Российская автономия

е) поскольку автономная республика является автономно-политической частью соответствующей союзной республики, государственным гербом и государственным флагом каждой автономной республики является государственный герб и государственный флаг той союзной республики, в состав которой она входит. Это выражает неразрывную связь между союзной республикой и ее автономно-политической частью – АССР[302 - См.: Югай А. Ф. Природа и правовое положение автономных советских социалистических республик в системе Союза ССР. Ученые записки Саратовского юридического института имени Д. И. Курского. Саратов. 1952. Вып. 3. С. 20–65; Он же. Развитие автономных советских социалистических республик. Ученые записки Саратовского юридического института. 1940. Вып. 1. С. 21–52.].

Я. Н. Уманский характеризовал автономную республику как высшую форму советской автономии, как советское социалистическое государство рабочих и крестьян, входящее в состав союзной республики на началах политической автономии[303 - См.: Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1955. С. 158; Он же. Советское государственное право. М., 1959. С. 213; Он же. Советское государственное право. М., 1970. С. 286.].

Аналогичную характеристику давал автономной республике и Б. В. Щетинин, отмечая, что политическая автономия означает создание нацией своего национального советского социалистического государства, которое под контролем союзной республики и в пределах своей компетенции самостоятельно осуществляет государственную власть с учетом особенностей быта и национального состава населения[304 - См.: Советское государственное право. М., 1956. С. 180.]. В других работах он характеризовал автономную республику как советское социалистическое государство, входящее в состав союзной республики на началах самоуправления[305 - См.: Щетинин Б. В. Советское государственное право. 1966. С. 109; Он же. Курс советского государственного права. М., 1971. С. 297.].

Р. С. Мулукаев видел особенность АССР как государства в том, что она входит в состав союзной республики и осуществляет государственную власть на автономных началах. Это означает, полагал он, что народ, образовавший автономную республику, получил определенную самостоятельность в вопросах внутренней жизни республики, распространяющуюся как на законодательство, так и на государственное управление[306 - См.: Мулукаев Р. С. Советская автономия. М., 1960. С. 23.].

Д. Л. Златопольский рассматривал автономную республику как политическую автономию, главная особенность которой состоит в том, что она реализуется в форме государства. Он указывал, что автономная республика обладает всеми признаками государства, однако в отличие от союзной республики не имеет права приема в гражданство.

Д. Л. Златопольский подчеркивал, что автономная республика не является суверенным государством и осуществляет государственную власть на автономных началах. Это выражается в том, что основной акт, законодательно закрепляющий правовое положение автономной республики, – Конституция – принимается верховным советом автономной республики и утверждается верховным советом союзной республики. Отсутствие государственного суверенитета у автономной республики выражено также и в том, что вопросы, входящие в компетенцию автономной республики, входят вместе с тем и в компетенцию союзной республики[307 - См.: Советское государственное право. М., 1958. С. 118, 119.].

Рассматривая эти вопросы в другой своей работе, Д. Л. Златопольский отмечал, что автономная республика не является суверенным государством, хотя и обладает некоторыми элементами государственного суверенитета. Она является несуверенным государством потому, что принятая ею конституция подлежит утверждению союзной республикой, она не имеет права выхода из союзной республики, не обладает правом приема в гражданство, располагает ограниченной исключительной компетенцией.

«Автономная республика, – писал он, – представляет собой одну из нескольких государственно-правовых форм, в которых воплощен суверенитет нации. Что же касается государственного суверенитета, то его элементы, присущие автономной республике, заключаются, в частности, в том, что ее территория не может быть изменена без ее согласия, в том, что она вправе самостоятельно принимать Конституцию и законы страны»[308 - Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. С. 217.].

Давая определение автономной республики, Д. Л. Златопольский исходил из того, что автономная республика – это советское социалистическое национальное государство, входящее в состав союзной республики и осуществляющее государственную власть вне пределов компетенции союзной республики на автономных началах[309 - См.: Государственное право СССР. С. 330; Советское государственное право. М., 1975. С. 324; Советское государственное право. М., 1985. С. 275.].

А. И. Лепешкин считал, что автономная республика – это находящееся в составе союзной республики советское социалистическое государство, которое вне пределов круга вопросов, отнесенных законодательством к полномочиям Союза ССР и союзной республики, осуществляет государственную власть на автономных началах.

Он отмечал, что для юридической природы АССР как субъекта советской автономии характерны три следующих основных момента: а) АССР – социалистическое государство; б) оно пребывает в составе союзной республики на правах автономной республики, следовательно, является составной частью союзной республики; в) АССР осуществляет государственную власть в пределах своих полномочий на автономных началах.

А. И. Лепешкин выступал против отождествления признаков АССР как государства с элементами государственного суверенитета. Он считал, что само понятие государственного суверенитета как определенного свойства государственной власти едино, суверенитет не состоит из элементов, он неделим. Он также считал ошибочным взгляд на автономную республику как на особую административно-территориальную единицу, не обладающую какой бы то ни было самостоятельностью в осуществлении своих полномочий и не имеющей государственного характера. Он подчеркивал, что подобный взгляд на автономную республику находится в глубоком противоречии не только с юридической природой АССР как государства, но и с историей образования автономных республик и их практической деятельностью.

А. И. Лепешкин отмечал, что для юридической природы АССР как субъекта советской автономии характерно то, что она находится в составе союзной республики на правах автономной республики. Это означает, что АССР в отличие от союзной республики не объединяется с другими советскими государствами, а находится в составе союзной республики на правах автономной республики, будучи органической частью союзной республики. АССР в своей совокупности не образуют какой-либо союзной республики в отличие от союзных республик, которые, объединившись между собой, создали новое государственное образование – СССР. Ученый указывал, что практически все автономные республики Российской Федерации появились после того, как возникла РСФСР. Таким образом, образование автономных республик шло уже в рамках РСФСР.

А. И. Лепешкин подчеркивал, что характер внутрифедеративных отношений в РСФСР во многом отличается от тех, которые присущи Союзу ССР и его субъектам.

Он считал, что для взаимоотношений между АССР и союзной республикой, в состав которой входит автономная республика, характерно следующее: а) союзная республика определяет в основе не только всю систему органов государственной власти и управления АССР, но и порядок их организации и деятельности; б) союзная республика определяет не только систему высших органов власти и управления АССР, но и основы их полномочий; в) для взаимоотношений союзной республики с АССР характерно деловое сотрудничество в совместной сфере их экономической и культурной деятельности. Здесь автономным республикам предоставлена наибольшая самостоятельность; г) АССР не обладает суверенной государственной властью, так как пределы властвования АССР определяются в конечном счете союзной республикой.

А. И. Лепешкин полагал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает также, что эта власть не обладает верховенством, поскольку пределы ее ограничены кругом вопросов, отнесенных к ведению АССР властью союзной республики, нет таких дел государственного и хозяйственного управления АССР, которые бы не были подконтрольны власти союзной республики и составляли бы сферу исключительной деятельности АССР. «Реализация государственной власти на началах автономии, – писал он, – это широкое самоуправление, опирающееся на инициативу и самодеятельность местного населения с учетом особых национальных интересов при непременном контроле и руководстве со стороны союзной республики»[310 - Лепешкин А. И. и др. Указ. соч. С. 195.].

Исследователь считал, что каждая АССР как государство при своей организации отказалась от суверенных прав в пользу соответствующей союзной республики и последняя в качестве суверенного государства осуществляет ряд прав и за автономную республику. Вместе с тем он утверждал, что АССР в силу своей государственной природы как социалистическое государство в потенции обладает суверенными правами, которые осуществляются союзной республикой, а в случае преобразования АССР в союзную республику она становится суверенной.

А. И. Лепешкин также признавал необходимым учитывать, что советские автономные республики в полной мере и в различных формах принимают непосредственное участие в осуществлении компетенции как союзной республики, так и Советского союзного государства в целом.

Осуществление АССР государственной власти на автономных началах, по его мнению, означает, что эта власть не только ограничена по целому ряду вопросов хозяйственно-культурного строительства, но и не вправе решать ряд вопросов, касающихся ее бытия как социалистического государства: она не обладает правом приема в гражданство республики, не осуществляет права амнистии и помилования своих граждан, осужденных судебными органами АССР.

А. И. Лепешкин полагал, что несуверенный характер государственной власти АССР, осуществляемой на автономных началах, выражается и в том, что она не имеет своих особых государственных символов – государственного герба и государственного флага. Ее государственными символами являются символы той союзной республики, в состав которой входит АССР[311 - См.: Лепешкин А. И. и др. Указ. соч. С. 187–197.].

В другой своей работе А. И. Лепешкин отмечал, что для юридической природы автономной республики как субъекта Российской Федерации характерно следующее: 1) АССР есть государственно-политическая высшая форма советской автономии; 2) она обладает всеми атрибутами, свойственными советскому социалистическому государству; 3) АССР – несуверенное государство, осуществляющее государственную власть на автономных началах; 4) она составная и неразрывная часть союзной республики.

Характеризуя АССР как форму государственно-политической автономии, А. И. Лепешкин указывал, что она обеспечивает государственное самоуправление нации своими внутренними делами на основе собственной конституции и других законов, издаваемых высшими органами автономной республики. Он рассматривал государственно-политическую автономию как высшую форму советской автономии, которая включает в себя лишь автономные советские республики, т. е. советские социалистические государства, находящиеся в составе суверенной союзной республики – РСФСР. Самоуправление в этой форме автономии реализуется в виде государственного самоуправления со всеми присущими ему атрибутами: наличие органов верховной законодательной власти, органов высшей исполнительной и судебной власти, других высших органов АССР, присущих ей как советскому социалистическому государству. Именно через свои верховные и местные органы государственной власти практически осуществляет свои суверенные права нация, самоопределившаяся в форме АССР.

Таким образом, отмечал А. И. Лепешкин, государственно-политическая форма советской автономии – это организация государственного управления наций, самоопределившихся в АССР. Пределы государственного властвования АССР намечаются самим народом, пожелавшим самоорганизоваться в таковую, но окончательно статус АССР определяется Верховным Советом РСФСР.

А. И. Лепешкин подчеркивал, что правовое положение АССР как субъекта РСФСР определяется тем, что она является государством, осуществляющим государственную власть на автономных началах. Он считал ошибочным взгляд на автономную республику как на особую административно-территориальную единицу, которой предоставляются некоторые полномочия, имеющие по своему характеру чисто местное значение. А. И. Лепешкин возражал также и тем, кто считал АССР как субъект Российской Федерации суверенным государством. Он полагал, что такое утверждение противоречит не только юридической природе советской федерации, основанной на автономии, где субъектами федерации выступают не только автономные республики, но и автономные области и национальные округа, которые, как известно, не являются государствами, но и практике федеративного строительства СССР, где имеются такие виды советской федерации (субъекты которой хотя и представляют собой государства (АССР), но не обладают государственным суверенитетом.

Он также решительно возражал и тем, кто исходил из ошибочного, по его мнению, положения, согласно которому суверенитет якобы всегда сопутствует государству как неотъемлемый его атрибут.

«АССР, по нашему мнению, нельзя считать суверенным государством прежде всего потому, – писал он, – что автономии не предполагают государственной независимости… Нация самостоятельна не только в решении вопроса о своем самоопределении, но и в выборе формы национальной автономной государственности, что нация самоопределяется в форме одного из видов автономии, самостоятельно решая вопросы, отнесенные к ее полномочиям. Но самостоятельность не есть независимость, это неравнозначные понятия. Автономия не означает государственной независимости нации, самоопределившейся в автономию, при решении тех или иных вопросов ее государственного бытия»[312 - Лепешкин А. И. Советский федерализм. С. 215.].

А. И. Лепешкин подчеркивал, что, хотя автономия и является составной частью государства, но это не обычная административно-территориальная единица. Самостоятельность как элемент самого понятия автономии не сводится только к ее особым правам, имеющим чисто национальное значение, а выражается также в особом правовом положении ее по отношении к власти центрального государства.

«Автономия, – писал он, – это одна из форм национальной государственности, в которой самоопределилась нация, обладающая самостоятельностью в решении вопросов, имеющих местное или «чисто национальное» для данной нации значение, причем содержание и пределы автономии устанавливаются центральными органами власти того государства, в составе которого автономное государство находится. Поэтому АССР не является суверенным государством прежде всего потому, что пределы ее государственной власти очерчиваются союзной республикой, в составе которой она находится. Для образования АССР необходимо наличие не только волеизъявления нации, пожелавшей самоопределиться в виде автономной республики, но и соответствующего юридического акта суверенной государственной власти – союзной республики, подтверждающего создание АССР внутри союзной республики. Кроме того, решение об образовании АССР требует санкции союзного государства, поскольку такого рода акты вносят изменения в структуру государственного устройства Союза ССР со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями (представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР и т. п.)»[313 - Лепешкин А. И. Указ. соч. С. 216.].

А. И. Лепешкин указывал, что суверенная государственная власть обладает таким качественным свойством, в силу которого она является верховной, самостоятельной внутри государства и независимой вовне. Следовательно, суверенная власть не получает своих полномочий ни от какой другой вышестоящей власти, она осуществляет свои внутренние и внешние функции самостоятельно и независимо от какой-либо другой власти. Что касается государственной власти, осуществляемой АССР, считал он, то она вне пределов полномочий, установленных Конституцией СССР и конституцией союзной республики, в составе которой она находится, осуществляется на автономных началах. Это означает, что государственная власть АССР не является суверенной, так как она: а) получает свои полномочия (непосредственно или в конечном счете) от власти союзной республики и от власти Союза ССР, стоящих выше АССР; б) не обладает учредительным характером, т. е. первичным, собственным правом устанавливать по своему усмотрению основные принципы организации системы государственной власти и основные формы ее организаторской деятельности; в) не осуществляет непосредственно внешние функции, которые обычно свойственны суверенному государству; вопросы, отнесенные законами к ведению АССР, имеют лишь чисто местное, республиканское или чисто национальное значение. В конституцию АССР не входят крупные вопросы общегосударственного значения. Эти вопросы имеют значение для союзной республики и союзного государства в целом и отнесены к полномочиям последнего. Все это также отражает несуверенный характер АССР.

Исследователь полагал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает также, что эта власть не обладает верховенством, поскольку пределы ее ограничены кругом вопросов, отнесенных к ведению АССР властью союзной республики, и нет таких вопросов государственного и хозяйственного управления АССР, которые не были бы подконтрольны власти союзной республики, а составляли сферу исключительной деятельности АССР. Реализация государственной власти на началах автономии, по его мнению, представляет собой местное самоуправление, опирающееся на инициативу и самодеятельность местного населения с учетом особых национальных интересов при непосредственном контроле и руководстве со стороны союзной республики. Он подчеркивал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает, что эта власть не только ограничена по целому ряду вопросов хозяйственно-культурного строительства, но и не вправе решать ряд вопросов, касающихся ее бытия как социалистического государства (не обладает правом приема в гражданство и т. п.).

А. И. Лепешкин указывал, что пребывание АССР в составе союзной республики служит непременным условием ее существования как автономной республики и является одним из важных признаков юридической природы АССР. «Само понятие автономия, – писал он, – предполагает, что АССР должна быть частью в отношении какого-то целого, т. е. государства, в составе которого находится автономия. Но автономная республика – не обычная часть РСФСР… Она – государство, наделенное автономными правами, особым правовым статусом, который определяет его положение в отношении как органов власти федеративного государства, в составе которого АССР находится, так и органов власти союзного государства, членом которого является федеративная союзная республика»[314 - Лепешкин А. И. Указ. соч. С. 219.].

А. И. Лепешкин подчеркивал, что АССР пользуется не просто автономией, а государственно-политической автономией, т. е. таким правом организации самоуправления, которое связано с ее деятельностью как государства[315 - См.: там же. С. 210–222.].

З. Г. Еникеева считала, что советская социалистическая автономная республика представляет собой социалистическое государство, входящее в состав суверенной союзной республики на началах законодательного самоуправления. Она отмечала, что в первые годы строительства Советского государства еще не было в полной мере определено правовое положение автономных республик, которое было урегулировано последующими конституциями СССР и РСФСР.

З. Г. Еникеева рассматривала автономную республику как одну из высших государственно-правовых форм выражения суверенитета наций на началах законодательного самоуправления в рамках единого социалистического государства, представляющую собой советское социалистическое государство, входящее в состав союзной республики на началах автономии, т. е. сообразуясь с властью союзной республики. Она указывала, что правовое положение и образование автономной республики санкционируется центральной государственной властью соответствующей союзной республики с учетом интересов этой автономной республики и интересов всего Советского государства.

З. Г. Еникеева отмечала, что автономная республика как государство имеет сходство с союзной республикой и так же, как союзная республика она обладает признаками, свойственными государству. Однако, указывала она, между союзной и автономной республикой имеются существенные различия. Союзная республика представляет собой суверенное государство, в то время как автономная республика – несуверенное государство, представляющее одну из государственно-правовых форм, в которой воплощен суверенитет нации, т. е. ее право устраивать свою жизнь в любых формах национальной государственности.

Союзная республика пользуется правом самостоятельного утверждения своей конституции. Автономная республика, не являясь суверенным государством, также пользуется правом самостоятельного принятия своей конституции, однако эта конституция должна быть утверждена соответствующей союзной республикой.

В отличие от союзных республик автономные республики не имеют права внешних сношений с иностранными государствами, а также права создания войсковых формирований.

З. Г. Еникеева отмечала также, что ограничение самостоятельности АССР выражается и в том, что все вопросы, входящие в компетенцию автономной республики, включены также и в компетенцию союзной республики. Все это, по ее мнению, подчеркивает ответственность союзной республики за государственное и экономическое развитие входящей в ее состав автономной республики.

З. Г. Еникеева подчеркивала, что в ходе исторического развития автономная республика может быть преобразована в союзную. Рассматривая условия, необходимые для такого преобразования, она отмечала, что для суверенного государства в отличие от автономного государства важное значение имеет территориальная компактность той нации, именем которой названа республика, численное преобладание этой нации на территории этой республики в сравнении с другими национальностями, проживающими на этой же территории. Вместе с тем она подчеркивала, что этот признак не может быть истолкован как абсолютное свойство, всегда и при всех условиях присущее любой советской союзной республике.

Касаясь необходимости наличия определенного минимума населения республики, она полагала, что, хотя численность населения и должна приниматься во внимание при преобразовании АССР в союзную республику, было бы неправильным устанавливать точно определенный минимум населения в качестве одного из обязательных признаков союзной республики.

В то же время исследователь считала, что если автономная республика развита в экономическом, политическом, культурном отношениях, имеет квалифицированные национальные кадры и если нация изъявит волю и докажет целесообразность такого преобразования, то она может получить статус союзной республики. «Нация суверенна, – писала она, – только она сама вправе решать в опрос о преобразовании автономной республики в союзную с учетом объективных факторов и интернациональных интересов всего Советского Союза»[316 - Еникеева З. Г. Автономная республика. М., 1964. С. 22.].

З. Г. Еникеева выделяла следующие признаки, необходимые для преобразования автономной республики в союзную:

1) свободная воля народа, населяющего территорию данной автономной республики, к преобразованию автономной республики в союзную;

2) уровень развития экономики и культуры данной автономной республики, ее вес в народном хозяйстве СССР;

3) учет национальных особенностей не в смысле компактности нации, т. е. большинства той или иной национальности на территории республики, а в смысле целесообразности дальнейшего сохранения школы, культурно-просветительных учреждений, органов власти, управления, суда и т. д. на языках национальностей;

4) учет исторической роли народа данной республики в завоевании и установлении Советской власти, в социалистическом и коммунистическом строительстве[317 - См.: там же.].

Д. Ю. Шапсугов, исследуя вопросы суверенитета и государственно-правовой природы автономной республики, приходит к выводу, что АССР обладает отдельными элементами суверенитета государства. «Это мнение, – писал он, – представляется в определенной степени правильным потому, что права автономной республики также составляют элемент юридической формы ее суверенитета. Суверенитет государства имеет свою структуру, отдельные части которой могут быть названы ее именем, но вынесены за пределы этой структуры, перестают быть ее элементом. Элементы суверенитета государства не существуют вне его суверенитета…»[318 - Шапсугов Д. Ю. Вопросы суверенитета и государственно-правовая природа автономной республики. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1971. С. 11.]

Д. Ю. Шапсугов полагал, что АССР обладает суверенитетом, осуществляет верховенство внутри страны, однако отсутствие у республики внешних сношений делает ее суверенитет неполным.

Касаясь отсутствия у АССР права свободного выхода из состава союзной республики, он считал, что, хотя союзная республика и обладает правом свободного выхода из состава Союза ССР, нельзя обосновывать суверенитет союзной республики этим правом, поскольку именно пребывая в Союзе ССР союзная республика выступает как суверенное государство и право на свободный выход из состава Союза ССР ничего не добавит к самому суверенитету союзной республики, хотя и составляет важнейшую юридическую гарантию его. Это подтверждается фактом нахождения союзных республик в составе Союза ССР в качестве суверенных государств и без осуществления ими права выхода из СССР. Это положение, считал он, имеет отношение и к автономной республике, хотя гарантией ее суверенитета является иное право право на самоопределение.

Д. Ю. Шапсугов признавал несостоятельным утверждение, что о несуверенности АССР свидетельствует утверждение ее конституции союзной республикой.