Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты

Вычленение из систематизируемых актов нормативных правовых предписаний. Теперь из выбранных на предыдущем этапе многочисленных нормативных правовых актов следует выделить их смысл, содержащиеся в них элементы норм права. На этом этапе идентифицируются подлежащие выражению в едином кодифицирующем нормативном правовом акте нормативные правовые предписания. Обязательно следует установить все три элемента (гипотезу, диспозицию и санкцию) каждой из норм, так как это и является важной гарантией логической полноты и завершенности создаваемого кодекса, и в то же время обеспечивает полноту проведения кодификации, облегчает поиск всех подлежащих систематизации нормативных правовых актов. Следует стремиться к тому, чтобы кодекс объединил все три элемента каждой выраженной в нем нормы; использование бланкетного метода изложения предписаний в ходе кодификации нежелательно; оно допустимо только если в противном случае нарушится логическое единство закона (например, когда невыполнение предписания является преступлением и санкция нормы права представляет собой меру уголовной ответственности, которая может быть выражена только в уголовном кодексе).

По большому счету, эта стадия кодификации является самой важной. В ней весь смысл этого вида систематизации – объединение и размещение в определенном порядке в соответствии с определенным критерием не актов, а выраженных в них норм. Именно на этом этапе и реализуется основное предназначение кодификации.

Дополнение полученных норм права недостающими, восполнение пробелов. Отметим, что законотворческое познание при создании кодифицирующего акта не ограничивается установлением норм права, уже нашедших выражение в законодательстве. В ходе систематизации возможно установление пробела в праве, отсутствия в действующем законодательстве норм, которые регулировали бы жизненно важные для общества отношения. Поэтому кодификация не может ограничиваться только систематизацией уже выраженных в законодательстве норм права – в этом случае кодифицированный акт мог бы получиться пробельным, а пробельность закона, отсутствие в нем логической целостности и полноты регулирования комплекса общественных отношений неизменно сделают его внутренне ущербным, бессистемным, не позволив достигнуть целей кодификации. Поэтому в ходе проведения кодификации могут и должны устанавливаться, формулироваться и закрепляться новые нормы права, ранее неизвестные законодательству. Это обязательная составная часть процесса кодификации, благодаря которой этот вид систематизации законодательства является важным инструментом обновления и совершенствования системы законодательства.

Кодифицирующий акт является комплексным единым законом, поэтому его структура характеризуется некоторым своеобразием. Перед началом составления текста кодекса необходимо определить основные принципы правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, сформулировать основные термины и понятия, вывести основные юридические схемы. Все это послужит фундаментом для общей части будущего кодекса. Затем все имеющиеся нормы непосредственного правового регулирования классифицируются в определенные группы – будущие главы кодифицирующего акта. Предварительное структурирование модели будущего кодекса – залог его системности и логического единства.

Формулирование статей кодифицирующего акта. Это последний этап кодификации, заключающийся в окончательном закреплении в нормативно-текстуальной форме систематизируемых норм права. Статьи общей части кодекса формулируются абстрактным способом, для особенной части предпочтительнее казуальный способ. Формулирование статей кодекса позволяет закончить его составление.

* * *

Поскольку кодификация – сложное и многогранное понятие, то в юридической литературе в ее рамках выделяются различные формы и виды.

Возникает вопрос: что такое форма кодификации?

При определении понятия «форма кодификации» следует исходить из того, что в общей теории права и практике законотворчества существует двоякое понимание и использование термина «кодификация»: как определенного вида деятельности по совершенствованию законодательства и как итога этой деятельности, выражающегося в создании одного кодификационного акта либо их группы. Поэтому определение формы кодификации в значительной степени будет зависеть от того, какие свойства (признаки) кодификации рассматриваются в данном случае как основные, наиболее существенные.

Обычно в юридической литературе форма кодификации отождествляется с формой кодификационного акта.

Вместе с тем, по мнению Т.Н. Рахманиной, сводить проблему основных форм кодификации только к вопросу о формах (видах) кодификационных актов было бы не совсем точным. Кодификация есть определенная деятельность. Как всякая другая деятельность, кодификация – процесс относительно постоянный (длящийся), направленный и воздействующий на что-либо, т. е. имеющий свой объект. Как деятельность особого рода кодификация представляет собой совокупность специфических действий, осуществляемых определенными субъектами (в данном случае – правотворческими органами государства) и соответствующим образом оформленных, т. е. протекающих в определенных процедурных формах.

С учетом такой характеристики формы кодификации могут быть классифицированы в зависимости от субъекта и объекта кодификационной деятельности. В частности, федеративный характер устройства российского государства обусловливает необходимость осуществления кодификации как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Иерархия органов государственной власти, положенная в основу построения вертикальной структуры российского законодательства, предполагает проведение кодификации соответственно законодательных актов, актов правительства и ведомственных нормативных актов; правда, признание правомерности кодификации последних всегда вызывала у юристов споры[60 - Рахманина Т.Н. Указ. соч. – С. 32.].

В основе классификации главных видов кодификации лежат основания, связанные с разными характеристиками самой системы законодательства и обусловленные в конечном счете такими факторами, как система права, система государственных органов, издающих нормативные правовые акты; федеративный характер устройства государства; виды и юридическая сила нормативных правовых актов, включаемых в объект кодификации; объем (количество) подвергающихся ревизии актов, а также организационными моментами. Определяя кодификацию главным образом как специфическую правотворческую деятельность и выделяя ряд оснований классификации форм, в которых эта деятельность осуществляется, мы различаем следующие основные виды кодификации: кодификацию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; отраслевую и комплексную кодификацию; кодификацию законодательных и подзаконных актов; частичную (отраслевую, межотраслевую) и сплошную кодификацию[61 - Рахманина Т.Н. Указ. соч. – С. 33.].

Перечисленные основные виды кодификации будут отличаться определенными особенностями, специфическими чертами, присущими именно данному виду кодификации, и прежде всего – характером и формой создаваемого кодификационного акта. Так, кодификация федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации (регионального) наряду с наличием сходных черт различаются масштабами, определенными организационными формами осуществления кодификации. Однако наиболее существенное различие обнаруживается в форме, содержании и характере кодификационных актов, что проявляется в разной полноте, объеме и степени детализации правового регулирования, в неодинаковых результатах воздействия этих актов на систему законодательства и т. п.

В научной литературе есть и другие подходы к классификации видов кодификации. В частности, нередко выделяют такие виды кодификации, как общеправовая, отраслевая, институциональная.

Общеправовая кодификация представляет собой кодификацию всего существующего в стране законодательства. В результате такой кодификации остается один нормативный правовой акт, объединяющий в себе все без исключения нормы права, действующие в стране. Наличие иных законов или даже подзаконных актов не допускается, все обновления или изменения законодательства осуществляются путем внесения изменений в общеправовой кодекс.

Общеправовые кодексы были весьма популярны в прошлом. Римское право пережило несколько таких глобальных кодификаций. Кодексы Павла, Ульпиана, каждый в течение длительного времени, были единственным источником римского права. Кодекс Юстиниана, венчающий и завершающий развитие римского права, является прекрасным примером эффективной общеправовой кодификации. Проводились такие кодификации и в средние века; например, так называемые «варварские Правды» представляли собой попытки выразить в едином и единственном нормативном правовом акте все наиболее важные и подлежащие писаному закреплению нормы права (Салическая правда в Германии V в., Русская правда, Саксонская правда в Англии IX в. и др.). В нашей стране общеправовые кодификации проводились и в более поздние исторические периоды: в качестве примера можно привести Соборное Уложение (1649 г.) и Свод законов Российской Империи (вступил в силу 1 января 1835 г.). Оба эти акта для своего времени представляли собой настоящие шедевры законотворческого искусства. При разработке Соборного Уложения, которое было основой российской системы права до Великой Октябрьской социалистической революции, активно использовался опыт не только русского законотворчества, но и законодательного процесса Германии, Польши, Литвы и некоторых других стран. Для составления же Свода законов впервые была применена более или менее проработанная система законодательной техники, основанная на методике, разработанной И. Бентамом. Основные правила этой методики: статьи, основанные на одном нормативном правовом акте, излагать теми же словами без изменений; статьи, основанные на нескольких актах, излагать словами наиболее важного и объемного из них с дополнениями и пояснениями из других актов; каждая статья должна содержать информацию о законах и подзаконных актах, на которых она основана; в случае коллизии основывать статью на более позднем; многосложные тексты сокращать, упрощать, делать понятными без специальных разъяснений.

Однако в современных условиях общеправовые кодификации уже не применяются. Законодатели давно усвоили, что современное законодательство, такое сложное, многоуровневое, объемное и динамично меняющееся, невозможно свести в один нормативный правовой акт, как бы ни была совершенна законодательная техника, используемая его создателями. Во-первых, такой акт будет слишком большим по объему. Ориентироваться в нем будет немногим легче, чем в несистематизированном массиве законодательства. Достаточно сказать, что Свод законов Российской Империи насчитывал 15 томов, что было основанием для многочисленных исторических конфузов и недовольства законопослушных подданных империи, которые просто путались в нем. Во-вторых, такой акт будет крайне нестабилен. Постоянное, ни на миг не прекращающееся развитие правоотношений, требующее внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, влечет за собой необходимость постоянно вносить изменения в общеправовой кодекс. Достаточно вспомнить историю общеправовых кодификаций: значительную часть общеправовых кодексов составляли новеллы – изменения и дополнения, внесенные еще до окончания кодификационной работы. В результате все позитивные последствия кодификации сходят на нет, ни одной из своих целей общеправовая кодификация не достигает: ни стабильности в законодательном регулировании, ни возможности более эффективно (за счет единства и понятности акта) регулировать общественные отношения. Систематизации законодательства не получается. Можно сделать вывод, что в современных условиях общеправовые кодификации проводить не следует.

Отраслевая кодификация представляет собой кодификацию определенной отрасли права, создание закона, который должен объединить нормы права (или, по крайней мере, их основную часть, наиболее важную по своему значению), объединенные общими предметом и методом правового регулирования. Создаваемый в результате отраслевой кодификации закон становится основным, центральным (а иногда и единственным – например, Уголовный кодекс России) источником в своей отрасли. Он служит для выражения основных принципов правового регулирования и является основным, базовым для всех остальных источников этой отрасли права. Он не имеет приоритета в юридической силе перед другими законами, однако представляется нецелесообразным создавать законы, противоречащие отраслевому кодексу. Противоречие одного из законов кодексу, как никакая другая коллизия, десистематизирует законодательство, размывает общие для всей отрасли основы правового регулирования.

Отраслевые кодификации были очень распространены и эффективно осуществлялись в XIX–XX вв. Именно их проведение и завершило формирование романо-германской правовой системы. Посредством серии тщательно спланированных кодификаций, проведенных в начале XIX в. во Франции, феодальная система правового регулирования, бессистемная, казуальная, страдающая регионализмом, коллизиями, за несколько лет была заменена стройной и единой системой законодательства, эффективность которой на долгие годы стала эталоном для законодателей. Некоторые из составных частей этой системы законодательства (например, знаменитый Гражданский кодекс Франции – Кодекс Наполеона) со значительными изменениями действуют и поныне. Отраслевые кодификации и в дальнейшем не раз служили эффективным средством создания единой системы законодательства, четко и стройно разделенной на отрасли. Примером тому могут служить кодификации в нашей стране. Первая волна таких кодификаций приходится на 20-е гг. XX в. (тогда были приняты Гражданский, Уголовный, Земельный, Гражданский процессуальный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс законов о труде), вторая волна – в середине 30-х гг., третья – в начале 60-х. Всякий раз такая серия отраслевых кодификаций являлась внешним формальным проявлением коренной перестройки советской системы права, в результате которой путаницы и десистематизации законодательства не происходило.

Отраслевая кодификация нередко является заключительным этапом формирования новой отрасли права, своего рода официальным признанием самостоятельности фактически уже сформировавшейся отрасли. Примерами могут послужить действующие в нашей стране Таможенный, Налоговый и некоторые иные отраслевые кодексы, ранее не известные отечественной системе законодательства, которые были созданы для унификации и систематизации нормативных правовых предписаний новых, но вполне самостоятельных отраслей права.

Как уже отмечалось, отраслевые кодексы играют определяющую, базовую роль в правовом регулировании отрасли. Это обусловливает особую их структуру. Представляется наиболее целесообразным включать в отраслевой кодекс две части. Первая часть (в действующих кодексах по сохранившейся с советских времен традиции ее обычно называют общей) служит для выражения общих положений, единых для всей отрасли права. В ней излагаются: основные дефиниции кодекса, основные принципы правового регулирования отрасли права, перечень основных участников правоотношений, основные юридические схемы и другие принципиальные положения. Излагаются статьи общей части абстрактным способом.

В отечественной законотворческой практике, к сожалению, не принято предварять текст кодексов преамбулами. Декларативные положения излагаются в первых статьях общей части (в действующем Уголовном кодексе России, например, это ст. 1–5).

Вторая составная часть отраслевого кодекса (ее часто еще называют особенной частью) содержит в себе непосредственные предписания к поведению участников правоотношений. Излагаются эти предписания с использованием казуального способа (особенно это заметно в Уголовном кодексе), однако абстрактный способ не исключается.

Далеко не всякий кодекс является единственным источником права в своей отрасли, далеко не во всяком отраслевом кодексе особенная часть исчерпывает все конкретные правовые предписания этой отрасли. Тем не менее в любом случае особенная часть отраслевого кодекса регулирует наиболее типичные, фундаментальные отношения, фактически являясь основой, базой для всех остальных источников права соответствующей отрасли (как для законов, так и для подзаконных актов).

Институциональная кодификация представляет собой создание нормативного правового акта, который систематизировал бы нормы права, действующие в рамках подотрасли, института или подинститута права. В настоящее время, в эпоху особенно бурного развития законодательства, сопровождаемого не только ростом объема нормативно-правового материала, но и структурным усложнением отраслей права, это наиболее часто осуществляемый вид кодификации. Институты права и другие правовые комплексы, входящие в состав отраслей, становятся все более важными элементами правового регулирования и нуждаются, в результате увеличения объема законодательства и усложнения его структуры, в особой систематизации.

Институциональная кодификация технически представляет собой самый простой вид кодификации. То, что институт права не является самостоятельной составляющей системы права, не располагает ни собственным совершенно особым предметом, ни индивидуальным методом правового регулирования, сильно облегчает задачу законодателей, взявшихся осуществлять кодификацию этого института.

В результате институциональной кодификации может быть создан как закон, так и подзаконный акт. В отечественном законодательстве примерами законов – институциональных кодексов могут служить Горный кодекс, Лесной кодекс и еще целый ряд кодексов, объединяющих и определяющих правовое регулирование институтов административного права, Кодекс торгового мореплавания, Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»[62 - СЗ РФ. – 2002. – № 43. – Ст. 4190.], кодифицирующие соответствующие весьма специфичные институты гражданского права и некоторые иные законы. Примером подзаконного акта, выполняющего роль институционального кодекса, могут послужить Правила дорожного движения, утвержденные постановлением Правительства России от 23 октября 1993 г. № 1090[63 - САПП РФ. – 1993. – № 47. – Ст. 4531.] (с последующими изменениями и дополнениями). Однако предпочтительнее все же принятие институционального кодекса в ранге закона.

Институциональный кодекс может и не иметь двухчастной структуры (общей и особенной частей), аналогичной структуре отраслевого кодекса, описанной выше. Тем не менее представляется целесообразным в его составе общие положения отделять от непосредственных правовых предписаний.

В условиях современной российской правовой действительности, когда законодательство отличают структурная сложность, большой объем действующих актов, проведение институциональных кодификаций оказывается более предпочтительным. Полноценные отраслевые кодексы, если они достаточно полны, будут очень объемны и сложны, ибо объем нормативно-правового материала в современных отраслях российской системы права, как правило, очень велик. К тому же многие институты отечественного права весьма специфичны, и часто бывает просто невозможно свести в одном едином документе положения нескольких таких институтов, входящих в одну отрасль, так как такой документ оказывается не только объемным, но и разнородным, ориентирование в нем весьма затруднительно, трудно соблюсти правила логики. Поэтому институциональные кодификации в современной России представляются более востребованными и, возможно, именно проведение серии таких систематизаций будет более эффективным для упорядочения отраслей российского законодательства.

1.3. Некоторые тенденции кодификации современного российского законодательства

Одна из главных особенностей развития российского законодательства в нынешних условиях – его кардинальное обновление.

В 1995 г. специальным Указом Президента РФ № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации»[64 - СЗ РФ. – 1995. – № 28. – Ст. 2642.] были обозначены основные цели и направления этого обновления.

В целях реализации положений Конституции РФ и укрепления на ее основе российской государственности и правовых основ российского общества, а также обеспечения системности, плановости и скоординированности законотворческого процесса в Указе было признано необходимым разработать концепцию правовой реформы в Российской Федерации и установить в качестве основных элементов концепции правовой реформы вопросы правового обеспечения ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества, в том числе:

законодательного обеспечения системы прав человека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных интересов личности;

упрочения основ и защиты конституционного строя;

реформирования государственного управления, в том числе совершенствования системы государственной регистрации общественных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятельностью;

создания целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции;

обеспечения координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

формирования правовой базы и институциональной реформы правоохранительной системы для усиления борьбы с преступностью;

конкретизации основ федерализма в Российской Федерации;

выработки принципиальных направлений и форм осуществления реформы местного самоуправления;

дальнейшего системного правового обеспечения развития экономики;

развития системы правового воспитания, в том числе укрепления системы юридического образования и юридической науки;

организации правовой экспертизы в нормотворческой и правоприменительной практике;

формирования современной широко доступной базы нормативных актов, в том числе в электронном виде.

Задача кардинального обновления российского законодательства потребовала прежде всего принятия новых базовых системообразующих законов в главных отраслях законодательства. С начала 90-х гг. проводится большая, серьезная работа по радикальному обновлению некоторых действующих кодексов, созданию новых законов сводного характера.

Некоторые отрасли отечественного права создаются заново. В целом современное состояние правовой системы России характеризуется динамичным развитием основных блоков системы законодательства, призванных обеспечить радикальные социально-экономические преобразования. Сегодня в России принимается в среднем около 150 законов в год. Страна переживает своеобразный правотворческий бум. Закон постепенно занимает ведущее положение в правовом регулировании. Вместе с тем, как справедливо считает Ю.А. Тихомиров, стремительный темп законотворчества породил ряд острых противоречий[65 - Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Журнал российского права. – 1999. – № 1.]. Действующее законодательство России не является системным, оно хаотично. Здесь не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые. По-прежнему «сталкиваются» акты разного уровня – законы, акты Президента РФ, Правительства, субъектов Федерации. Велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Много коллизий возникает между законами Федерации и ее субъектов.

Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению «внутренней логики» отраслей законодательства. Большое число противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет.

Принятые законы нацелены в основном на преобразования, на реформы, на введение новых правовых решений. По отношению к объекту регулирования они группировались в рамках крупных сфер, способствуя решению актуальных экономических, социальных и политических задач. Не всегда, правда, законы выступали в качестве эффективного средства решения этих задач, поскольку многочисленные целевые программы на уровне Федерации и ее субъектов подчас «обходились» без них. Да и слабая ориентация на последовательную реализацию законов, как и прежде, снижает конечный эффект[66 - Там же.].