Российская автономия

В другой своей работе, рассматривая правовое положение автономной республики внутри союзной, В. Н. Дурденевский выражал свое несогласие с теорией октроированного, дарованного союзной республикой существования автономных республик, основанное на том, что автономная республика создается и упраздняется союзной и в своем бытии всецело от нее зависит: ее жизнь и организация октроированы, даны высшей властью.

«Право самоорганизации им (автономным республикам) не принадлежало, и они создавались актами центральной власти, – писал один из сторонников этой теории С. А. Котляревский. – Дело не изменилось от того, что этим актам предшествовали известные волеизъявления самого населения, принадлежащего к данной национальности»[287 - Котляревский С. А. Правовое положение автономных республик // Советское право. 1926. № 6. С. 36.].

Считая, что подобный взгляд не верен ни с теоретической, ни с практической точки зрения, В. Н. Дурденевский указывал, что, во-первых, точка зрения, требующая «самоорганизации» для признания политической единицы не просто провинцией организующего ее государства, сейчас утрачивает былой кредит, а во-вторых, едва ли сейчас можно утверждать, что «волеизъявления населения» не меняют дела при формировании и эволюции автономий, тем более в советской системе, определенно провозглашающей принцип самоопределения национальностей, наличие волеизъявлений национального населения, дело меняет.

В. Н. Дурденевский рассуждал, что, если согласиться с С. А. Котляревским, неизбежно напрашивается вывод, что в советском автономно-федеративном строительстве перед нами простая административная децентрализация по национальному признаку. Между тем сам С. А. Котляревский признавал, что считать автономные республики просто местными административными делениями было бы неправильным, что их «автономия» как-то выходит за пределы той местной самостоятельности, которая принадлежит у нас губерниям и областям. Она имеет в себе некоторый политический элемент… некоторый государственный элемент»[288 - Там же. С. 40.].

В. Н. Дурденевский также считал, что автономная республика имеет такого рода элемент, причем имеет его именно в силу того, что за ней стоит «волеизъявление», стремление населения к национальному самоопределению, которое центральная власть союзной республики могла вводить в советское русло, но которое она не создавала и не упраздняет. «Оформление и подтверждение, иногда предостережение перед непосильный экономической и культурной задачей, – заключал он, – но отнюдь не создание или ликвидация как простые мероприятия – такова роль центральной власти советских союзных… республик в процессе возникновения национальных земель»[289 - Дурденевский В. Н. Автономные республики и области в системе советского федерализма // Советский федерализм. Л., 1930. С. 217.].

В. Н. Дурденевский отмечал, что даже в тех немногих случаях, когда «мирная инициатива» не удовлетворялась полностью, центральная власть РСФСР ограничивалась сдерживающими указаниями на несоразмерность наличных данных и ресурсов с республиканской организаций, но более скромная национальная область или малый национальный округ возникал, и нельзя считать предрешенным, что при дальнейших настояниях той или иной национальной области и при ее экономическом подъеме она не превратится в автономную республику.

Сама центральная власть РСФСР, по мнению исследователя, никогда не выдавала себя за создательницу автономий. «В первой конституции РСФСР, – писал он, – вопрос об автономных республиках вообще обходился молчанием, но «начала федерации» и «национального самоопределения» подчеркиваются. Впоследствии законодатель называет отдельные автономные республики то автономией, то федеративной частью РСФСР, а в 1921–1922 гг. ВЦИК распространил действие каких-либо (чаще всего финансовых) законов «на всю федерацию», иногда говорили об «автономных и независимых» или «автономных, дружественных и договорных республиках», явно рассматривая автономность и союзность как близкие политические понятия. Вопрос этим, конечно, не решается, особенно принимая во внимание редакционно-технические недостатки тогдашних законов. Но новая Конституция РСФСР, посвящая автономным республикам особую главу, отнюдь не трактует их как единицы созданные. Конституция 11 мая 1925 г. предоставляет национальностям право выделения в особые автономные республики и области по постановлениям своих съездов советов, с утверждения верховных органов РСФСР, причем конституции автономных республик и положения об автономных областях утверждаются: первые – ВЦИКом и всероссийским съездом, вторые – ВЦИКом. Это постановление, при редактировании которого была учтена местная практика… намечает осторожную концепцию возникновения автономных республик по праву самоопределения национальностей под контролем республики союзной – тут нет противоречия. В задачи государства рабочих и крестьян вовсе не входит размножение, во имя принципа национальности, политически нежизнеспособных единиц, имеющих шансы немедленно, так сказать, поступить на пенсию. Контроль и благоразумный совет – брать задачу по плечу здесь вполне уместен и даже необходим; но это не «октроирование бытия»[290 - См.: Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 219.].

В. Н. Дурденевский отмечал, что национальное существование некоторых автономных республик имеет известную связь с международным правом: об автономии Восточной Карелии говорится в Юрьевском договоре от 14 октября 1920 г. с Финляндией. «Возникновение Карелии, – пишет он, – сопровождалось целым потоком местных воззваний, дипломатических сношений, протестов и т. д., образовавших в совокупности весьма солидную книгу и вызвавших даже международно-правовые исследования. По специальному запросу финской делегации представителями РСФСР на Юрьевской конференции 14 октября 1920 г. было заявлено для включения в протокол конференции, что:

1) карельское население Архангельской и Олонецкой губерний имеет право национального самоопределения;

2) заселенная этим населением Восточная Карелия образует автономную в своих внутренних делах область, входящую в состав Российского Государства на началах федерации;

3) местный народный язык является языком администрации, законодательства и народного просвещения;

4) Восточно-карельская автономная область имеет право устраивать свою экономическую жизнь, согласно своим местным нуждам в соответствии с общим хозяйственным планом Республики»[291 - Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 220, 221.].

В. Н. Дурденевский полагал, что в этой декларации правильно отмечено: а) возникновение советских национальных земель по праву национального самоопределения, которое не исключает соответствие местной самозаконности с основными линиями и планом советского строительства, и б) особый характер советской автономии – «на началах федерации».

Он подчеркивал, что формула «автономия на началах федерации» может означать лишь то, что подконтрольность советской автономии, гарантируя ее соответствие общему советскому социальному и правовому стилю в основных пунктах, вместе с тем не исключает сферы свободного действия самозаконности и образует таким путем переход к федерации, мыслимой опять-таки как переход к некоторому внешнему единству, высшей целостности. Положение советской автономии, указывал он, таким образом, по существу динамично. В этой связи он намечал несколько видов определения объема подконтрольности и свободной компетенции автономных республик. «В одном случае союзная республика, – писал он, – говорит автономии: «это – твое, поступай тут, как найдешь нужным; остальное мое, и тут ты без меня не действуй»; в другом положение перевертывается: «Это – мое, здесь ты мне только помогаешь, а остальное пока твое, потом разберемся точнее»; в третьем оно применяется так: «это – мое, остальное твое, в случае сомнений, взгляни, нет ли моей метки»[292 - Там же. С. 221.].

В. Н. Дурденевский указывал, что один из видов «подконтрольности» законодательства советских национальных земель свойственен РСФСР: здесь имеется централизация конституционного и кодексного законодательства. Конституции автономных республик и местные проекты поправок к кодексам обязательно санкционируются союзной республикой; централизованы вопросы разграничений и районирования, важные с плановой точки зрения; дела союзного управления в принципе неподведомственны автономным республикам; в остальном РСФСР придерживается системы разграничения законодательства союзной и автономных республик «по ведомствам», сложившейся еще до создания Союза ССР. «Наркоматы «директивные», – отмечал он, – при этом более связаны общероссийской регулировкой, чем в «автономных» самостоятельных (НКЮ, НКПрос, НКЗдрав, НКЗем, НКСобес, НКВД), однако и в кругу дел этих ведомств законодательство центра конкурирует с местным правотворчеством и часто очень серьезно оттесняет его на задний план (НКСобес)»[293 - Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 222, 223.].

Ставя вопрос о принципе и пределах соотношения федерального и местного права, В. Н. Дурденевский отмечал, что централизация кодексного, конституционного и других отраслей законодательства существенно сужает свободный круг действия автономных республик и право РСФСР перекрывает право республик, но при этом на практике вырисовываются пределы, в которых автономные республики могут беспрепятственно развертывать свою самозаконность, те вопросы, по которым им приходится издавать дополнительные постановления к федеральному праву, и те, в которых им может принадлежать только инициатива.

Особое внимание В. Н. Дурденевский уделял вопросу о том, является ли автономная республика государством. Он находил, что в литературе господствует скорее отрицательное или во всяком случае очень сдержанное мнение по этому вопросу.

В одной из первых своих работ, касавшихся правового положения автономных республик, В. Н. Дурденевский характеризовал автономные республики как «государственные образования», что, по его словам, создало им в литературе «особо пониженную оценку», хотя, характеризуя их как государственные образования, он стремился лишь определить динамику их развития.

«Конечно, – писал исследователь, – они не могут претендовать на «суверенность»; проф. Б. Д. Плетнев считает даже, что их государственность главным образом декоративная. Это не совсем так. Наименование этих республик «автономными» не вполне точно и гораздо более удачно имя «федерирующих», употреблявшееся иногда в официальной печати. Это государства-части, еtats-membres, большого федеративного целого – в настоящее время РСФСР, а в будущем, возможно, Советского Союза в целом»[294 - См.: Там же. С. 293.].

В. Н. Дурденевский отмечал, что автономные республики получили представительство в Советском Союзе; с его помощью они развивают практику совещаний на равных с союзными республиками; у них есть аппарат государственной власти, государственный бюджет (которого прежде они не имели), государственная символика, национальное самоопределение. С 1923 г. они сильно выросли, считал он, поговаривают о «суверенитете», и это не так уж странно.

Касаясь возможных возражений против государственности автономных республик и их федеративного членства, В. Н. Дурденевский выделял три из них: у них нет своей армии, нет своего гражданства, нет участия в образовании централизованных органов союзной республики.

«Первые два признака в государствах-частях, – писал он, – вовсе не обязательны (земли Австрии и Бразильские штаты); но, кроме того, не надо забывать о нашей национально-территориальной системе, о дагестанских и бурятских конных отрядах.

Попытка создать гражданство Нахичевани не увенчалась успехом в закавказских судах; в РСФСР таких попыток… не делалось, и это очень хорошо; российской республике удалось выдержать систему единого гражданства, которая у нас не вполне реализовалась в Союзе ССР.

Что же касается до неучастия в образовании высших органов федерации, неполонты роли автономных республик как федерирующих единиц, то не забудем, во-первых, что автономные республики (и области) имеют нормы представительства на съезд союзной республики несколько более выгодные, чем другие местности, во-вторых, что они как республики участвуют в деятельности федеративных органов (РСФСР) и путем законодательной инициативы в СНК и ЭКОСО, и путем постепенного представительства при Отделе национальностей ВЦИКа, и путем совещания представителей при этом отделе, и путем участия в наркоматских советах и совещаниях.

Это – деятельность управления, но на каркасе управления вырос советский федерализм. Если вспомнить недавнее содержание прав Советской союзной республики в отношении автономных ЦИКов (имеется в виду, что 31 октября 1927 г. Президиум ВЦИК РСФСР, имеющий на заседаниях представителей автономных республик, обязал СНК представлять на утверждение Президиума все приостановления актов ЦИК автономных республик – О. К.), если вспомнить, что в Совете национальностей Союза мы имеем известное «уравновешение» автономным республикам их подконтрольности ЦИКам союзных, то станет возможным перевернуть старое определение и сказать: автономная республика в сложной и не везде законченной системе советского федерализма есть уже не государство-часть, это часть Союза – во всяком случае близкая к государству. Не обладая мощью старших сестер, она принципиально равна им в национальном самоопределении»[295 - Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 239, 240.].

Все большая стабилизация правового статуса автономных республик по мере их дальнейшего развития получила отражение и в советской правовой литературе, которая становится все более однообразной в его оценке.

В учебнике для юридических институтов, подготовленном коллективом научных работников Института права Академии наук СССР под редакцией А. Я. Вышинского, автономная республика характеризовалась как республика с теми же внешними признаками, которые имеет и союзная республика (своя конституция, право законодательства, высшие органы государственной власти и т. п.), но обладающая менее широкой компетенцией по сравнению с союзной республикой. Авторы учебника полагали, что автономность автономных республик находит свое выражение в том, что АССР законодательствует во всех областях хозяйственного и культурного строительства в пределах своей компетенции; она имеет свои высшие органы государственной власти и органы государственного управления, построенные по типу соответствующих органов союзной республики.

В учебнике указывалось, что, представляя собою республики, входящие в состав союзных республик, АССР отличаются от последних в основном тем, что они, во-первых, не обладают теми признаками, которые характерны для образования союзных республик; во-вторых, не имеют права свободного выхода из СССР; в-третьих, обязаны свою конституцию представлять на утверждение верховного совета союзной республики, тогда как конституция этой последней принимается ее верховным советом и высшими органами Союза ССР не утверждается.

«Юристы старой школы, применяющие к советским автономным республикам шаблоны буржуазной науки, – говорилось в учебнике, – пытались усмотреть основную особенность АССР и отличие их от союзных республик в том, что им якобы не принадлежит право самоорганизации, что в основе их бытия лежит начало «октроированности» (т. е. «дарования» им автономии). В подтверждение этого вывода обычно приводятся ссылки на декреты советской власти об организации автономных республик, где в ряде случаев говорилось: образовать такую-то автономную советскую социалистическую республику. Однако при этом игнорируется весьма существенное обстоятельство, что постановлениям высших органов власти союзных республик, как правило, предшествовало волеизъявление самих трудящихся масс той или иной национальности об организации их в автономную республику»[296 - Советское государственное право / под общ. ред. А. Я. Вышинского. М., 1938. С. 287.].

А. И. Денисов считал, что автономная республика является государством, которое с точки зрения экономической и политической основ и принципов своей конституции не отличается от других форм социалистического государства, т. е. от СССР и союзной республики. Однако это не исключает, подчеркивал он, особенностей автономной республики, главную характерную черту которой следует искать в форме ее государственного устройства. Ученый называл автономную республику высшей формой советской автономии[297 - См.: Денисов А И.Советское государственное право, М., 1947. С. 243–244.].

В другой своей работе А. И. Денисов характеризовал автономную республику как самоуправляющееся в своих внутренних делах социалистическое государство, созданное по национальному признаку и входящее в союзную республику, конституция которого утверждается верховным советом союзной республики[298 - См.: Денисов А. И., Кириенко М. Г. Советское государственное право. М., 1957. С. 133.].

И. Д. Левин определял автономную республику как советское социалистическое государство, входящее в состав союзной республики и пользующееся законодательной и административной автономией в пределах компетенции. Он считал, что автономная республика обладает всеми признаками государства: она имеет свою территорию, которая не может быть изменена без ее согласия, свои высшие органы государственной власти и органы государственного управления. Вместе с тем он отмечал, что автономная республика лишена юридических признаков суверенного государства, поскольку ей не предоставлено право выхода из СССР. «Это не означает, – подчеркивал он, – умаления прав той или иной национальности, а вытекает из того, что автономные республики не располагают объективными условиями возможности использовать это право, если бы оно и было им предоставлено. Этим не умаляется также национальный суверенитет народов автономных республик… т. е. право использовать все свои национальные возможности в интересах строительства социализма. Советские автономные образования построены на прочной основе права наций на самоопределение»[299 - Советское государственное право. М., 1948. С. 257.].

И. Д. Левин подчеркивал, что автономная республика вне пределов компетенции высших органов власти и управления СССР и компетенции высших органов власти и управления союзной республики осуществляет свою государственную власть не самостоятельно как суверенная союзная республика, а на автономных началах. Это ограничение самостоятельности выражается в том, что все вопросы, входящие в компетенцию автономной республики, включены также и в компетенцию союзной республики, причем компетенция последней не по одному из этих вопросов не исчерпывается правом регулировать лишь основы законодательства. Отсюда вытекает и другая особенность: все министерства автономных республик подчиняются как совету министров АССР, так и одноименным министерствам союзной республики, в то время как республиканские министерства союзной республики подчиняются только совету министров союзной республики. И. Д. Левин считал, что этим подчеркивается ответственность союзной республики в вопросах политического руководства автономной республикой и обеспечение ее экономического и культурного подъема[300 - См.: там же. С. 258.].

Н. П. Фарберов называл автономную республику национальным советским социалистическим государством, входящим в состав союзной республики. Он подчеркивал, что автономная республика является высшей формой советской автономии[301 - См.: Советское государственное право. М., 1950. С. 179.].

А. Ф. Югай характеризовал автономные республики как широкую политическую национальную автономию. Он говорил, что автономная республика как советское национальное государственное образование отличается от административно-территориального образования не только по объему своих прав, но и по своим правовым институтам, выражающим принцип представительного образа правления советского социалистического государства и его государственного права. Так, если АССР как советское социалистическое государство имеет необходимые государственно-правовые институты: законодательный орган, главу государства, правительство, верховный суд и другие центральные органы управления, то административно-территориальные образования как негосударственные образования не имеют таких государственно-правовых институтов.

Анализируя государственно-правовую природу автономных республик, А. Ф. Югай подчеркивал, что этот вопрос приобрел особо актуальное значение в связи с разработкой конституций автономных республик в РСФСР после утверждения Конституции СССР 1924 г. и приведения Конституции РСФСР в соответствие с первой Союзной Конституцией.

А. Ф. Югай отмечал, что согласно ст. 17 Конституции РСФСР 1925 г. ведению Всероссийского съезда Советов подлежало окончательное утверждение Конституции АССР, принятие ее съездом Советов. Однако почти все автономные республики вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г. не имели конституций, утвержденных верховными органами государственной власти союзных республик.

Как правило, указывал А. Ф. Югай, в законах об образовании АССР до 1925 г. не было формулы «АССР – социалистическое государство». Эта формула в нашем законодательстве в отношении АССР была впервые применена в 1925 г. в проекте Конституции Таджикской АССР. За Таджикской АССР последовали другие автономные республики РСФСР, все проекты которых, разработанные в 1925–1930 гг., определяли автономные республики как социалистические государства рабочих и крестьян, входящие в состав РСФСР.

А. Ф. Югай подчеркивал, что автономная республика есть результат свободного волеизъявления народа, давшего свое имя автономной республике. Именно воля этого народа является исходным пунктом образования автономного государства, а право на организацию автономного государства принадлежит нации в автономной республике, которую он считал суверенной.

А. Ф. Югай считал, что автономная республика есть национальная форма социалистического государства рабочих и крестьян. По его мнению, автономные республики имеют существенное сходство с союзными республиками: те и другие – социалистические государства рабочих и крестьян, имеющие единые политические и экономические основы. Вместе с тем, не будучи суверенной, автономная республика пользуется широкими правами внутреннего самоуправления в области как государственно-административного управления, так и хозяйственно-культурного строительства в пределах своей территории и компетенции. Ее правовое положение внутри союзной республики, определяемое последней, выражается в руководстве союзной республикой ее развитием.

А. Ф. Югай указывал, что до принятия Конституции СССР 1936 г. каждая союзная республика самостоятельно и в окончательной форме решала вопрос об образовании новой АССР. После принятия этой Конституции союзная республика организует новую АССР в соответствии с волеизъявлением народа вновь организуемой автономной республики и представляет свое решение на утверждение высших органов государственной власти СССР. Отмечая, что конституции союзных республик принимаются и утверждаются верховными советами союзных республик, А. Ф. Югай объяснил такой порядок принятия и утверждения конституций АССР тем, что, во-первых, только местное население в лице своих представителей в состав верховного совета АССР может вполне точно учесть все особенности данной республики и отразить их в конституции АССР; во-вторых, союзные республики несут ответственность перед Союзом ССР за экономическое, культурное и политическое развитие автономной республики; в-третьих, определение автономных прав АССР и правовых форм взаимоотношений союзной республики и автономной республики, выраженное в конституции союзной республики и конституции АССР, относится к суверенным правам союзной республики.

Утверждение конституции АССР верховным советом союзной республики, указывал А. Ф. Югай, есть конституционное выражение суверенитета союзной республики, распространяющегося и на ее автономно-политическую часть – АССР.

А. Ф. Югай считал, что в основе организации территории АССР лежит национальный момент, принцип национального единства, но при организации территорий автономных республик учитывались также экономические факторы, составляющие материальную базу общности экономической жизни данной социалистической нации.

В результате организации территории автономных республик по принципу национального единства с учетом экономических факторов, подчеркивал он, была ликвидирована хозяйственная раздробленность народов АССР и разобщенные прежде части этих народов объединены в одно национальное целое.

Касаясь правового различия между союзной и автономной республикой, А. Ф. Югай сводил его к следующим моментам:

а) если каждая союзная республика, имея свою конституцию, учитывающую особенности республики и построенную в полном соответствии с Конституцией СССР, самостоятельно изменяет и дополняет ее, то автономная республика не пользуется правом самостоятельного утверждения своей конституции. Конституции АССР принимаются верховными советами АССР и утверждаются верховными советами союзных республик. Изменения их конституций происходит в таком же порядке. Этот порядок принятия и утверждения конституции АССР обусловливается тем, что АССР является автономно-политической частью союзной республики;

б) если каждая союзная республика как субъект Союза ССР пользуется правом на свободный выход из состава Союза ССР, то автономная республика этим правом не обладает, так как она не является субъектом СССР. Она входит в состав СССР через соответствующую союзную республику как автономная часть последней. АССР не пользуется правом свободного выхода не только из состава Союза ССР, но и из состава соответствующей союзной республики. Это объясняется тем, что союзная республика имеет право на территориальное верховенство, в силу которого территория каждой союзной республики не может быть изменена без ее согласия. Выход той или иной автономной республики из состава союзной республики для ее преобразования в союзную республику или для ее перевода из одной союзной республики в другую производится по волеизъявлению народа данной автономной республики и с санкции соответствующей союзной республики и Союза ССР;

в) каждая союзная республика имеет право: 1) организовать свои регулярные войсковые формирования и 2) вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами (заключение соглашений, обмен дипломатическими и консульскими представителями). Автономная же республика этих прав не имеет и участвует в осуществлении их союзной республикой как ее автономно-политическая часть;

г) если каждая союзная республика имеет право принимать иностранцев в ряды граждан, то автономная республика не имеет этого права;

д) в отличие от союзной республики, пользующейся правом амнистии и помилования граждан, осужденных судебным органом данной республики, автономная республика не пользуется правом осуществления амнистии и помилования граждан, осужденных судебным органом АССР;