Современные проблемы организации публичной власти

Последнее уточнение абсолютно верно в том плане, что как ситуация, о которой говорит А. А. Сергеев, так и более «масштабный» вариант управления инновационным центром Сколково не снимают вопроса о том, что управление территорией – это не только решение хозяйственных проблем, но и обеспечение народовластия как модели организации публичной власти в Российской Федерации с привлечением населения, организацией выборов и т. п. Если это исчезает при передаче властных функций управляющим компаниям, то неизбежно игнорирование ст. 3 и других положений Конституции Российской Федерации.

Далее следует добавить, что из названных выше трех вариантов «трансформации» власти, конечно, нежелателен последний, который состоит в фактической подмене или замене органов государства или органов местного самоуправления общественными, особенно политическими структурами. Этот путь нам хорошо известен из истории собственной страны – выполнение коммунистической партией функций государственной власти на всех уровнях и подмена государственных органов (тогда и на местном уровне существовали органы не государственной власти, а местного самоуправления). Происходило это сначала «по факту», но затем было оформлено юридически по многим направлениям, причем в генеральном плане – в нормах Конституции страны, закрепившей руководящую роль КПСС. Известны и результаты – крах компартии и отказ от ее руководящей роли в пользу многопартийности, которая теперь закреплена в ст. 13 Конституции РФ.

§ 5. Условия осуществления властных функций

Любая модель организации власти предполагает как создание необходимых властных звеньев, так и обеспечение их функционирования. Собственно, выделенные нами слова как раз и предопределяют главные условия осуществления власти, они воплощаются в ряде конкретных позиций:

1. Первая из них может быть изложена в виде правила: если предусмотрен нормативно-юридически институт власти, его надо создать и обеспечить функционирование. Конечно, этот генеральный тезис реализуется по-разному, когда речь идет об организационном мероприятии или же об органе публичной власти.

Если это организационное мероприятие, воплощение нашего тезиса состоит в том, что помимо юридической предусмотренности института надо закрепить механизм его реализации, а его использование будет либо периодическим, либо по мере исторической потребности. Для иллюстрации: выборы как институт народовластия не просто конституционно-юридически провозглашаются, но и проводятся регулярно, это четко расписано в избирательном законодательстве. А вот «механика» проведения референдумов как института народовластия тоже нормативно «расписывается», но проводятся они по мере необходимости.

Когда же речь идет об органе власти, условие властвования чаще всего состоит в том, что орган надо создать. Естественно, данное требование особенно полагается выполнять тогда, когда орган должен существовать на постоянной основе. И для этого существуют правила, касающиеся порядка формирования. Так, для любых выборов органов государственной и муниципальной власти предусматривается срок для их назначения, увязываемый с периодом полномочий и приближающимся моментом его окончания. Тем самым обеспечивается непрерывность осуществления власти.

Естественно, сопровождающим условием является не просто создание органа, но и определение его юридического (конституционно-правового) статуса. Связано это с довольно непростой ситуацией, заложенной в ст. 10 Конституции Российской Федерации: если речь идет о государственных органах, нам надо их как-то привязать к той или иной из названных ранее ветвей власти – законодательной, исполнительной или судебной. Как указывалось выше, сложности ведут к тому, что либо не вмещающиеся в эту триаду органы называют просто государственными органами, либо исследователи ставятся перед задачей расширения перечня ветвей государственной власти.

Впрочем, такая проблема может касаться и тех органов, в определении статуса которых законодатель избегает характеристики «государственный», однако и к другим ветвям их также не относит. Наглядный пример на этот счет – избирательные комиссии муниципальных образований. Сначала в Федеральном законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» их отнесли к числу муниципальных органов, затем такое их определение исключили из Закона. В итоге сложилась парадоксальная ситуация – есть муниципальный орган, но это не орган местного самоуправления.

Непрерывность связана еще и с таким условием – орган надо не только создать, уточнить его статус, он должен действовать. И законодатель может установить правила, предотвращающие бездействие органа.

В частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает досрочное прекращение полномочий органа законодательной власти субъекта РФ по решению главы исполнительной власти субъекта РФ. Согласно ч. 2.1 ст. 9 Закона, глава вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе указанный орган в течение 3-х месяцев со дня его избрания (в правомочном составе) или в последующем также в течение 3-х месяцев подряд не проводил заседание.

Создание модели власти предполагает также, образно говоря, «заполнение пустот»: если органу положено существовать и действовать, его нужно образовать или же, в крайнем случае, возложить функции органа на другой орган публичной власти. Может быть и так, что орган не поспевает делать то, что на него возложено, а то и уклоняется от этого, тогда соответствующие функции может – в силу нормы права или по факту – взять на себя другой орган власти.

Наиболее часто такая ситуация возникает в сфере местного самоуправления, и здесь законодатель допускает выполнение соответствующих задач иным органом местного самоуправления. Так, в п. 5 ст. 34 Федерального закона 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях… осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях. Кроме того, та же статья Закона предписывает и необходимость в порядке правопреемства решать вопросы передачи соответствующих полномочий вновь созданным органам местного самоуправления.

Нельзя исключать и того, что во вновь образованных муниципальных образованиях некоторое время властные функции будут осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

При достаточной в целом ясности необходимости создания учрежденных юридически органов отдельные проблемы существуют. В одних случаях они обусловлены тем, что «во главу угла» ставится целесообразность не только образования органа, но даже и принятия нормативного акта, определяющего его статус, в других случаях – создание органа упирается в отсутствие денежных средств на его финансирование.

Первая ситуация особенно ярко проявляется в том, что в модели власти России для реформирования Конституции в варианте ее пересмотра, т. е. принятия нового Основного закона, ст. 135 действующей Конституции предусмотрено Конституционное Собрание. Его созыв должен иметь место тогда, когда предложения о пересмотре Конституции нашли поддержку 3/5 депутатов Государственной Думы и 3/5 членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом. Но все упирается в отсутствие такого закона и откровенное нежелание правящей элиты страны его не только принимать, но даже разрабатывать. В итоге модель власти с включением в нее Конституционного Собрания существует лишь в умах отдельных депутатов Государственной Думы, вносивших в палату инициативные законопроекты о Конституционном Собрании, последовательно отклонявшиеся Государственной Думой, а также умах ученых, представлявших свои проекты подобного закона[64 - См. об этом, в частности: Авакьян С. А. Конституционное Собрание: концепция и проект федерального конституционного закона /Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 2005. № 2; Он же. Нужна ли конституционная реформа в России? Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9; Авдеенкова М. Каким быть Конституционному Собранию России? Право и жизнь. 2001. № 33; Киреев В. В. Конституционная реформа в Российской Федерации. М., 2006; Он же. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008; Лапаева В. В. Пути и способы совершенствования Конституции Российской Федерации // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации: Сб. статей /Отв. ред. Ю. С. Пивоваров. М., 2000; Першин Е. В. История и современное состояние дискуссии о принятии Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» // Проблемы государственного строительства. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2002. № 12 (168); Старилов Ю. Н. «Корректировка» Конституции: Административная «логистика» внесения поправок в Основной Закон // Юридические записки: Сб. науч. трудов. Вып. 22: Демократия и правовая система России: преимущества, достижения и противоречия /Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2009; Троицкая А. А. Пределы пересмотра конституции: формальный и содержательный аспекты / Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2010. № 1; Шишкина О. Е. Конституционное Собрание Российской Федерации как орган учредительной власти: Дис… канд. юрид. наук. Владивосток, 2004.]. Причина отклонения законопроектов прозаична: власть не хочет даже разговора о новой Конституции, и поэтому стоит на том, что закон о Конституционном Собрании понадобится лишь тогда, когда придет черед новой Конституции. Противоположный подход, который больше нравится автору данных строк, состоит в логике: поскольку акт предусмотрен Основным законом, его надо принять. В общем, в итоге у нас нет четких представлений о том, как вписать Конституционное Собрание в модель власти, именовать ли его учредительным или законодательным органом государственной власти, из кого формировать орган и т. д.

Вторая ситуация – это, как говорится, «проза жизни»: орган с властными функциями вроде и предусмотрен, но не создается, поскольку без него пока обходились; нет ясности, улучшится ли положение дел с созданием органа, а вот расходы по его обеспечению будут ощутимыми. Можно привести хотя бы такие примеры.

Один пример связан с органами конституционной судебной юстиции в субъектах Российской Федерации. Если на федеральном уровне мало кто оспаривает рациональность включения в модель власти Конституционного Суда Российской Федерации, то для уровня субъектов нет особой ясности, насколько будет полезен конституционный суд республики, уставный суд иного субъекта РФ. В итоге Федеральный конституционный закон 1996 года «О судебной системе Российской Федерации» оставляет на усмотрение субъектов РФ образование таких судов, а субъекты РФ разделились условно на три группы:

1) те, кто учредил и создал такие суды;

2) те, кто учредил, но не создает суды;

3) те, кто вообще не предусмотрел и не хочет предусматривать органы конституционного судопроизводства. Более того, есть уже и примеры учреждения и образования такого суда и относительно быстрой его ликвидации, поскольку он не нашел «общего языка» с другими ветвями власти субъекта РФ (Челябинская область, 2014 год). Помимо фактора целесообразности немаловажное значение имеет и материальный фактор – большие расходы при неясности пользы данного судопроизводства.

Второй пример относится к контрольно-счетным органам субъектов РФ и муниципальных образований. Даже далеко не во всех субъектах РФ были учреждены подобные органы, тем более их до последнего времени не было в муниципальных образованиях[65 - См. об этом: Демидов М. В. Парламентский финансовый контроль в России: правовые аспекты функционирования и проблемы реализации: Монография. Чебоксары, 2011; Он же. Парламентский финансовый контроль в России: правовые аспекты функционирования и проблемы реализации: Автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 2011.]. Однако с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[66 - СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.] создание таких органов, обладающих определенными властными полномочиями, перестало быть усмотрением регионов и местного самоуправления. Согласно ст. 3 Закона, контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (п. 1). Соответственно контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования (п. 2). В соответствии с п. 4 ст. 9 Закона, внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами: 1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования); 2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля над деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

2. Второе условие осуществления властных функций состоит в том, что занимая свою нишу в системе власти, орган публичной власти не должен обладать чрезвычайными правами, выделяющими его из системы и ставящими над другими органами.

Конечно, здесь не имеются в виду случаи, когда предназначением органа обусловлены его чрезвычайные возможности. Например, Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие иных органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Это могут быть и «мирное» течение отношений, и использование согласительных процедур (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ), и более сильные средства влияния (напр., на Государственную Думу вплоть до ее роспуска, если она трижды не поддерживает внесенную Президентом кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ, дважды выражает недоверие либо отказывает в доверии Правительству РФ (ст. 109, 111, 117 Конституции РФ). И понятно, что федеральное Министерство по чрезвычайным обстоятельствам в силу своих задач и реальной обстановки вынуждено прибегать к экстраординарным мерам. Понятно также, что предоставляя главе исполнительной власти субъекта РФ право роспуска законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ – в случае, если данный орган принял акт с нарушениями федерального либо регионального законодательства и, несмотря на обращение к нему, констатацию судом факта нарушения, уклоняется от исправления ошибок – законодатель не нацеливает на повседневное применение этой нормы, а только если обстоятельства понуждают к этому.

Перечень таких ситуаций можно дополнять другими примерами, но важнее то, что напрашивается вопрос: является ли наличие чрезвычайных прав естественным фактором модели власти? Вынуждены сказать, что подобное зачастую неизбежно. При характеристике разделения властей мы говорили о том, что его элементом является система сдержек и противовесов. И как раз отражением такой системы выступают порой не «мирные», а именно «жесткие» меры влияния. Но дело в том, что использованное нами слово порой становится здесь предопределяющим.

Специфика конституционно-правовых отношений в том и состоит, что при в целом обычном их течении иногда может возникнуть потребность либо в понуждении, либо в санкции конституционно-правовой ответственности. Мы оставляем в данном случае в стороне сложный вопрос о том, чем просто понуждение отличается от санкции, меры ответственности. Чаще всего это видно на практике. Так, депутатское муниципальное собрание, констатируя проблемы, своим решением может предлагать, а то и предписывать главе муниципального образования принятие каких-то решений – это и будет его понуждение. Но убедившись в тщетности своих попыток, депутаты могут принять решение об удалении главы в отставку, что и явится мерой конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности.

И все же, даже для тех органов, у которых есть чрезвычайные права, их использование не становится повседневным делом. Мы же в целом данное условие осуществления власти видим в том, чтобы скрыто, закулисно методы конструктивных взаимоотношений не подменялись отношениями команды, зависимости и т. д.

К сожалению, есть немало ситуаций, когда «скрытые» чрезвычайные права существуют и являются, чуть ли ни прямым содержанием властной деятельности. Так, федеративные отношения с их тягой к централизации зачастую ведут не просто к согласованию, но и навязыванию Центром своей кандидатуры на пост главы исполнительной власти субъекта РФ, а также к его отрешению от должности в случае недоверия к нему со стороны Президента Российской Федерации без всякого объяснения мотивов. При официально-конституционной отделенности местного самоуправления и его органов от государственной власти и ее органов реально существует директивное руководство со стороны власти субъекта Российской Федерации местным самоуправлением на соответствующей территории. Помимо официальных и открытых возможностей, есть и скрытые. Особенно сильным закулисным средством является система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации и, в свою очередь, субсидий регионов, направляемым муниципальным образованиям.

3. Третьим условием осуществления властных функций должна быть эффективность. Она проявляется, с одной стороны, в рациональной организации властной деятельности, с другой – в результативности развития соответствующей сферы публичных отношений. Идеальный вариант – когда оба фактора сочетаются, переплетаются.

Проблема эффективности является одной из сложнейших в обеспечении действия права, в т. ч. и норм конституционного права, муниципального права. По нашему мнению, все упирается в то, что эффективность права, во-первых, не имеет объективных критериев для ее оценки, во-вторых, отсюда вытекает и то, что она всегда является или может стать основой для субъективных, так называемых, «умозрительных», «вкусовых» подходов.

В частности, они были частично отражены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. (с последующими изменениями и дополнения) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и развиты в указах Президента РФ.

Сначала для этих целей появился Указ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[67 - СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.]. Данным актом Президент утвердил широчайший перечень показателей для оценки эффективности деятельности указанных органов. Главам исполнительной власти субъектов РФ предписано ежегодно представлять в Правительство РФ доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правительству РФ было поручено утвердить методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И очень важный момент: Правительство также должно было определить порядок предоставления субъектам Российской Федерации грантов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В Указе обозначили 48 позиций таких показателей, причем некоторые были более дробными. Обращение ко многим показателям вызывает недоумение – если даже их можно конкретизировать, как это связать с усилиями органов власти субъекта РФ: объем валового регионального продукта; объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека; реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом; доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума; уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год; смертность населения (по возрастным группам); средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего и т. д. Некоторые показатели вызывают удивление с позиций того, как их можно выявить и насколько они объективны: удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных); удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования (процент от числа опрошенных) и др., к тому же всегда число недовольных не будет маленьким. А как связать с результатами работы органов власти такие показатели, как: удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом; удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений; динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Непонятно, какова связь деятельности органов власти с такими показателями, как: доля энергетических ресурсов, производимых с использованием возобновляемых источников энергии, в общем объеме энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта Российской Федерации; удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах.

Вероятно, такие сомнения возникали не раз, и не случайно появился новый Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[68 - СЗ РФ. 2012. № 35. Ст. 4774.]. При внешне очень похожей начальной части акта мы можем видеть резкое уменьшение количества показателей, по которым оценивается эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Теперь этих показателей всего 12, однако они тоже удивляют своей широтой и неконкретностью: ожидаемая продолжительность жизни при рождении; численность населения; объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств); оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в т. ч. микропредприятиями и индивидуальными предпринимателями; реальные располагаемые денежные доходы населения; смертность населения (без показателей смертности от внешних причин); оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; доля детей, оставшихся без попечения родителей – всего, в т. ч. переданных не родственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение)), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов и т. п.

Нечто подобное мы видим и при формулировании критериев эффективности деятельности органов местного самоуправления, причем поражает и то, что оценивают такую эффективность органы государственной власти при конституционной отделенности от них муниципальных органов.

Для этой цели принят Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[69 - СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2003.]. Указом утвержден перечень показателей, а Правительству РФ предписано разработать дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в т. ч. показатели, необходимые для расчета неэффективных расходов местных бюджетов; типовую форму доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период; методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов предписывается ежегодно представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. А органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано выделять из бюджетов субъектов Российской Федерации гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Перечень первоначально (в 2008 году) утвержденных показателей эффективности, состоящий из 32 пунктов, по аналогии с перечнем для органов власти субъектов РФ, также поражает своим общим характером и неконкретностью.

В редакции от 14 октября 2012 г. перечень сокращен до 13 позиций, из них также не очень ясно, в чем заслуга муниципальных органов в достижении соответствующих показателей, например: число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения; доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций; доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения; доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района); доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо– и электроснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района), в уставном капитале которых составляет не более 25 %, в общем числе организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района); удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека); удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) (процент от числа опрошенных).

Завершая рассмотрение вопроса об эффективности осуществления публичной власти, обобщенно отметим, что некоторые показатели хозяйственно-экономического профиля могут быть скромными, но их отличает стабильность, что для населения важнее – например, дело должно быть не в объеме сфере торгового оборота, а в обеспечении населения; другие показатели важны не по факту, а по усилиям государственных органов и органов местного самоуправления в их достижении (недостижении) – например, обеспечение рабочими местами может быть за счет крупного строительства федерального масштаба, и роль региональных, муниципальных органов скорее в том, чтобы обеспечивать питание и условия жизни для появляющихся на территории работников.

Критериями эффективности деятельности органов публичной власти очень сложно охватить само качество власти. Здесь нельзя обходиться только анкетными опросами населения. Несмотря на то, что они сами по себе полезны, достаточно очевидно, что любой опрос можно «удачно» сформировать и получить те показатели, в которых органы власти заинтересованы. Полагаем, что институты консультативной демократии должны быть максимально активизированы, особенно в их публично-гласных вариантах в виде публичных слушаний, собраний граждан, выступлений и отчетов депутатов и должностных лиц органов государственной и муниципальной власти.

§ 6. Персонализация и представительство как важнейшие факторы осуществления публичной власти

Постановка данной проблемы крайне важна: чтобы мы ни говорили о субъектах власти и связывали их с органами, с коллективным участием в реализации задач власти, все равно так или иначе это приходится связывать с теми, кто конкретно участвует в соответствующих процессах.

Таким образом, неизбежна персонализация власти, т. е. разговор о тех, кто ее осуществляет или способен, может осуществлять. В целом на этом вопросе концентрируются политологи, социологи, психологи; они немало сделали и делают для показа «портрета» тех, кто приходит во власть и ее осуществляет[70 - См. об этом, в частности: Халипов В. Ф. Кратология как система наук о власти: М.: Республика, 1999; Он же. Кратология – наука о власти: Концепция. М.: Экономика, 2002; Он же. Наука о власти. Кратология: Учебное пособие. М.: ОСЬ-89, 2002; Он же. Энциклопедия власти. М.: Академический проект; Культура, 2005.].

Естественно, у большой проблемы персонализации власти есть и правовые аспекты. Однако, как это ни парадоксально, они в меньшей степени связаны с такими факторами, как образовательная, морально-нравственная (этическая), культурная и даже политическая подготовленность к реализации функций власти.

Или скажем так: названные факторы либо вытесняются из нормативных правовых решений, либо облекаются в правовые предписания, что само по себе мало что дает. Поясним оба названных аспекта:

1. Так, в советский период отечественной истории популярным тезисом, характеризующим отношения депутатов (и представительных органов власти в целом) и народа, населения, была категория «доверие». Она выражалась в следующем: чтобы стать депутатом, надо было заслужить доверие народа, избирателей; в процессе выполнения своих функций и задач надо было оправдывать доверие; соответственно утрата доверия вела к тому, что избиратели могли досрочно отозвать депутата и далее избрать нового своего посланника в орган власти. Достаточно простое в обыденном толковании понятие «доверие» предполагало действия в соответствии не только с нормами права, но и этическими требованиями. Так, депутат мог утратить досрочно свои полномочия и за то, что не посещал сессий без уважительных причин, и за, так называемое, «бытовое разложение» – пьянство, дебош, мелкое хулиганство, избиение членов семьи и т. п. Иначе говоря, предполагалась высокая моральная планка поведения депутата, ее несоблюдение вело к применению правовой санкции. Однако в последние годы советского периода, и тем более в постсоветское время, о «доверии» со стороны избирателей как факторе персонализации участника власти перестали говорить, а основанием для возбуждения вопроса об отзыве стало правонарушение, причем доказанное судебным решением.

2. Вместе с тем, можно видеть попытки все-таки либо включить общее этическое требование «благообразного» поведения в законодательные предписания, либо даже составить целые «сборники» подобных предписаний. Например, общее условие «безупречной моральной репутации» обращается к судьям, прокурорам. Однако сегодня это уже считается недостаточным, и составляются целые кодексы этического поведения соответствующих лиц. В частности, VIII Всероссийским съездом судей 19 декабря 2012 г. утвержден «Кодекс судейской этики»[71 - См.: Бюллетень актов по судебной системе. № 2, февраль 2013 г.]. Решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. одобрен «Типовой кодекс этики служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих»[72 - Официальные документы в образовании. № 36, декабрь 2011 г.]. Хотя весьма сомнителен нормативный характер данного «источника права», в нем записано, что он является основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения названных служащих. И действительно, такие кодексы были утверждены многими министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти[73 - См., напр.: Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства финансов Российской Федерации. Утвержден приказом данного Министерства от 17 апреля 2014 г. № 115 (Консультант Плюс).].

Не случайно в подобных документах речь идет о профессиональной этике, а также этике делового и внеслужебного поведения: по существу документы говорят о том же, что записано в нормах законодательства об обязанностях соответствующих лиц. Примерно в таком же направлении движется сегодня составление этического кодекса для депутатов Государственной Думы – в основном, это служебное поведение парламентариев.

Таким образом, персонализация для органов власти состоит в формулировании требований, во-первых, к поведению на рабочем месте, во-вторых, к необходимости «не забывать» о своем статусе во внешних отношениях (включая запрет на получение подарков, бесплатного отдыха, использование своего статуса (злоупотребление им) для предоставления незаслуженных льгот себе, посторонним лицам и т. п.). Как уже было отмечено, несколько сложнее обстоят дела с моральным фактором персонализации, хотя и его обозначают требованиями безупречного поведения в быту, отказа от контактов с «сомнительными» личностями, неучастия в политических акциях и т. п.

Отсюда конституционалисту представляется гораздо перспективнее для избираемых (в целом – формируемых) органов власти такой аспект, как представительство. Это многогранная проблема, вне сомнения, охватывает и вопросы персонализации власти (и мы их еще коснемся). Но ее плюсы для конституционалиста состоят в том, что предполагают анализ того, каким органам поручать осуществление функций власти, как формировать такие органы, какие отношения складываются между представителями и представляемыми.