Общественные палаты в субъектах РФ: между медиацией и имитацией

Общественные палаты в субъектах РФ: между медиацией и имитацией
Коллектив авторов

Коллективная монография является результатом коллективного исследовательского межрегионального проекта, поддержанного грантом РГНФ/РФФИ. Суть проекта хорошо отражена в названии этой книги. Он возник в рамках усилий по развитию взаимодействия региональных отделений Российской ассоциации политической наук – четыре ее автора живут и работают в четырех субъектах РФ: Р. В. Евстафьев (руководитель проекта) – во Владимирской области; И. И. Брянцев – в Саратовской области, Н. Н. Козлова – в Тверской области и А. Ю. Сунгуров – в Санкт-Петербурге.

Мы надеемся, что наша книга будет полезной всем заинтересованным в лучшем понимании процессов взаимодействия гражданских активистов, экспертного сообщества и власти, а также всем, кто хочет своими действиями и советами способствовать развитию в нашей стране демократических практик взаимодействию и их отделению от имитационных практик.

Общественные палаты в субъектах РФ: между медиацией и имитацией Коллективная монография

Введение

Представляемая читателям коллективная монография является результатом коллективного исследовательского межрегионального проекта, поддержанного грантом РГНФ/РФФИ № 17-03-00328. «Институты и практики взаимодействия власти, экспертного сообщества и общественных организаций в российских регионах». Этот проект возник в рамках усилий по развитию взаимодействия региональных отделений Российской ассоциации политической наук (РАПН)[1 - www.rapn.ru], а также как одно из направлений развития исследований практик взаимодействия государственных и общественных правозащитных организаций, реализуемых СПб гуманитарно-политологическим центром СТРАТЕГИЯ, поддержанных в 2015-2016 годах грантами Президента РФ.

Четыре участника проекта живут и работают в четырех субъектах РФ: Р.В. Евстифеев, д. полит. н., профессор Владимирского филиала РАНХиГС, председатель Владимирского отделения РАПН (руководитель проекта), И.И. Брянцев, к. соц. н., доцент Поволжского института управления РАНХиГС, имеет опыт работы министром Правительства Саратовской области; Н.Н. Козлова, д.полит.н., заведующая кафедрой политологии Тверского госуниверситета, председатель Тверского отделения и член правления РАПН и А.Ю. Сунгуров, д.полит.н., профессор НИУ ВШЭ-СПб, член правления РАПН.

Такой подлинно межрегиональный проект оказался возможным прежде всего благодаря возможности рабочих встреч его участников в рамках политологических конференций, организуемых РАПН и другими организациями, в рамках которых обсуждались и детальный дизайн проекта, и используемые методические подходы, и первые его результаты. Интерес к механизмам и практикам взаимодействия экспертов-ученых, активистов гражданских организаций и представителей власти возник у участников проекта еще ранее, тем более, что часть из нас и сами были либо членами регионального правительства (И.И. Брянцев) или депутатами регионального парламента (А.Ю. Сунгуров), а опыт экспертной деятельности близок каждому из нас.

Уже в процессе исследования стало ясно, что среди различных институтов и практик взаимодействия, указанных в названии проекта субъектов, необходимо выбрать какой-то основной объект, и к началу второго года реализации исследования стало ясно, что основным объектом должны стать Общественные палаты, которые сегодня действуют в каждом из четырех регионов проекта. Тем не менее, в нашей книге обсуждаются и иные формы и практики сотрудничества власти, экспертов и гражданских организаций, а само участие в данном проекте привело его авторов к развитию взаимодействия уже и рамках Межрегиональной общественной организации Гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ[2 - www.center-strategy.com].

Несмотря на то, что эта монография и является продуктом нашей коллективной работы, каждый из ее разделов имеет и конкретных авторов. Так, И.И. Брянцев – автор глав 3 и 9, а также второго раздела главы 10; Р.В. Евстифеев – автор главы 8; Н.Н. Козлова – автор глав 5 и 6; А.Ю. Сунгуров – автор введения, глав 1.2,4 и 7, первого раздела главы 10 и заключения.

В заключение хочется выразить благодарность всем коллегам, участвовавших в обсуждении результатов проекта в ходе Ежегодных конференция РАПН, Апрельских конференция НИУ ВШЭ и Октябрьский чтений департамента прикладной политологии НИУ ВШЭ – СПб, а также на других площадках, за советы и доброжелательную критику в наш адрес. Мы надеемся, что наша книга будет полезной всем заинтересованных в лучшем понимании процессов взаимодействия гражданских активистов, экспертного сообщества и власти, а также всем, кто хочет своими действия и советами способствовать развитию в нашей стране демократических практик взаимодействия и по сокращению имитационных практик.

Глава 1.

Публичная политика как ситуация конструктивного взаимодействия власти, общественных организаций и экспертного сообщества. Понятие институтов – медиаторов

Под публичной политикой (publicpolicy)сегодня понимают процессы подготовки, обсуждения, принятия и исполнения политико-управленческих решений, однако с акцентом на участии в этих процессах не только властных структур, но и других акторов – групп влияния, защитников интересов тех или иных меньшинств, экологических организаций, а также экспертного сообщества. Этим область publicpolicy отличается от publicad-ministration, в рамках которой угол зрения направлен все же на деятельность структур исполнительной власти, действующих тем не менее в режиме постоянных консультаций с разнообразными негосударственными акторами публичной политики.

Хорошее представление об основных направлениях исследований в области публичной политики (publicpolicy) может получить из вышедшего в 2008 г. сборника переводов под названием «Публичная политика: от теории к практике»[3 - Публичная политика: от теории к практике: / сост. и научн. ред. Н.Ю.Данилова, О.Ю.Гурова, Н.Г.Жидкова. – СПб.: Алетейя, 2008.]. Так, в одном из первых текстов этого сборника «Политика. Кто создает политику (policy)?» ХэлКоулбач, многолетний председатель Исследовательского комитета по публичной политике и администрированию Международной ассоциации политической науки, анализирует, как происходит включение различных акторов в процесс принятия решений, и останавливается подробнее на властных структурах, на роли гражданских организаций и экспертного сообщества, а также на способах упорядочивания этого процесса. В частности, он пишет: «…разработка политического курса связана с установлением и регулированием порядка среди разнообразных участников политико-управленческого процесса, что относится не столько к принятию решений, сколько к переговорному процессу» (выделено мной. – А. С.)[4 - Коулбач Х. 2008. Политика. – Публичная политика: от теории к практике. СПб.: Алетейя. С. 44.]. По мнению Коулбача, важной частью процессов публичной политики являются различные более или менее стабильные формы коллективной разработки политического курса, примерами которых могут быть межминистерские комитеты, консультативные советы с участием бизнеса, НКО и университетов либо такие структуры как «проблемные сети»[5 - Colebatch Hal K. Policy. University of Minnesota Press, 1998].

Следующая статья в этом сборнике принадлежит перу Реда Роудса, одного из авторов приобретающего все большую популярность термина governance, суть которого передана в названии этой статьи[6 - Роудс Р. Новый метод управления: управление без правительства. – Публичная политика: от теории к практике. СПб.: Алетейя, 2008. С. 51–74.]. Как пишет Роудс: «Концепция governance позволяет уйти от различия между государством и гражданским обществом». Государство становится совокупностью межорганизационных сетей, придуманных государственными и социальными акторами без одного главного актора, способного ими управлять и их регулировать»[7 - Роудс, с. 70.].

Одним из центральных направлений исследований в области публичной политики является изучение проблемы возникновения новых идей и предложений в конкретных направлениях политики- policy , часть из которых становится далее реальными реформами, а часть – так и остается их проектами. Кто ответственен за их возникновение, кто входит в инициативные группы, почему они не распадаются иногда в течение многих лет? В этом направлении наше внимание может быть привлечено к группе теорий, базирующихся на концепции «Обучаемых политик» (Policylearning). Эти представления берут начало в работах Хью Хекло, который одним из первых сформулировал предположение, что изменения в политических практиках и в реализацииконкретных политик возникают не только и не столько в процессе разрешения конфликтов различных групп – от классов (Карл Маркс и его последователи) до отдельных социальных групп или групп интересов (Дарендорф и другие), – сколько в процессе приобретения и использования новых знаний. В своей работе 1974 г. Хью Хекло предложил такую трактовку: «Традиция учит, что политика – это про конфликты и власть. Это зашоренный взгляд на политику, и особенно сбивающий с толку, когда его применяют к социальной политике. Политика находит свои ресурсы не только во власти, но и в неизвестности – люди коллективно сомневаются, что им надо делать <…>. Выработка политики – это форма коллективного решения головоломок по поручению общества»[8 - Heclo H. Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief to Income Maintenance. NewHaven: YaleUniversityPress. 1974. P. 305.]. Такой подход концентрирует наше внимание на том, что государство – это не столько арена социальных конфликтов (как сегодня повсеместно принято считать), которые являются источником политических изменений, а, скорее, фокус обучения как источника социальных изменений. Далее эта концепция получила развитие в виде концепции «социальногообучения»[9 - Hall, Peter A. 'Policy paradigms, social learning and the state, 'a paper presented to the International Political Science Association, Washington, D.C. 1988.], «организационногообучения»[10 - Lindblom, Charles E. and D. K. Cohen. Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving. New Haven: Yale University Press. 1979.], концепции «извлеченияуроков»[11 - Rose, Richard 'What is lesson-drawing. 'Journal of Public Policy, 1991. 11:3-30].

Наибольшую известность завоевал еще один вариант концепции обучения, развиваемый Полом Сабатье, вначале названный «политико-ориентированным обучением» (policy-orientedlearning), под которым он понимал относительно устойчивые изменения в мышлении и целеполагании, возникающие из опыта и приводящие к изменению в существовавших ранее их установках и представлениях[12 - Sabatier P. 1978. The Acquisition and Utilization of Technical Information by Administrative Agencies. – Administrative Science Quarterly. Vol. 23.N 3. P. 396– 417.]. Эти представления были преобразованы Сабатье далее вместе с Хэнксом Дженкинс-Смитом в концепцию коалиций общественных интересов (КОИ, Advocacycoalitionframework)[13 - Сабатье П., Дженкинс-Смит Х. Концепция лобби-коалиций: оценка. – Публичная политика: от теории к практике. СПб.: Алетейя. 2008. C. 94–154.]. Самым важным, на наш взгляд, в этой концепции стало представление о том, что любые изменения или реформы являются результатом совместных действий людей, представляющих как структуры исполнительной и (или) представительной власти, так и лидеров «групп защиты общественных интересов» (advocacygroup) – например, активистов «зеленого» движения, матерей- и отцов-одиночек и т. д. Наряду с ними в эти группы входят и представители экспертного сообщества (носители знаний), а также, как правило, журналисты. Именно эти иногда очень стабильные, а иногда распадающиеся группы и являются акторами, которые продвигают те или иные реформы или инновации[14 - SabatierP. The advocacy coalition frame work: revision sandrelevance for Europe – Journal of European Public Policy. 1998.Vol. 5. N 1.P. 98–130.].

Большое внимание исследователей в области публичной политики привлекается к институтам и практикам, ответственным за взаимодействие представителей научного и экспертного знания с политиками, ответственными за принятие политико-управленческих решений[15 - Сунгуров А.Ю. Как возникают политические инновации: «фабрики мысли» и другие институты-медиаторы. М.: Политическаяэнциклопедия. 2015]. Так, в 1999 г. Дэвидом Гастоном была предложена концепция пограничных структур (boundar-ystructure), возникающих на границах между системой научного знания и системой власти – в данном случае системой администрирования, управления различными политиками (policy) в конкретной местности, стране или регионе[16 - Guston D.H. 1999. Stabilizing the boundary between U.S. politics and science: The role of the Ofifce of Technology Transfer as a boundary organization. – Social Studies of Science. Vol. 29.N 1. P. 87–112; Guston D.H. 2000. Between politics and science: Assuring the integrity and productivity of research. Cambridge, UK: Cambridge University Press.]. В качестве примеров таких пограничных структур вначале рассматривались преимущественно научно-консультативные советы, созданные при органах власти. Главным достоинством подобных «пограничных структур» считается их способность обеспечить «институциональное пространство, в рамках которого могут развиваться и эволюционировать долговременные двухсторонние коммуникации, развиваются новые технологии управления, и сами границы оказываются преодоленными. Пограничные организации становятся тем самым динамичными структурами, отвечающими изменяющимся интересам акторов по обе стороны границы»[17 - Cash D.W. In Order to Aid in Diffusing Useful and Practical Information»: Agricultural Extension and Boundary Organizations. – Science, Technology and Human. 2001. Vol. 26. N 4.P. 450]. Сегодня к «пограничным структурам» относят уже и организации типа «фабрик мысли»[18 - Medvetz Th. Murky Power: “Think Tanks” as Boundary Organizations. – Rethinking Power in Organizations, Institutions, and Markets Research in the Sociology of Organizations. 2012. Vol. 34. P. 113–133.].

Эти представления нашли развитие, в частности, в работах голландского ученого, председателя Исследовательского комитета по публичной политике и администрированию Международной ассоциации политической науки (2012–2016 гг.) профессора Роберта Хоппа[19 - Hoppe R. 2009. Scientific advice and public policy: expert advisers’ and policymakers’ discourses on boundary work. – Poiesis& Praxis. Vol. 6. N 3–4. P. 235–263; Hoppe R, Wesselink A., Cairns R. 2013.Lost in the problem: the role of boundary organisations in the governance of climate change. – Wiley Interdisciplinary Reviews: Climate Change. Vol. 4. N 4. P. 283–300.], посвященных условиям, в которых действуют эти «пограничные структуры» в процессе решения стоящих перед обществом и властью проблем. Роберт Хопп в рамках предложенной им многоуровневой концептуальной схемы предлагает рассматривать деятельность «пограничных структур» или, шире, «пограничную работу» в контексте трех уровней: микроуровня – консультации по политико-управленческим решениям и реализации конкретных проектов; мезоуровня – политических сетей и типологии решаемых проблем; и макроуровня – сферы политической культуры. Он предположил, что характеристики всех этих трех уровней влияют на конкретные формы и характер деятельности пограничных структур, обеспечивающих взаимодействие экспертно-научного сообщества и властных структур.

Сегодня имеется также достаточно большое количество работ, в которых анализируется деятельность консультативных советов различного уровня, созданных для практической реализации взаимодействия органов власти и научного, экспертного сообщества (см., например относительно недавнюю коллективную монографию под редакцией Justus Lentsch and Peter Weingart[20 - The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance. / Ed. by Justus Lentsch and Peter Weingart. – Cambridge: Cambridge University Press, 2011.], и ряд других исследований[21 - Michael Schudson. The Trouble with Experts – and Why Democracies Need Them // Theory and Society, Vol. 35, No. 5/6 (Dec., 2006), pp. 491-506; Mark B. Brown. The Politics of Representation on Government Advisory Committees // Political Research Quarterly, Vol. 61, No. 4 (Dec., 2008), pp. 547-560; RogerPielke Jr. & Roberta Klein. The Rise and Fall of the Science Advisor to the President of the United States. // Minerva (2009) 47:7–29.]).

Наконец, особенно в последнее время, все больше исследователей указывают на необходимость вовлечения в процесс принятия решений не только представителей экспертного сообщества, но гражданских активистов различного типа, что позволяет переходить от анализа чисто эпистемологических сообществ[22 - Mai'a K. Davis Cross. Rethinking epistemic communities twenty years later. // Review of International Studies , Vol.39. N. 01, January 2013, pp 137-160.] к концепции гражданской эпистемологии[23 - Clark A. Miller. Civic Epistemologies: Constituting Knowledge and Order in Political Communities // Sociology Compass 2/6 (2008): 1896–1919.].

Двадцать лет тому назад, практически одновременно с концепций пограничных структур, предложенной Дэвидом Гастоном[24 - Guston 1999.], в процессе изучения институтов и практик взаимодействия российских общества и власти автором этих строк была предложена концепция о наличии в поле публичной политики особого вида институтов, выполняющих медиаторские (посреднические) функции между основными акторами такой политики[25 - Сунгуров А.Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России. – Полис. Политические исследования. 1999. № 6. С. 34–48.].

Концепция институтов – посредников или медиаторов была предложена в процессе поиска причин столь медленного, как нам казалось, пути России в процессе демократического транзита. Напомним, что в соответствии с основными положениями теории демократического транзита, он состоит из трех фаз – либерализации авторитарного режима, фазы создания основных демократических институтов и фазы консолидации нового демократического режима[26 - Карл Т.Л., Шмиттер Ф. Демократизация: концепты, постулаты, гипотезы. Размышления по поводу применимости транзитологической парадигмы при изучении посткоммунистических трансформаций. // Полис, 2004, 4, с. 6-27; Мельвиль А.Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Полис, 1998, 2, с. 6–38; Linz, Juan J. &Stepan, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation. – Baltimore and London: The John Hopkins University Press, 1996; Ronald A. Francisco. The politics of regime transitions – Boulder, Colo.: Westview Press, 2000.].

Исходя из такой последовательности, фазе либерализации в России/CCCР соответствовала горбачевская перестройка, фазой создания основных демократических институтов бесспорно были 90-е годы, период президентства Б.Н. Ельцина, а вот на третья фаза определенно (как казалось тогда) запаздывала. Сложности реализации фазы консолидации демократии в различных странах в то время уже стали предметом анализа многих исследователей[27 - Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии. //Полис, 1996, № 5.С.16-27; The Consolidation of Democracy in East-Central Europe. Edited by Karen Dawisha and Bruce Parrott. – Cambridge: Cambridge University press, 1997; Diamond, Larry. Toward Democratic Consolidation. – In: Diamond, Larry and Plattner, Marc.F., Eds. The Global Resurgence of Democracy. Second Edition. – Baltimore, and London: The John Hopkins University Press, 1996, p.227-240.], поиск возможностей преодоления этих сложностей был (и остается) и нашей задачей. Если рассматривать само понятие консолидации, то его можно определить как ситуация связности политической системы демократического типа, иначе говоря, ситуация, когда существуют самые различные формы и практики реализации взаимодействия между обществом и властными структурами, между основными акторами поля публичной политики.

Такая ситуация требует как открытости власти по отношению к обществу, так и наличия разнообразных институтов-посредников, или медиаторов, которые способствуют реализации такого взаимодействия через конкретные практики участия[28 - Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия. / Редкол.: А.Ю.Сунгуров (отв. ред.) и др. – М.: Российская ассоциация политической науки; РОССПЭН, 2008; Трансформация публичной сферы и сравнительный анализ новых феноменов политики. Сборник научных статей. Краснодар: Кубанский государственный университет,2010.]. Отсутствие же таких институтов-медиаторов, или их слабость будет препятствовать достижению фазы консолидации демократического режима.

Строго говоря, если рассматривать политику как взаимодействие по поводу власти, и понимать под властью в узком смысле – только лиц (органы) принимающие властные решения, то субъектами такого взаимодействия будет народ, как обладающей верховной властью суверен, и администрация разного уровня, или власть исполнительная. В рамках такого подхода и представительная власть будет также посредником – как представители народа во власти, а судебная власть – посредником между ветвями власти (конституционных суд), властью и гражданами, между самими гражданами и организациями и т. д. О роли СМИ как медиатора говорит и само их английское название Media. Еще одним известным политическим посредником являются политические партии.

Иначе говоря, все институты, кроме власти исполнительной, могут выполнять и медиаторскую функцию. Проблема заключается в том, что они ее далеко не всегда реализуют в реальности, и она не является для них центральной. Поэтому имеет смысл выделить ряд институтов и структур, которые ранее не привлекали к себе особого внимания, оставаясь как бы в тени у основных политических акторов, и для которых, вместе с тем, функция медиаторства, посредничества является одной из центральных, если не основных. Какие же институты-медиаторы мы будем иметь в виде? Примером такого института с ярко выраженными функциями медиатора является институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана). Он выполняет важную функцию посредника между органами государственной и местной исполнительной власти и жителями страны. Отметим, что французское название должности омбудсмана – Государственный медиатор Франции. В условиях поставторитарных государств он также часто берет на себя и функцию посредника между органами государственной власти и общественными правозащитными организациями. В своих Ежегодных и Специальных докладах он не только выявляет проблемы с нарушением прав человека, но и в ряде случаев предлагает их решения, привлекая для их выработки и представителей академического сообщества, а затем предлагает эти решения для реализации властным структурам[29 - Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника. М.: Изд-воСГУ, 2009; Барандова Т.Л. Государственные правозащитные институты: «пробел» в академическом дискурсе. – Журнал исследований социальной политики. 2015. Т. 13. № 4. С. 669–675; Gilligan, Emma. The Human Rights Ombudsman in Russia: The Evolution of Horizontal Accountability //Human Rights Quarterly, 2010. Vol. 32. N 3. P. 300- 315.]. В таком случае он становится посредником и между академическим сообществом, и властью[30 - Глухова Е.А. Практики интеграции экспертного знания в процесс принятия решений в рамках института Уполномоченного по правам человека. – Политическая наука. 2015. № 3. C. 267–275.]. Этот институт и его развитие в российских регионах, однако, уже был предметом нашего достаточно детального анализа[31 - Журик Т.В., Брянцев И.И. Политико-правовые аспекты развития взаимодействия института Уполномоченного по правам человека с институтами гражданского общества (на примере Саратовской области). // Вестник Саратовской государственной юридической академии, 2016, № 6(113). С. 60-67; Козлова Н.Н. Уполномоченный по правам человека в политико-управленческом пространстве Тверской области: проблемы и перспективы // Вестник ТвГУ, Серия: управление и экономика. 2015. №4. С.155-166; Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – СПб.: Норма, 2005; Сунгуров А.Ю., Распопов Н.П., Глухова Е.А. Институты-медиаторы и их развитие в современной России. III. Институт Уполномоченного по правам человека. // Полис, 2013, №2. С. 110-126; Нездюров А.Л., Сунгуров А.Ю. Права человека в России: общественные дискуссии и институт государственного правозащитника // Мир России. 2018, Т. 27. № 3. С. 61-81. DOI: 10.17323/1811-038X-2018-27-3-61-81.], поэтому в этой книге он будет рассматриваться лишь как потенциальный партнер основного объекта изучения. Вторым примером институтов-медиаторов являются структуры, известные под названием «Фабрики мысли», в которых объединяются люди как обладающие научным знаниями по развитию общества и государства, так и практики, хорошо знающие это конкретное государство и умеющие эффективно взаимодействовать с его агентствами. Именно в рамках таких структур (их также называют аналитические центры) обеспечивается постоянное взаимодействие академического и экспертного сообщества, с одной стороны, и представителей органов государственной власти и МСУ, с другой. Если это взаимодействие распространяется и на структуры гражданского общества, то мы можем говорить уже о Центрах публичной политики, как особой разновидности фабрик мысли[32 - Балаян А.А., Сунгуров А.Ю. Фабрики мысли и экспертные сообщества. – СПб.: Алетейа, 2016; Медушевский Н.А.. Технологии совместимости: переосмысления сути термина «Фабрика мысли». // Вестник РГГУ, 2012, №1(81),Серия «Политология. Социально-коммуникативные науки». С. 111-120; Беляева Н.Ю., Зайцев Д.Г. «Мозговые центры» в России и странах Запада: сравнительный анализ. – Мировая экономика и международные отношения. 2009. № 1. С. 26–35; Rich, Andrew. Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise. – Cambridge:Cambridge University Press, 2004; Hartwig Paultz. Think-Tanks, Social Democracy and Social Policy. – Basingstoke; New York: Palgrave Macmillan, 2012.]. Именно эта разновидность институтов-медиаторов наиболее близка к понятию «пограничных организаций», предложенному Давидом Гастоном[33 - Guston 1999.], используемому для обозначения различных организационных форм взаимодействия научного знания и практический политики[34 - См., например: Medvetz, 2012.]. Возникновение и развитие подобных структур в России и ее регионах также уже было предметом нашего анализа[35 - Сунгуров А.Ю. Экспертное сообщество, фабрики мысли и власть: опыт трех регионов. // Полис, 2014, №2. С. 72-87; Брянцев И.И. Способы и практики реализации экспертного потенциала гражданского сообщества в системе властных отношений на территории Саратовской области. // Аналитические сообщества в Саратовской области: сб. ст. / Под ред. Ш.Ш.Какабадзе; МОФ «ИНТЕРЛИГАЛ». – М.: «ИНТЕЛКОРП», 2010, с. 95-108], который, в частности, показал, что в условиях моноцентрического политического режима, установившегося в России в последние годы, а также в условиях борьбы с неправительственными организациями, получающими иностранное финансирование, количество таких структур в российских регионах резко снизилось.

Фокус нашего внимания в этой книге будет направлен на еще одну разновидность институтов-посредников – а именно Общественные палаты различного уровня – начиная с Общественной Палаты РФ. Наряду с часто встречающимся имитационным характером их деятельности, в ряде случаев они становятся реальными площадками дискуссий и взаимодействия между представителями заинтересованных общественных организаций, академического сообщества и руководством органов исполнительной власти, подменяя (в определенном смысле и в некоторых случаях) переставшие быть такими площадками псевдо-парламенты[36 - Тарасенко А.В. Деятельность общественных палат в регионах России: эффективность vs фиктивность. // Полития, 2010. №1. С. 80-88; Петрова Л.А. Общественные советы при органах власти: опыт Санкт-Петербурга. // Публичная политика – 2009. Сборник статей. – СПб: Норма, 2010. С. 187-193; Горный М.Б. 2012. Общественные консультативные структуры при органах власти: опыт Санкт-Петербурга. – Публичная политика в контексте задач модернизации России: конструктивный потенциал и формы использования. М.: РАПН, РОССПЭН. С. 262–293.]. Так, Общественные палаты и общественно-консультативные советы различного типа могут служить медиаторами между властью и общественными организациями, фабрики мысли – медиаторами между властью и научным (экспертным) сообществом. В отличие от независимых «фабрик мысли», Общественные палаты получили развитие именно в последние годы, и стали одним из основных форм взаимодействия российского государства и общества именно в последние пятнадцать лет.

Здесь важно подчеркнуть, что наряду с предложенной нами ранее концепцией институтов-медиаторов, в современной России, особенно после принятия закона о медиации, под институтами – медиаторами могут пониматься специальные комиссии по медиации, создаваемые для разрешения различных конфликтов. Эти комиссии, использующие многие подходы, разработанные в конфликтологии, выполняют важную функцию досудебного и внесудебного рассмотрения споров и конфликтов. Такая практика бесспорно очень важна для любой страны, но особенно она необходима для России, где за годы Советской власти укоренились традиции «борьбы до победного конца» с любыми инакомыслием и разномыслием. Эти медиаторские комиссии имеют очень конкретные функции и не связаны с развитием взаимодействия между обществом и властью, поэтому они в этой книге не будут далее рассматриваться.

Отметим также, что описанные выше кратко институты-медиаторы могут быть значимыми не только для понимания закономерностей и проблем эволюции пост-авторитарных политических режимов, но и для понимания развития демократии в странах с устойчивым политическим режимом. Действительно, в рамках развиваемой Джоном Кином концепции мониторинговой демократии[37 - Keane John. The Life and Death of Democracy, London e.a.: The End Company, 2009; ПерегудовС.П. Рецензиянакнигу: KeaneJohn. The Life and Death of Democracy, London e.a.: The End Company, 2009. 958 p. // ProetContra, 2011, т. 15, № 1-2. С. 163-175.], именно институты и структуры, названные нами институтами – медиаторами приобретают особую роль. По мнению Джона Кина, которое разделяем и мы, где-то начиная с середины XX века на смену классической модели представительной демократии начинает приходить на смену (пусть только начинает) демократия мониторинговая. Под мониторинговой демократией здесь понимаются разнообразные институты и практики, в рамках которых жители страны, как правило, объединенные в различные неправительственные организации, выражают свои интересы, влияют на принятие властных решений и контролируют органы власти. Соответственно, в этих условиях основная нагрузка будет падать уже на разнообразные институты с посредническими функциями, иначе говоря – на предложенные нами институты – медиаторы.

Наконец, но далеко не в последнюю очередь, именно институты с медиаторскими функциями становятся теми формами организации общества, которые связывают, то есть обеспечивают взаимодействие различных акторов поля публичной политики, реализуя их трансграничное сотрудничество. А именно на границах различных сред и структур, если обратиться уже к результатам естественных наук, которые могут быть применимы и к наукам общественным, меняются скорости протекания различных процессов, то есть изменяются и свойства времени[38 - Сунгуров А.Ю. Время и политика: введение в хронополитику. – СПб.: Алетейя, 2016.]. Иначе говоря, речь идет о метрических особенностях границ раздела любого рода – не только социальных структур, но и границ живых и неживых тел. Здесь будет полезно использоватьи понятие хронотопа – некоем единстве временных и пространственных характеристик определенных объектов, понятия, предложенного биологом и физиологом А.Ухтомским для анализа биологических объектов, но затем развитого культурологом М. Бахтиным для анализа культурных явлений и артефактов. Так, в одной из наших предыдущих работа мы рассматривали особенности хронотопа Калининградской области[39 - Сунгуров А.Ю. Хронотоп как инструмент регионального политического анализа. // Полис, 2003, 6, с. 62-70.].

Здесь же обратимся к строкам письма Отца Павла Флоренского, одного из блестящих исследователей свойств твердого тела, посланного его племяннику в 1936 году из концлагеря на Соловецких островах, незадолго до его гибели: «Все процессы происходят на поверхностях, на границах между внутри и вне… Углубляясь внутрь тела мы тем самым создаем новую поверхность раздела, и ее именно, а не внутреннее содержание тела зондируем и испытываем…Поскольку пространство не существует без времени, постольку же кривизна поверхности не есть абстрактная кривизна геометрии, а кривизна по всем координатам, т.е. и по времени. Ход времени на поверхностях различной кривизны различен»[40 - В.И.Вернадский и семья Флоренских.//Вопросы истории естествознания и техники, 1988, 1.]. Добавим, уже из опыта наших исследований в биологии – чем выше кривизна поверхности, тем быстрее идут на ней химические реакции, то есть ход времени на границах раздела ускоряется[41 - Сунгуров А.Ю. Радиобиология клеточной поверхности. – М.:ВИНИТИ, 1988.]. Соответственно, именно здесь наиболее вероятно возникновение инноваций. Определив, таким образом, объект нашего изучения – Общественные палаты и подобные структуры, рассмотрим различные варианты (модели) взаимодействия государственной власти и общественных организаций – иначе говоря, условия (контекст) возникновения и деятельности изучаемых нами структур.

Глава 2.

Взаимодействие власти и общественных организаций в современной России: возможные модели и опасность имитации

2.1. Модели взаимодействия власти и общества в современной России

Начало XXI века в современной России ознаменовалось поиском оптимальных для власти моделей взаимодействия с российскими неправительственными организациями.Ранее нами были сформулированы ряд возможных моделей такого взаимодействия[42 - Нездюров А.Л., Сунгуров А.Ю. Взаимодействие органов власти и структур гражданского общества: возможные модели и их реализация в общественно-политической жизни современной России. // Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством / под ред. Л.И.Якобсона. – М.: Вершина, 2008. C. 209-236.]. Остановимся на некоторых положениях этой модели более подробно.

Исходя из системных представлений, в первом приближении можно представить себе три варианта взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон и взаимодействии, построенном на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сторон. Ясно, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство.

Партнерское взаимодействие

• Модель поддержки развития НКО, или «модель садовника». Органы как федеральной, так и региональной власти принимают нормативные акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций, как основы зарождающегося гражданского общества, и предпринимают конкретные действия по поддержки развития таких организаций. Этот вариант модели реализовывался, например, в 1990-1993 гг. в деятельности Ленсовета, Моссоветаи ряда других городских советов молодой России

• Партнерская модель, при которой государственные органы понимают важность независимых неправительственных организаций и не пытается ими управлять, а участвует в различных формах диалога с НКО, в виде «переговорных площадок» и иных форм. Важным критерием для существования подобной модели является понимания ответственными представителями органов государственной власти важности для эффективного демократического государства самого феномена общественного контроля, готовность услышать результаты такого контроля и принять меры для исправления выявленных недостатков.

• «Модель архитектора»: Организации гражданского общества формируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур. Здесь имеется в виду многие законодательные инициативы 90-х годов, в которых активно участвовали многие российские НКО[43 - Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия / отв. ред. Н.Ю. Беляева. М.1997.], а также, например, многолетние усилия СПб общественной организации «Гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ» по развитию института Уполномоченного по правам человека в регионах России[44 - На пути к региональному уполномоченному по правам человека. / Под редакцией А.Ю.Сунгурова. – СПб.: Норма, 2000; Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. – СПб: Норма, 2002; Институт омбудсмана как институт государственнойправозащиты: российский и международный опыт. Сборник статей. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. – СПб.: Норма, 2007; Институт Уполномоченного по правам человека в России: опыт ветеранов и позиции экспертов. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. – СПб.: Норма, 2011.].

Взаимодействие, основное на доминировании власти

• Патерналистская модель. Государство разрешает определенную автономию неправительственных организаций при условии, что те не вмешиваются в дела власти, а также обеспечивают поддержку соответствующих кандидатов на выборах. В обмен на политическую лояльность властные структуры обеспечивают определенную поддержку деятельности подобных организаций – путем представления бесплатных помещений или льготной аренды, путем прямого финансирования, оказание преференций при распределении грантов и иными способами.

• Модель «Приводных ремней». Эта модель была наиболее ярко представлена в Советском Союзе в 1930-1970-е годы, когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и говорить не приходилось. «Общественные» организации занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системы.

Отсутствие взаимодействия (игнорирование)

• Модель игнорирования, когда государство не замечает большинства НКО, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может быть реализована в условиях разнообразной негосударственной поддержке деятельности НКО, с одной стороны, и концентрацией власти на разнообразных политических и экономических проблемах, с другой, как это происходило на федеральном уровне власти в России в конце 90-х годов.

Конфронтация

• Модель «Борьбы с противником». В рамках этой модели представители государства видят, как правило, неоправданно, в лице независимых неправительственных организаций, в первую очередь правозащитного толка, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель (и опасающихся ее перерастанию в «Модель приводных ремней»), опасность для собственной власти, и стараются осложнить их деятельность или даже их закрывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется как превращение такой организации в «агента иностранного влияния».

• Модель «Гражданского неповиновения». В условиях нарушения властью гражданских прав человека и политических свобод ряд общественных организаций и отдельных избирает тактику гражданского неповиновения – участия в несанкционированных митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым уже в фактически уже в плоскость политической борьбы. Органами власти такое поведения часто трактуется как экстремистское, вместе с тем право на гражданское неповиновения в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав[45 - Деметрадзе М.Р.Политико-правовые аспекты гражданского неповиновения // Полис, 2007, 4, с. 83-99.]. Отметим, что поиск границы между обоснованной реализацией этого права и настоящим экстремизмом является сложной задачей.