г) обеспечение прозрачности деятельности и принятия решений всеми органами управления
д) четкое разграничение компетенций между органами государственного и муниципального управления
5.Что лежит в основе понятия «модель корпоративного управления»
а) модель управления только крупным акционерным обществом
б) модель взаимоотношений между субъектами социально-экономических отношений
в) модель управления корпоративной культурой крупного предприятия
г) модель управления процессами слияний и присоединений
д) модель стратегического развития крупных предприятий корпоративного типа управления
Тема 2. Административные реформы в России
2.1. Сущность административных реформ в России
Понятие «реформа» трактуется как преобразование, переустройство в способе функционирования тех или иных социальных институтов, действующих в рамках данного общества, с целью достижения нового качества. Реформы, в отличие от революций, всегда инициируются сверху, и в качестве целевой установки и результата рассматривается приведение данного социального института к состоянию, наиболее адекватному функционированию и прогрессивному развитию мирового сообщества.
Административные реформы в России связаны с изменением институционального строя, обусловленного переходом на систему рыночных отношений; изменением системы корпоративного управления, основанного на приватизации факторов производства; разделением властных полномочий по уровням управления (федеральный, региональный, муниципальный); внедрением системы государственно-частного партнерства.
Факторы производства, начиная с 1991 года, представляют собой не совместную (государственную) собственность, а распределенную собственность между участниками социально-экономических отношений. Собственниками на факторы производства могут являться как государство, так и другие юридические лица (предприятия и организации, муниципальные образования, ассоциации, банки, страховые и пенсионные фонды и другие хозяйствующие субъекты), а также физические лица (отдельные члены общества).
Вкладывая различные факторы производства в экономику, их владельцы ставят своей целью получение высокого уровня доходов в долгосрочной перспективе. Организация цивилизованного, правового взаимодействия субъектов социально-экономических отношений, как собственников на факторы производства, является весьма непростой задачей управляющей системы. Изменяя модель командно-административного управления на модель корпоративного управления, тем самым изменяется и сама система государственного и муниципального управления. Корпоративное управление рассматривается как система взаимовыгодного взаимодействия субъектов, обладающих правом собственности на факторы производства, объединяющая их в экономических процессах. Принятая в России в качестве базовой англо-американская модель корпоративного управления, принципиально изменила цели, задачи и полномочия органов государственной и муниципальной власти. Развитие модели корпоративного управления в России предполагает кардинальное изменение всех нормативно-правовых и организационно-административных документов, исключая с одной стороны, вмешательство административно-управленческих органов в экономические процессы, а с другой, направляя и организуя развитие экономики так, чтобы учитывались интересы всех сторон, связанных корпоративными отношениями. На микроуровне корпоративными отношениями объединяются следующие субъекты: акционеры, управляющие и исполнительные органы, структурные подразделения, поставщики, посредники и другие партнеры, обладающие факторами производства. На государственном уровне к субъектам корпоративных отношений относятся: домашние хозяйства (население), предприятия, организации, учреждения (бизнес), государства и муниципалитеты. Существующие между ними связи можно представить в виде рис. 2.1.
Взаимодействие между субъектами социально-экономических отношений, рассмотренное с позиций факторного подхода к управлению качеством жизни населения, в действующей модели корпоративного управления, дает наглядное представление о сути происходящих реформ.
Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы:
– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
– развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
– организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
– разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Административная реформа с одной стороны, ограничивает вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов корпоративных отношений в том числе предпринимательских структур, с другой стороны, открывает широкий круг полномочий по созданию благоприятных условий развития этих отношений, а их эффективность и определяет устойчивость экономики. Отлаженная система взаимодействия всех участников социально-экономических отношений, является гарантией исполнения прав, реализации свобод и развития потенциала каждого отдельного субъекта частной собственности.
Органы государственной и муниципальной власти, соблюдающие высокие стандарты корпоративного управления, как правило, получают более высокие результаты социально-экономического развития в долгосрочной перспективе, за счет стремления собственников факторов производства максимально реализовать их в экономической деятельности, тем самым увеличивая уровень своего благосостояния. Таким образом, понятие «корпоративное управление» подразумевает синергетический эффект интеграционного взаимодействия всех участников социально-экономических отношений, обладающий большим инновационным, финансовым, производственным и кадровым потенциалом. Система корпоративного управления является проводником новых производственных и информационных технологий, а также носителем передовых методов менеджмента. Поэтому корпоративное управление определяется, прежде всего, как современная прогрессивная форма управления интегрированными системами, являясь, в том числе, формой государственного и муниципального управления.
Изменение государственного строя, произошедшее в конце прошлого века в России, повлекло за собой значительные изменения структуры государственного управления. Задачи, стоящие перед государством, связаны, в первую очередь, с решением проблем соблюдения баланса интересов личности, общества и государства. Для этого, прежде всего, необходимо создать условия для развития экономических свобод, предоставить населению качественные государственные услуги, эффективно управлять собственностью, надежно обеспечивать безопасность граждан.
Произошедшие перемены сделали необходимым пересмотр содержания в трех сферах: исполняемые государством функции; деятельность органов, на которые возложено исполнение этих функций; а также принципы функционирования органов государственной власти. Эти три области были затронуты проводимой административной реформой. Модернизация рассмотренных направлений и составляет административную реформу в широком смысле.
Содержание административной реформы, обеспечивается следующими институциональными преобразованиями:
– модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;
– реформа административно-территориального устройства государства;
– разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;
– реформа государственной службы;
– реформа функций и структуры исполнительной власти.
Содержание административной реформы нацелено на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций власти, приведения в соответствие с ними всех институтов власти.
Изменение административно-территориального устройства, которое согласно Федеральному закону №131-ФЗ от 06.10.2003 г. (в ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает принципиально новое распределение полномочий органов государственной власти субъектов РФ как по горизонтальном уровне – три ветви власти, так и по вертикали – государственные, региональные и муниципальные уровни власти.
Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т. е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Данный закон повлек за собой реформу государственной службы, которая заключается в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы. Реформы государственной службы предусматривают создание условий, при которых государство выступает как конкурентоспособный работодатель, а государственные служащие как эффективные исполнители функций государства. В этом заключается роль реформы государственной службы в административной реформе.
В процессе проведения административной реформы осуществлен процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Административные реформы обеспечивают создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития, дающих толчок к повышению уровня и качества жизни населения.
Реформа функций и структуры исполнительной власти
Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.
Оперативная составляющая реформы функций и структуры исполнительной власти заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.
Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.
В процессе реформирования исполнительной власти, впервые в российской истории, были проанализированы установленные в нормативных правовых актах функции государства и подготовлены рекомендации по сокращению «избыточных и дублирующих» функций. Данным вопросом в 2003 г. занималась Комиссия по административной реформе при Правительстве РФ. В результате полного аудита государственных функций, было выявлено, что около 30% функций от их общего числа, дублируются. Уменьшение избыточных функций и полномочий государственных органов повышает эффективность деятельности государственных органов власти. Как результат проведения реформ разработан механизм, позволяющий поддерживать оптимальный состав полномочий органов исполнительной власти и препятствующий неэффективному государственному вмешательству в экономику и другие сферы жизни общества.
Структура и система органов исполнительной власти
Изменению процессов осуществления исполнительной власти был посвящен первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и агентств.
Реформа предполагает изменения структуры и системы исполнительной власти таким образом, чтобы она могла обеспечивать специализацию органов исполнительной власти; организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов; внутреннюю управляемость исполнительной власти; оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.
Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Система органов исполнительной власти на текущий период закреплена Указом Президента РФ от 15.05.2018 №215 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 14.09.2018).
Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения) и не обладают контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т. п.) в отношении граждан и организаций.
Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные или правоохранительные функции. Их предназначение – реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством РФ, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.
Федеральные агентства специализированы на выполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.
Такая функциональная специализация исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.
При такой модели организации исполнительной власти количество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает.