Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)

Если после смерти гражданина, являвшегося стороной по административному делу, публичное материальное правоотношение допускает правопреемство, то производство по административному делу приостанавливается до определения правопреемника (п. 1 ч. 1 ст. 190 АПК).

Смерть гражданина, являвшегося заинтересованным лицом, на движение административного дела влияния не оказывает. В то же время если материально-правовая связь с лицом, на стороне которого заинтересованное лицо выступало, допускает правопреемство, то в процесс должен быть привлечен правопреемник такого заинтересованного лица.

4. Реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом (п. 1 ст. 57 ГК).

При слиянии, присоединении и преобразовании юридического лица никакой неопределенности относительно субъекта, являющегося правопреемником, не возникает ввиду его единичности. Поэтому полагаем, что при этих формах реорганизации для процессуального правопреемства достаточно представления доказательств государственной регистрации вновь возникших юридических лиц или внесения изменений в учредительные документы существующих юридических лиц.

Иная ситуация при разделении и выделении. Подтверждая правопреемство при разделении и выделении, необходимо представить передаточный акт (п. 3, 4 ст. 58, ст. 59 ГК). Исключает ли процессуальное правопреемство отсутствие указания на оспариваемое право в передаточном акте? Полагаем, что необходимо рассмотреть два самостоятельных случая.

Первый – когда те или иные публичные права подлежат самостоятельному учету и в соответствии с требованиями действующего законодательства должны быть отражены в передаточном акте. В этом случае отсутствие указания на оспариваемое право в передаточном акте должно исключать процессуальное правопреемство. Именно при разделении и выделении отсутствие в передаточном акте указания на оспариваемое право создает правовую неопределенность относительно его субъекта.

Второй – когда те или иные публичные права самостоятельному учету не подлежат и в соответствии с требованиями действующего законодательства в передаточном акте не отражаются. К примеру, при обращении с административным иском о признании нормативного правового акта недействующим охраняемый законом интерес конкретного юридического лица отдельно нигде не фиксируется. Как тогда определить, какое из возникших в результате разделения или выделения юридических лиц должно стать правопреемником? На наш взгляд, в подобных ситуациях вообще не может быть какого-то универсального рецепта. Суд должен предложить всем материальным правопреемникам обосновать свой интерес к участию в административном деле о признании нормативного правового акта недействующим. Вполне возможно, что такой интерес сохранится у всех возникших в результате разделения или выделения юридических лиц, – тогда они должны быть привлечены к участию в деле в качестве правопреемников административного истца (здесь можно говорить о процессуальном соучастии). Допустима ситуация, когда такой интерес сохранится лишь у одного из возникших в результате разделения или выделения юридических лиц, – тогда именно оно должно быть привлечено к участию в деле в качестве правопреемника административного истца. Наконец, нельзя исключать и вариант, когда, к примеру, после разделения ни одно из возникших в результате юридических лиц не имеет интереса к оспариванию нормативного правового акта, – в этом случае суд должен прекратить производство по административному делу применительно к ч. 2 ст. 194 КАС.

Изменение наименования юридического лица не влечет процессуального правопреемства. Поскольку в КАС отсутствует специальная норма, регламентирующая действия суда при изменении наименования юридического лица, следует по аналогии применять положения ч. 1, 4 ст. 124 АПК:

– стороны обязаны сообщить суду об изменении своего наименования;

– суд должен указать в определении или протоколе судебного заседания изменение наименования лица, участвующего в деле.

Реорганизация организации, являющейся стороной, дает суду право приостановить производство по делу (п. 2 ч. 1 ст. 191 КАС).

5. С ходатайством о замене может обратиться как лицо, участвующее в деле, так и непосредственно его правопреемник. По итогам рассмотрения такого ходатайства выносится определение.

Суд не вправе разрешать вопрос о процессуальном правопреемстве в итоговом судебном акте, завершающем производство в суде соответствующей инстанции. По смыслу ч. 5 комментируемой статьи суд обязан вынести отдельное судебное определение.

Если основания для процессуального правопреемства возникли в суде проверочной инстанции, последний не вправе направлять административное дело в суд первой инстанции для разрешения вопроса о процессуальном правопреемстве (этот вопрос разрешается судом той инстанции, в производстве которого находилось административное дело на момент возникновения оснований для процессуального правопреемства).

Определение о замене стороны ее правопреемником или об отказе в этом является объектом самостоятельного обжалования.

Частная жалоба может быть подана любым лицом, участвующим в деле. При отказе в замене стороны ее правопреемником частная жалоба может быть подана также лицом, которому было отказано в такой замене. Определение о замене стороны ее правопреемником может быть обжаловано правопредшественником (лицом, устраненным из процесса).

На время, пока суд проверочной инстанции рассматривает частную жалобу на определение о замене стороны ее правопреемником или об отказе в этом, суд нижестоящей инстанции по логике не должен совершать процессуальные действия, направленные на разрешение административного дела (жалобы). При ином подходе создается опасность того, что при отмене определения итоговый судебный акт суда нижестоящей инстанции будет принят о правах и об обязанностях лица, не привлеченного к участию в административном деле (подобное нарушение, допущенное судом первой инстанции, является безусловным основанием для отмены решения – п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС).

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает правило об обязательности для правопреемника всех действий, совершенных в судебном процессе до его вступления в административное дело его правопредшественником.

С точки зрения теории процесса необходимость нормативного закрепления положений, предусмотренных ч. 6 рассматриваемой статьи, обусловлена тем, что при процессуальном правопреемстве существующее процессуальное правоотношение продолжается (хотя и с новым субъектом).

В практическом же плане обязательность для правопреемника всех действий, совершенных в судебном процессе его правопредшественником, сводится главным образом к тому, чтобы гарантировать процессуальные права других лиц, участвующих в деле. При ином подходе не исключалась бы возможность для злоупотреблений (например, отказ от заключенного процессуальным правопредшественником соглашения о примирении).

7. При сравнении положений ч. 1, 2 комментируемой статьи, с одной стороны, и ч. 3, 4 данной статьи – с другой может создаться впечатление, что законодатель по-разному определил инстанционно-хронологические границы действия института процессуального правопреемства.

В отношении реорганизации и упразднения органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, а также организаций, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, о процессуальном правопреемстве говорится применительно к «периоду рассмотрения административного дела». Аналогичным образом законодатель подходит и к случаям освобождения от замещаемой (занимаемой) должности должностного лица, являющегося стороной в административном деле.

Напротив, применительно к случаям смерти гражданина и реорганизации юридического лица используется иной юридико-технический прием: эти лица обозначаются как субъекты спорного либо установленного судом административного или иного публичного правоотношения.

Означает ли это, что в первом случае замена стороны ее правопреемником возможна, лишь пока «дело рассматривается», а во втором – на любой стадии, в том числе и на стадии исполнения (когда публичное правоотношение уже квалифицируется как установленное судом)? Полагаем, что такой подход лишен логики. Во-первых, нет никакого смысла ограничивать действие института процессуального правопреемства лишь определенными стадиями – судебная защита перестанет быть эффективной, если, к примеру, на стадии исполнения в результате материального правопреемства вдруг окажутся невозможными замена должника и, как следствие, реальное исполнение принятого судебного акта. Во-вторых, сам подход, в соответствии с которым устранение одних участников процесса возможно на любой стадии, а других – только в «период рассмотрения административного дела», нарушает принцип равенства. По этим соображениям считаем, что ч. 1, 2 комментируемой статьи подлежат расширительному толкованию: реорганизация и упразднение органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, а также организаций, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, освобождение от замещаемой (занимаемой) должности должностного лица, являющегося стороной в административном деле, влекут процессуальное правопреемство не только в «период рассмотрения административного дела», но и во всяком его положении, в том числе и на стадии исполнения судебного акта.

8. Еще одна неточность комментируемой статьи связана с тем, что положения ч. 1–5 данной статьи при их буквальном толковании распространяются только на стороны.

Такой подход заслуживает критики. К примеру, при рассмотрении административного дела юридическое лицо, имеющее процессуальный статус заинтересованного лица (см. комментарий к ст. 47 КАС), может реорганизоваться. Если для подобной ситуации исключить применение института процессуального правопреемства, то может оказаться, что прежний субъект (правопредшественник) уже не существует, а новый привлечен быть не может. Есть ли этому какое-либо разумное обоснование? Полагаем, что нет. Если материальное правоотношение, связывающее одну из сторон с заинтересованным лицом, допускает правопреемство, то правопреемник конечно же должен быть допущен к участию в деле.

Равным образом все иные случаи, влекущие материальное правопреемство органов, организаций и лиц, обращающихся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц (ст. 40 КАС), должны влечь процессуальное правопреемство.

Более того, если когда-нибудь произойдет реорганизация (в административном порядке) органов прокуратуры, то и в этом случае не будет никаких оснований для того, чтобы не произвести замену прокурора как должностного лица его правопреемником.

Таким образом, институт процессуального правопреемства следует распространять на всех лиц, участвующих в деле.

9. По смыслу положений ч. 1–4 комментируемой статьи перечень оснований для процессуального правопреемства является исчерпывающим. Вряд ли такой подход является концептуально верным.

К примеру, постановления главного судебного пристава Российской Федерации, главного судебного пристава субъекта РФ, старшего судебного пристава, их заместителей, судебного пристава-исполнителя, их действия (бездействие) могут быть оспорены в суде в порядке, установленном гл. 22 КАС. Если после возбуждения административного дела об оспаривании решения судебного пристава-исполнителя взыскатель уступит свое право требования к должнику иному лицу, то неприменение института процессуального правопреемства создаст препятствие для защиты интересов приобретателя требования: именно он формально-юридически займет место взыскателя в исполнительном производстве[35 - Процедура замены стороны в исполнительном производстве регламентирована ст. 52 Закона об исполнительном производстве.], но в ранее возбужденном административном деле останется прежний взыскатель. Получается парадоксальная ситуация: лицо, которое утратило интерес к результату судебного разбирательства, сохраняет свой процессуальный статус административного истца, а лицо, которое, наоборот, заинтересовано в оспаривании решения судебного пристава-исполнителя, вступить в дело не вправе.

Поэтому полагаем необходимым в качестве общего правила сформулировать следующее: если после совершения сделки или по иным основаниям, установленным действующим законодательством, происходят выбытие стороны спорного публичного материального правоотношения и ее замена материальным правопреемником, суд обязан по аналогии применить положения ч. 1 ст. 48 АПК, ч. 1 ст. 44 ГПК и совершить действия, предписанные комментируемой статьей.

Статья 45. Права и обязанности лиц, участвующих в деле

1. Лица, участвующие в деле, имеют право:

1) знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них и снимать с них копии;

2) заявлять отводы;

3) представлять доказательства, до начала судебного разбирательства знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, и с доказательствами, истребованными в том числе по инициативе суда, участвовать в исследовании доказательств;

4) задавать вопросы другим участникам судебного процесса;

5) заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств, знакомиться с протоколом судебного заседания, результатами аудио- и (или) видеопротоколирования хода судебного заседания, если такое протоколирование осуществлялось, и представлять письменные замечания к протоколу и в отношении результатов аудио- и (или) видеопротоколирования;

6) давать объяснения суду в устной и письменной форме;

7) приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам;

8) возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле;

9) знать о жалобах, поданных другими лицами, участвующими в деле, о принятых по данному административному делу судебных актах и получать копии судебных актов, принимаемых в виде отдельного документа;

10) знакомиться с особым мнением судьи по административному делу;

11) обжаловать судебные акты в части, касающейся их прав, свобод и законных интересов;

12) пользоваться другими процессуальными правами, предоставленными настоящим Кодексом.

2. Лица, участвующие в деле, вправе направлять в суд заявления, ходатайства, иные документы, связанные с рассмотрением административного дела, в электронном виде, заполнять формы документов, размещенных на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в порядке, установленном Верховным Судом Российской Федерации.

3. Лица, участвующие в деле, вправе представлять в суд сведения в виде электронных документов, изготовленных ими либо иными лицами, органами, организациями. Электронные документы изготавливаются указанными лицами, органами, организациями по форме, установленной законодательством Российской Федерации, или в произвольной форме, если изготовление таких документов по установленной форме не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Электронный документ должен быть подписан лицом (уполномоченным должностным лицом органа, организации), изготовившим этот документ, усиленной электронной подписью, если законодательством Российской Федерации не установлено требование о подписании изготовленного электронного документа электронной подписью иного вида.

4. Лица, участвующие в деле, по их ходатайству вправе получать с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, включая сеть «Интернет», копии судебных актов, извещений, вызовов в суд и иных документов (за исключением документов, содержащих информацию, доступ к которой в соответствии с законодательством ограничен) в виде электронных документов, подписанных судьей усиленной квалифицированной электронной подписью.

5. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, лица, участвующие в деле, обязаны вести дела в суде с участием представителей, которые отвечают требованиям, предусмотренным статьей 55 настоящего Кодекса. Если административные дела в суде ведутся с участием представителей, лица, участвующие в деле, могут определить права, которые представители осуществляют исключительно с их согласия. Через своих представителей лица, участвующие в деле, могут задавать вопросы другим участникам судебного процесса, давать необходимые пояснения, высказывать мнения и совершать иные процессуальные действия. При необходимости суд вправе привлекать к участию в осуществлении процессуальных прав непосредственно лиц, участвующих в деле.