе проектов планов советов министров автономных республик.

В главе, посвященной государственному бюджету РСФСР, устанавливалось, что государственный бюджет РСФСР объединяет ряд бюджетов, включая государственные бюджеты автономных республик, а разграничение доходов и расходов государственного бюджета РСФСР между республиканскими бюджетом РСФСР и государственными бюджетами автономных республик определяется Законом РСФСР о бюджетных правах РСФСР, автономных республик и местных Советов народных депутатов.

Конституция РСФСР включала в единую систему судов, осуществляющих правосудие в РСФСР, верховные суды автономных республик, судопроизводство в которых велось на русском языке или на языке автономной республики.

В Конституции указывалось (ст. 177), что прокуроры автономных республик назначаются Генеральным прокурором СССР.

Создание автономных республик вызвало живой интерес в советской правовой литературе, которая посвятила автономным республикам целый ряд исследований.

Так, К. А. Архиппов считал автономные советские республики наиболее типичными советскими автономными единицами. «Если автономия национальных областей вызывает сомнение, – писал он, – то автономия республик у большинства исследователей сомнений не вызывает. Споры и разногласия вызывает главным образом положение этих республик как федеративных частей. Думается, однако, что, если часть (и может быть, большая) этих разногласий обусловливается различием понимания федерализма, то другая часть обусловливается отсутствием достаточно точного определения той совокупности политических феноменов, к коим применимо наименование автономной республики»[272 - См.: Архиппов К. А. Указ. соч. С. 50.].

Отвечая на вопрос, что следует понимать под словом «автономная советская социалистическая республика», К. А. Архиппов подчеркивал, что, говоря об автономных республиках, обычно понимают исключительно соответствующие образования, входящие в состав РСФСР. Однако он отмечал, что содержание этого понятия значительно изменится в зависимости от того, ограничим ли мы исследование изучением автономных республик Российской Федерации или включим в круг своего исследования и автономные республики других советских федераций.

Определяя автономные республики, К. А. Архиппов считал наиболее правильным указать, что все советские социалистические республики входят в Союз ССР, но одни из них входят в него, так сказать, непосредственно, являются виновниками его существования, тогда как другие входят в него через посредство первых как части (члены) этих последних. Он отмечал, что с этим различием связан целый ряд различий в их юридическом статусе, компетенции, взаимоотношениях и т. п., т. е. совокупность тех различий, которая проводит довольно резкую черту между республиками первой и второй группы. Первую группу республик он рекомендовал называть группой «союзных» республик, а вторую – группой «автономных» республик.

При этом К. А. Архиппов отмечал два обстоятельства: во-первых, с точки зрения понятия автономии в узком смысле слова, каждая из упомянутых групп представляет особую группу автономных республик и, стало быть, наименование только одной из них «автономными» – чисто условное; во-вторых, внутри каждой из рассматриваемых групп необходимо проводить различие между отдельными «подгруппами» и даже единичными видами республик: в данном случае, считал он, мы имеем дело лишь с «типом», а не трафаретом, по которому созданы были все эти республики.

Он полагал, что, придерживаясь понятия «автономные советские республики», охватывающего как республики, входящие в состав РСФСР, так и входящие в другие советские республики, мы тем самым уменьшаем расстояние между «автономной» и «союзной» республикой. Вместе с тем, по его мнению, уменьшаются и основания для оспаривания с различных точек зрения федеративности автономных республик.

«Могут сказать, – писал он, – терминология, вами принятая, искусственна; зачем же придерживаться ее, не лучше ли принять другую? Однако при всей своей искусственности эта терминология имеет за собой и теоретическую и, хотя бы не вполне выдержанную, законодательную традицию. В частности, и что особенно важно, – приведенной классификации придерживается Основной Закон Союза Советских Социалистических Республик (срв., например, гл. IV, ст. 15)»[273 - Архиппов К. А. Указ. соч. С. 51.].