Российская автономия

12 января 1801 г. был издан манифест, которым Александр I объявил грузинскому народу, что, несмотря на свое желание восстановить самостоятельность Грузии, он силой обстоятельств вынужден сохранить царство Грузинское за Россией. В изданном в тот же день постановлении о внутреннем установлении Грузии сохранялось в силе Уложение царя Вахтанга в качестве коренного грузинского закона. Действие этого Уложения сохранялось до 18 декабря 1870 г. С отменой его действия была окончательно отменена и всякая автономия грузинских земель[91 - Подробнее см: Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 148, 149.].

Подобно Украине и Грузии, находясь в составе Российской империи, постепенно утратила всякую автономию и Польша.

В результате трех разделов в XVIII в. и по решению Венского конгресса 1814 г. к России отошла часть территории Польши, на которой было образовано Польское царство (королевство). Оно включало в себя большую часть бывшего Варшавского герцогства, созданного в 1807 г. Наполеоном I.

В 1815 г. Польша получила Конституционную хартию и статус Королевства. В результате российский император стал одновременно и королем Польши.

С 1818 г. в Польше стал избираться законосовещательный Сейм, созывавшийся дважды: в 1820 и 1825 гг.

Сейм состоял из Сената и Посольской избы. Сенат образовывался из представителей высшего дворянского сословия, в значительной мере назначаемых королем. Члены Посольской избы избирались на местах: на сеймиках (органы самоуправления землевладельческой шляхты) и гминных собраниях. Гмины объединяли сельские, крестьянские общества-деревни и имения помещиков.

Компетенция Сейма была довольно широкой и включала вопросы бюджета, налогов, денежной системы, законодательства по некоторым отраслям права. Правом утверждать и отклонять законы обладал король (император).

Польша имела свое Войско Польское. Официальным государственным языком был польский.

Исполнительная власть находилась в руках царского наместника, при котором в качестве совещательного органа действовал Государственный совет.

Под контролем наместника действовал Административный совет, который являлся исполнительным органом, состоящим из военного министра, министров юстиции, внутренних дел и полиции, просвещения и вероисповедания.

После подавления польского восстания 1830 г. был издан «Органический статус», отменивший польскую конституцию и объявивший Польшу неотъемлемой частью Империи. Сейм был упразднен, а для обсуждения наиболее важных вопросов стали созываться собрания провинциальных членов.

Управление Польшей стал осуществлять административный совет во главе с наместником императора.

Была ликвидирована отдельная польская армия, унифицировано административное устройство. В 1850 г. перестала существовать таможенная граница между Королевством и Россией.

В Королевстве после подавления восстания 1863—64 гг. были ликвидированы последние следы автономии, а само название Королевство Польское было вытеснено термином «Привисленский край».

Правда, в Польше и после ликвидации ее автономии сохраняли свое действие Гражданский кодекс Наполеона, получивший обязательную силу в Герцогстве Варшавском с 1 мая 1808 г. и распространенный с 15 августа 1810 г. на губернии, отделенные от Австрии; французский Кодекс судопроизводства, французское торговое уложение и др.

Однако далеко не все из числа присоединенных к России государств утратили свою автономию. Например, находившаяся фактически в полном подчинении России Хива пользовалась значительной степенью самостоятельности. Правительственная власть сохранялась за правящим Саид-Мухамед Рахим-Богодур Ханом, который по договору 12 августа 1873 г. признал себя «покорным слугою Императора Всероссийского» и отказался «от всяких непосредственных сношений с соседними владениями и ханами и от заключения с ними каких-либо торговых и других договоров без ведома и разрешения высшей русской власти в Средней Азии» и обязался не предпринимать никаких военных действий против них (ст. 1).

Еще большей автономией пользовалась Бухара. Ее отношения Россией определялись договором 28 сентября 1873 г. Для постоянных сношений с высшей властью России в Средней Азии бухарский эмир назначал в Ташкент особого посланца и уполномоченного. Кроме того, в Бухаре при эмире с 1893 г. находился постоянный уполномоченный России.

Правда, и Хива, и Бухара формально не были составными частями России. Они рассматривались как государства, состоящие под ее протекторатом. Поэтому наиболее ярким примером автономии государства, состоящего в Российской Империи, являлась Финляндия.

По вопросу о правовом положении Финляндии в литературе высказывались различные соображения. Одни считали Финляндию суверенным государством, находящимся в реальной унии с Россией[92 - Реальной унией называлось основанное на взаимном согласии соединение государств, благодаря этому имеющих общего монарха. Реальная уния существенно отличалась от личной унии, под которой понималось соединение государства, основанное на временной общности монарха, возникшей вследствие случайного совпадения в его лице права на престолы обоих этих государств.]. Другие видели в ней инкорпоратированную провинцию, наделенную значительной степенью автономии. Наконец, третьи рассматривали Финляндию в качестве несуверенного государства, присоединенного к России на начале подчинения.

«Вопрос о том, представляет ли данный случай приобретения Россией новой области присоединение, инкорпорацию или соединение, унию, – писал Н. М. Коркунов, – имеет огромное практическое значение. Если все части русской территории инкорпорированы, присоединены, они составляют ее подчиненные части. Русский монарх представляет тогда единую государственную власть, распространяющую свое действие одинаково на все области, подвластные его скипетру, имеющую повсюду одни и те же права, одну и ту же силу. Как неограниченный монарх России он является тогда таким же неограниченным властителем и каждой отдельной ее области. Как бы ни была широка автономия какой-либо подчиненной области, законодательная власть русского монарха стоит выше этой автономии, и в этом заключается достаточное обеспечение преобладания общерусских интересов над какими бы то ни было местными партикуляристскими стремлениями.

Такое подчинение присоединенных областей, хотя бы пользующихся самой широкой автономией, общей законодательной властью признается в литературе государственного права бесспорным положением»[93 - Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 134.].

Соединение Финляндии с Россией считали реальной унией большинство финляндских исследований этого вопроса. Они исходили из того, что Великое Княжество Финляндское является особым, самостоятельным государством, соединенным с Россией только единством династии. Таким образом, они признавали Россию сложным государством.

Аналогичной точки зрения придерживались и некоторые другие специалисты, работавшие в области русского государственного права. Так, профессор Н. Н. Романович-Славатинский полагал, что Финляндия «не инкорпорирована, но находится в унии с Империей, в унии реальной, но не личной, так как они связаны неразрывно, личная же уния бывает временная»[94 - Романович-Славатинский Н. Н. Система русского государственного права. Т. 1. М., 1886. С. 98.].

По мнению Б. Н. Чичерина, «существенный признак реальной унии тот, что троны обоих государств неразрывно связаны друг с другом, причем каждое из этих государств сохраняет свою политическую независимость, свое управление и устройство. На этом основании Финляндия соединилась с Россией в 1809 г.»[95 - Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 26.]

Решительным противником этой точки зрения был Н. М. Коркунов. «Для многих основанием считать Финляндию находящейся в реальной унии с России, – писал он, – служит факт существования для Великого Княжества особого законодательства, особой администрации, особой судебной организации. В особенности существование в Финляндии сейма, оценивающего законодательную власть Государя, выставляется зауряд как доказательство невозможности признать Финляндию инкорпорированной провинцией России. Однако в действительности все это не имеет никакого значения для решения занимающего нас вопроса. Обособленность местного устройства и даже существование особого законодательного собрания не могут считаться отличительными признаками унии. Иначе нам пришлось бы видеть унию там, где ее никто не признает, считать сложными такие государства, единство которых никогда и никем не заподозревалось»[96 - Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 139.].

Н. М. Коркунов подчеркивал, что нельзя также ссылаться как на доказательство существования между Россией и Финляндией реальной унии на наличие императора или на ст. 4 Основных Законов о том, что «с Императорским Всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого Княжества Финляндского». Он указывал, что титул Великого Князя Финляндского выделен особо только в кратком титуле русского императора. В среднем титуле именование Великим Князем Финляндским поставлено после именования царем Казанским, Астраханским, Сибирским и т. д., а в полном титуле даже после именования князем Смоленским, Литовским, Подольским.

Н. М. Коркунов считал, что ст. 4 Основных Законов различает не государства русское, польское и финляндское, а только престолы, и притом она говорит не о соединении, а об их нераздельности. «Если престолы эти нераздельны, – писал он – то, значит, они… составляют в сущности один престол: все нераздельное есть вместе с тем и единое; соединять можно только то, что имеет раздельное существование. В манифесте об отречении Константина Павловича от престола прямо говорится об "едином нераздельном престоле". Совершенно согласно с этим и не существует вовсе какого-либо собирательного названия для русского государства, вроде австро-венгерской монархии. Никто тогда не слыхал о русско-финской монархии»[97 - Там же. С. 141.].

Н. М. Коркунов полагал, что основанием для решения вопроса о существовании или несуществовании унии должны служить не степень представленной той или другой местной автономии и не форма титула, присвоенного монарху, поскольку сложные титулы служат только историческим воспоминанием о постепенном нарастании государственной территории. Он считал, что если уж придавать значение названиям, то само название Финляндского сената «императорским» говорит против существования унии, поскольку если бы Финляндия принадлежала русскому государю только как Финляндскому Великому князю, то финляндский сенат нельзя было бы назвать императорским.

«Мы знаем, – писал Н. М. Коркунов, – что уния есть соединение двух самостоятельных государств, выражающееся только в единстве общего их монарха. Во всем остальном они остаются совершенно чуждыми друг другу и могут даже вступать друг с другом в договорные отношения как два равно самостоятельных государства. Между ними нет подчинения, а только соединение. Суверенитет каждого из них не только не уничтожается, но даже и не ограничивается. В лице их общего монарха соединяются две вполне разделенные государственные власти.

Поэтому для возможности установления унии безусловно необходима наличность двух независимых государств, которые могли бы соединиться между собою»[98 - Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 141, 142.].

Об унии России с Финляндией, считал Н. М. Коркунов, можно было бы говорить лишь в том случае, если бы до присоединения своего к России Финляндия существовала как отдельное государство. В действительности ничего подобного не было. «Даже территория нынешней Финляндии ни в каком отношении не составляла одного целого. Большая ее часть принадлежала Швеции, остальная России, образуя финляндскую губернию. И собственно шведская Финляндия не только не пользовалась какой-либо автономией, но даже не составляла одного административного целого… Финляндия не отпадает от Швеции, не провозглашает своей независимости, не организовывается как особое государство»[99 - Там же. С. 142.].

Анализируя условия присоединения Финляндии к России, Н. М. Коркунов пришел к выводу, что эти условия «устраняют возможность видеть в нем унию, а не инкорпорацию». «Договорного соглашения между Россией и Финляндией, – пишет он, – не было и не могло быть потому, что Финляндия не была государством и даже не провозглашала своей самостоятельности, а непосредственно перешла из шведского владычества в русское. Обособленность же местного управления и даже законодательства не составляет характерного признака унии. И инкорпорированная провинция может пользоваться широкой местной автономией, иметь особое законодательство, особый парламент, даже ответственных перед этим парламентом министров. Реальная уния предполагает непременное соединение, основанное на свободном соглашении двух государств.

Быть может, такая постановка вопроса покажется несколько схоластичной. Быть может, скажут, что в практическом отношении объем местной автономии имеет несравненно большее значение, чем договорный или недоговорный характер самого соединения? Но так судить можно только при поверхностном отношении к вопросу. Если серьезно вникнуть в дело, то не трудно убедиться в основном, принципиальном значении договорного характера соединения государств, образующих унию»[100 - Там же. С. 144, 145.].

Н. М. Коркунов подчеркивал, что договорное соединение есть добровольное, свободное и вполне сознательное соединение. Договор создает соединение и определяет его форму и границы. Уния предполагает только единство монарха и ничего больше. Государства, находящиеся в унии, остаются друг другу чуждыми. Ни одно из них не может притязать на подчинение себе другого, потому что ни одно из них не может быть признано исключительным создателем их единства, ни от одного из них не потребовалось для установления унии каких-либо жертв, какой-либо траты средств и сил. Если государь одного государства делается монархом другого в силу наследственных своих прав или в силу свободного о том соглашения, государство, составляющее его первоначальное владение, не может иметь никаких притязаний на господство над новым владением своего монарха. Подданные одного государства остаются для другого иностранцами. Уния не имеет одной общей территории и потому вполне естественно, что между территориями государств, составляющих унию, проводится таможенная граница.

Общий монарх вполне свободно правит каждым из подвластных ему самостоятельных государств. Ни одно из них не может ему навязать определенной политики в управлении другим.

Совершенно иначе ставится вопрос, считал Н. М. Коркунов, когда мы имеем дело с завоеванием. Государство-завоеватель является единственным создателем разросшегося государства. Завоевание покупается всегда очень дорогой ценой, требует от народа тяжких жертв, огромных трат. Завоевание не есть личное дело монарха, не составляет только династический интерес. Каждое завоевание есть народное дело и потому приводит не только к установлению единства монарха или династии, а к объединению завоеванных областей в одно государство. По всему этому завоевавшее государство может предоставить завоеванной области широкую местную автономию, но не может допускать полного ее отчуждения от себя, доходящего до обособления ее в отдельное государство с особым подданством и с особой территорией. И в едином государстве могут существовать значительные местные особенности, но по крайней мере подданство и территория должны быть едины. Иначе государство фактически распалось бы на несколько отдельных государств, чуждых друг другу и по управлению, и по культуре и связанных только общностью монарха[101 - Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 145, 146.].

Ф. Ф. Кокошкин рассматривал Финляндию как промежуточную форму между провинцией и государством. «Там существует, – писал он, – свое народное представительство – сейм; несомненно, что власть его основана на внутреннем праве Финляндии, но, с другой стороны, там действует монархическая власть русского императора. Эта власть уже основана не на собственном праве Финляндии, а на праве России, основание ее не в финляндском народе, а в русском»[102 - Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. М., 1908. С. 77.].

В. Е. Романовский полагал, что Финляндия вошла в состав России «путем так называемой (по терминологии науки государственного права) «инкорпорации», как завоеванная страна»[103 - Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. М., 1911. С. 440.]. Он замечал, что «инкорпорация» обыкновенно противопоставляется «унии».

Отрицал существование унии России и Финляндии и Н. И. Лазаревский. «Эта конструкция, – писал он, – принята быть не может. Реальная уния предполагает соединение двух государств, общность которых сводится к единству монарха, но которые остаются раздельными, не подчиненными друг другу. Идея реальной унии – это суверенитет каждого из соединенных государств»[104 - Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 258.]. Он полагал, что в составе Российского государства Финляндия является «автономною провинцией»[105 - Там же. С. 265.].

Аналогичную позицию по этому вопросу занимал и А. А. Жилин. Он писал: «Кроме уний на равном праве, где оба государства сохраняют суверенитет, в старой литературе нередко выдвигалось также учение об унии на неравном праве, с известным подчинением одного государства другому – unio inaequalijure (это учение встречается, например, у Блюнчли). В новое время большинство ученых высказывается против этого учения. Но отдельные представители его иногда встречаются и теперь, полагая, что примерами уний на неравном праве могут служить: соединения Хорватии (Кроации) с Венгрией, Исландии с Данией, Финляндии с Россией и нек. др. Эти области имели свои местные законодательные органы и управление, значительно обособленное от общего управления государств, в состав которых они входят, тем не менее, государствами не являются, а потому нельзя говорить в отношении их об унии, которая предполагает связь двух независимых государств, а лишь о более или менее широкой местной автономии»[106 - Жилин А. А. Указ. соч. С. 164.]. А. А. Жилин считал, что правильнее всего «в отношении этих образований говорить об «автономных областях»[107 - Там же. С. 164, 165.].

Надо сказать, что правовой статус Финляндии в составе России не был вполне четко определен в законодательстве и не всегда был одинаковым. Поэтому определить его можно только рассмотрев исторически.

Финляндия была присоединена к России в три приема. По Ништадскому миру 30 августа 1721 г.[108 - Здесь и далее все даты приводятся по старому стилю, действовавшему в России. Однако при этом надо иметь в виду, что в Финляндии тогда уже действовал новый стиль. Поэтому все акты, касающиеся Финляндии, получают две даты – по старому и новому стилю.], завершившему продолжительную войну со Швецией, в русское владение перешли пограничные земли, составляющие прилегающую к Петербургу часть Выборгской губернии (ст. 4 Мирного договора). По Абоскому мирному договору 16 июня 1743 г. со Швецией к России была присоединена оставшаяся часть Выборгской губернии. По Фридрихсгатскому договору 5 сентября 1809 г. во владение России перешла вся остальная Финляндия.

В Договоре (ст. IV, п. 2) указывалось: «Губернии сии со всеми жителями, городами, портами, крепостями, селениями и островами, а равно их принадлежность, права и выгоды будут отныне состоять в собственности и Державном обладании Империи Российской и навсегда к ней присоединяются». Статья VI Договора гласила: «Поскольку Его Величество Император Всероссийский самым несомненным опытом милосердия и правосудия ознаменовал уже образ правления своего жителям приобретенных ныне областей, обеспечив по единственным побуждениям великодушного своего соизволения свободное отправление их веры, права собственности и имущества, то его Шведское Величество тем самым освобождается от священного впрочем долга чинить о том в пользу прежних своих подданных какие-либо условия».

11 декабря 1811 г. в состав Финляндии была включена Выборгская губерния. А в 1864 г. от Финляндии в административном порядке был отделен и присоединен к Петербургской губернии Сестрорецкий участок.

Присоединенная к России Финляндия получила особое государственное устройство, которое в 1811 г. было распространено и на Выборгскую губернию, сохранившую, впрочем, свое прежнее шведское право не только в отношении гражданского и уголовного права, но и в отношении местной администрации[109 - См.: Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине II. СПб., 1910. С. 345.].

Уже в Манифесте 6 февраля 1808 г., которым была объявлена война Швеции, объявлялось о присоединении Финляндии с сохранением населению «привилегий, свободного вероисповедания, вольностей, прав и других преимуществ, которые они издревле имели и еще имеют», и о созыве в Або депутатов «по узаконенному и при обыкновенных сеймах наблюдаемому порядку».

Манифест 20 марта 1808 г., изданный уже после занятия русскими войсками большей части Финляндии, объявлял об инкорпорации Финляндии в русском государстве. Финляндия признавалась окончательно перешедшей в русское владение. Александр I объявлялся сувереном страны, которую он присоединяет к своему владению как вновь приобретенную провинцию без каких-либо обещаний ее жителям. Населению Финляндии вменялось в обязанность присягнуть на верность своему новому властителю. Спустя некоторое время все население оккупированной территории принесло присягу на верность русскому императору.

5 июня 1808 г. был издан новый манифест жителям Финляндии об окончательном присоединении ее к России, в котором, в частности, говорилось, что Финляндии обеспечивается сохранение «древних присущих ей установлений». Финляндия признавалась частью русского государства «с особыми установлениями». А осенью того же года русское правительство приступило к введению нового внутреннего устройства в стране. В Петербурге в ноябре были собраны финские депутаты для того, чтобы они могли сообщить императору о желаниях и нуждах Финляндии. Депутаты указали на необходимость созыва сословий как наилучшее средство для решения вновь возникших задач.

Постановлением 19 ноября 1808 г. для высшего управления страной был учрежден «Комитет Главного Правления Финляндии» во главе с Генерал-губернатором. Вся власть была сосредоточена в руках Генерал-губернатора, который возглавил все управление с правом непосредственного доклада императору. Этим же постановлением было решено созвать собрание депутатов всех сословий. В нем (п. 15) предписывалось: «Сделать в новоприобретенной Финляндии генеральное и конституционное собрание из депутатов всех состояний. Оно откроет мысли и надобности народа, средства к поправлению и согласий умы финнов».

20 января 1809 г. Александр I подписал обращение к населению Финляндии, в котором говорил о сословиях: «Мы решили созвать их по конституциям страны на сейм». При этом относительно выборов были сделаны ссылки на «регламент сейма».