Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепила правило, имеющееся во всех процессуальных кодексах: «Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности».

Основным критерием относимости доказательств является их значимость для установления или опровержения фактов, входящих в предмет доказывания. Допустимость доказательств определяет правильность процедуры собирания, представления и исследования доказательств в суде, а также правило, согласно которому обстоятельства дела, которые в соответствии с законом должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими другими доказательствами (см. комментарий соответственно к ст. 60, 61 КАС).

Достоверность – это качество доказательства, характеризующее правильность отражения обстоятельств, входящих в предмет доказывания. Отсутствие достоверности доказательства может привести к тому, что относимое и допустимое доказательство будет неверно отражать действительность. Можно выделить несколько положений, предопределяющих достоверность доказательства:

– доказательство должно быть получено из доброкачественного источника информации. Именно для определения достоверности закон требует назвать источник информации при показаниях свидетеля, который не был очевидцем обстоятельств, о которых он дает показания в суде;

– достоверность информации проверяется при сопоставлении нескольких доказательств. Обнаружение противоречивых или взаимоисключающих сведений говорит о недостоверности каких-то из доказательств;

– достоверность доказательств проверяется при оценке всей совокупности доказательств, имеющихся по делу.

Относимость, допустимость и достоверность доказательств оцениваются на любой стадии арбитражного процесса, достаточность доказательств в основном определяется при разрешении дела. Однако возможно решение этого вопроса и в процессе рассмотрения дела, когда суд приходит к выводу о достаточности доказательств в подтверждение или опровержение определенного факта.

По каждому делу достаточность доказательств оценивается индивидуально. По общему правилу доказательств достаточно тогда, когда суд в состоянии разрешить дело. При этом достаточность доказательств является не количественным, а качественным показателем, она не требует представления как можно большего количества доказательств.

Закон также требует оценки доказательств в их взаимосвязи, что делает возможным выявить противоречия и сомнения в достоверности доказательств либо, наоборот, с уверенностью доказать наличие, отсутствие фактов предмета доказывания.

4. Части 4–6 комментируемой статьи посвящены одному из признаков доказательств – достоверности. В ч. 4 данной статьи приведено общее положение: доказательство признается судом достоверным, если в результате его проверки и исследования суд придет к выводу, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности (см. п. 3 комментария к анализируемой статье). В ч. 5 и 6 комментируемой статьи указываются два частных случая проверки достоверности письменных доказательств.

5. Части 5 и 6 рассматриваемой статьи раскрывают некоторые аспекты проверки достоверности письменных доказательств. Часть 5 данной статьи относится к проверке такого вида письменных доказательств, как официальные документы. Соответственно, при оценке документов или иных письменных доказательств суд обязан с учетом других доказательств убедиться в том, что такие документ или иное письменное доказательство:

– исходят от органа, уполномоченного представлять данный вид доказательств. Хотелось бы добавить, что важно проверить и то, уполномочен ли орган принимать, выдавать такие документы, поскольку законодательством четко предусматриваются такие полномочия. К примеру, согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» «свидетельство о государственной регистрации акта гражданского состояния выдается в удостоверение факта государственной регистрации акта гражданского состояния. Свидетельство о государственной регистрации акта гражданского состояния подписывается руководителем органа записи актов гражданского состояния и скрепляется печатью органа записи актов гражданского состояния»;

– подписаны лицом, имеющим право на подписание документа;

– содержат все другие неотъемлемые реквизиты данного вида доказательств (печать, дату выдачи и пр.).

6. Часть 6 комментируемой статьи относится к проверке копий письменных доказательств. При оценке копии документа или иного письменного доказательства суд выясняет:

– не произошло ли при копировании изменение содержания копии документа по сравнению с его подлинником. Проверить данный факт можно путем визуального сравнения текста и его копии;

– с помощью какого технического приема выполнено копирование. Технические приемы могут быть разными, от этого зависит достоверность получаемого результата: рукописное копирование, ксерокопирование, фотокопирование и пр.;

– гарантирует ли копирование тождественность копии документа и его подлинника. Обычно технические средства способны гарантировать точность сделанной копии, но тем не менее каждый раз надо проверять, так как нередко теряются строки, поля и пр. при неправильном использовании техники;

– каким образом сохранялась копия документа. К примеру, нахождение на свету может привести к выгоранию текста, что приводит документ в негодность.

7. В российском процессе предпочтительным является представление оригинала письменного доказательства. Однако при отсутствии оригинала допустимо представить надлежащим образом заверенную копию письменного доказательства. Вместе с тем суд не может считать доказанными обстоятельства, подтверждаемые только копией документа или иного письменного доказательства, если утрачен или не передан в суд подлинник документа, а представленные лицами, участвующими в деле, копии этого документа не тождественны между собой и невозможно установить содержание подлинника документа с помощью других доказательств.

8. Согласно Постановлению Пленума ВС РФ «О судебном решении» решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (п. 3).

Мотивировочная часть судебного решения должна содержать анализ доказательств по делу, установленных обстоятельств, входящих в предмет доказывания. Результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своем решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.

Глава 7. Меры предварительной защиты по административному иску

Статья 85. Применение мер предварительной защиты по административному иску

1. По заявлению о применении мер предварительной защиты административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может принять меры предварительной защиты по административному иску в случае, если:

1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;

2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

2. Суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному иску в случаях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, если настоящим Кодексом не предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел.

3. К мерам предварительной защиты по административному иску не относится приостановление органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов или решений, а также приостановление совершения оспариваемых действий.

4. Меры предварительной защиты по административному иску должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему.

1. Меры предварительной защиты по административному иску являются аналогом мер обеспечения иска (гл. 8 АПК, гл. 13 ГПК). Их значение заключается в защите прав административного истца от действия оспариваемого акта, от продолжения нарушения его прав в период рассмотрения административного иска, в том числе в защите его имущественных интересов. Институт предварительной защиты по административному иску является также средством, гарантирующим исполнение будущего судебного решения. Сам механизм предварительной защиты заключается в принятии мер, с помощью которых гарантируется в дальнейшем исполнение судебных решений и обеспечивается защита административного истца на период рассмотрения дела.

Как отмечено в п. 2.1 определения КС РФ от 25 сентября 2014 г. № 2182-О, «положения части 2 статьи 90 и части 3 статьи 93 АПК РФ, устанавливающие, что обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, и в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю, а при отсутствии таких оснований в обеспечении иска может быть отказано, направлены – во взаимосвязи с другими предписаниями главы 8 АПК РФ – на недопущение неисполнения судебного акта и тем самым выступают правовой гарантией исполнимости судебных решений…» Указанная правовая позиция КС РФ распространяется на дела как гражданского, так и административного судопроизводства.

Основные различия мер предварительной защиты по административному иску и обеспечительных мер по гл. 8 АПК и гл. 13 ГПК заключаются в следующем. Во-первых, в арбитражном процессе обеспечительные меры подразделяются на меры обеспечения иска и предварительные обеспечительные меры, применяемые до предъявления иска. В гражданском процессе также имеются предварительные обеспечительные меры по одной категории дел (ст. 144.1 ГПК). Что касается гл. 7 КАС, то здесь допускаются только меры предварительной защиты по поданному административному иску, до обращения в суд применение таких мер невозможно.

Во-вторых, более узким является круг мер предварительной защиты по сравнению с мерами, предусмотренными в гл. 8 АПК и гл. 13 ГПК.

В-третьих, установлены нормативные запреты на возможность использования некоторых мер предварительной защиты по отдельным видам административных исков. Например, принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается, кроме запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца (ст. 211 КАС).

То же самое касается административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. При их рассмотрении и разрешении в период избирательной кампании, кампании референдума суд до дня опубликования результатов выборов, референдума не может применять меры предварительной защиты к административному исковому заявлению в виде:

1) наложения ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия;

2) приостановления деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;

3) запрета избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума (ч. 5 ст. 243 КАС).

В АПК и ГПК не установлено нормативных запретов на применение тех или иных обеспечительных мер, однако они выводятся из судебной практики и были сформулированы, в частности, в постановлениях пленумов высших судов[59 - См., в частности: постановление Пленума ВС РФ от 10 октября 2001 г. № 12 «О вопросе, возникшем при применении Федерального закона «Об акционерных обществах»»; постановление Пленума ВАС РФ от 9 июля 2003 г. № 11 «О практике рассмотрения арбитражными судами заявлений о принятии обеспечительных мер, связанных с запретом проводить общие собрания акционеров».].

В-четвертых, есть некоторые различия процедурного характера. Например, в отдельных случаях (ст. 225.6 АПК) допускается рассмотрение заявления о применении обеспечительных мер в судебном заседании с вызовом сторон, в то время как заявление о применении мер предварительной защиты рассматривается судьей во всех случаях без извещения лиц, участвующих в деле (ч. 3 ст. 87 КАС).

Остальные вопросы процессуально-процедурного характера схожи с регулированием в ГПК и АПК и не имеют признаков, которые бы отличали их от обеспечительных мер в гражданском и арбитражном процессах. В частности, меры предварительной защиты по административному иску также по смыслу гл. 7 КАС имеют срочный и временный характер. Срочность означает безотлагательность разрешения заявления о мерах предварительной защиты, а также процедурную упрощенность разрешения данного вопроса. Временный характер мер заключается в ограниченности их действия периодом рассмотрения административного дела, а также тем обстоятельством, был удовлетворен административный иск или нет.

2. Какими могут меры предварительной защиты по административному иску? В отличие от ст. 140 ГПК и ст. 91 АПК в КАС не содержится такого относительно исчерпывающего перечня. Из ч. 2 комментируемой статьи следует, что в качестве мер предварительной защиты могут применяться:

– приостановление полностью или в части действия оспариваемого решения;

– запрет на совершение определенных действий.

Согласно ч. 2 рассматриваемой статьи этот перечень не является закрытым, поскольку суд вправе принять иные меры предварительной защиты по административному иску либо в КАС имеет место конкретизация общих мер, указанных в ч. 2 данной статьи, в частности:

– по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца (ст. 211 КАС);

– по административным делам об оспаривании решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КАС);

– по административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации суд может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о приостановлении деятельности в виде:

1) приостановления деятельности соответствующих организации и объединения, средства массовой информации;