Ответственность государства за причинение вреда

Гражданское законодательство не может изменить правовое положение публично-правовых образований, установленное нормами публичного (конституционного, муниципального и административного) права, ибо в противном случае это будет неправомерным вторжением гражданского права в сферу компетенции публичного права. В то же время оно допускает участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях на основе норм, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Будучи собственником имущества, государство выступает в имущественном обороте, в гражданско-правовых отношениях как доминиум (собственник государственного имущества), субъект права публичной собственности с соблюдением правил, действующих для юридических лиц, включая правила о гражданской правоспособности, дееспособности и деликтоспособности. Оставаясь органом политической власти и выступая в качестве «imperium», государство сохраняет властные полномочия по вертикали, которые никоим образом не должны влиять на равенство участников гражданско-правовых отношений и на соблюдение иных принципов гражданского права. Российская Федерация, ее субъекты (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), муниципальные образования (городские и сельские поселения), не перестают быть носителями публичной власти, властных государственных полномочий, со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями, но наделяются некоторыми свойствами (признаками) юридического лица, предусмотренными нормами гражданского права, необходимыми для участия субъектов публичного права в имущественном обороте, деликтных обязательствах.[45 - Выделяя отличительные признаки публичных юридических лиц (государства, административно-территориальных объединений, публично-правовых корпораций), известный российский цивилист С. Н. Братусь называл, помимо а) наличия более строгих требований, предъявляемых к условиям действительности сделок, совершаемых этими юридическими лицами, б) наличия у публичных лиц имущественных прав и публичных правомочий, такой дополнительный признак, как специфическое положение органов управления этих лиц, обладающих властными полномочиями (см.: Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 63).]

Как правильно замечает Д. В. Пятков, государство добровольно (в силу закона) ограничивает свои властные (имперские) полномочия в момент вступления в гражданские правоотношения, не допускает властность (субординацию) при реализации этих правоотношений, но сохраняет при этом все признаки властных (административных) полномочий за пределами гражданских правоотношений.[46 - См.: Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб., 2003. С. 58.]

По справедливому мнению В. П. Звекова, «особые качества правосубъектности государства, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования не должны изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство, превращать их в смешанные отношения власти и подчинения – в противном случае исчезает рынок и разрушается его гражданско-правовая основа».[47 - Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1995. С. 183.]

Еще в советский период С. Н. Братусь подчеркивал, что государство при вступлении в гражданские правоотношения добровольно ограничивает свой иммунитет.[48 - См.: Советское гражданское право. Субъекты гражданского права. М., 1984. С. 108.]

В связи с этим представляется неточным высказывание А. Головизнина о том, что, поскольку «метод гражданско-правового регулирования прямо противоположен административно-правовым методам, необходимым условием вступления государства в гражданский оборот является „отказ“ этого субъекта от некоторых только ему присущих характеристик (суверенитет, власть), входящих в противоречие с общими принципами гражданского права».[49 - Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6. С. 64.] Публично-правовые образования вовсе не отказываются от своей власти и суверенитета. Такой отказ будет незаконным (нелегитимным) и противоречит принципам конституционного права. Публично-правовые образования, будучи субъектами гражданского права, подчиняясь принципам и нормам гражданского законодательства, вынуждены не пользоваться властными (административно-командными) полномочиями в отношении других участников имущественных (гражданско-правовых) отношений и становятся носителями одновременно двух видов правосубъектности: конституционной и гражданско-правовой. По этому поводу А. А. Иванов вполне обоснованно пишет: «Государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения».[50 - Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1999. С. 179.]

В. Г. Голубцов пришел, на наш взгляд, к верному выводу о том, что государство, выступая в гражданском обороте, остается публично-властной организацией – сувереном, носителем одновременно конституционной и гражданско-правовой правосубъектности, ограничивая при этом свой иммунитет в добровольном порядке.[51 - См.: Голубцов В. Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 29.]

Современный российский законодатель представляет наше государство в качестве субъекта гражданского права не как единое публично-правовое образование, а в виде Российской Федерации, ее субъектов (государственных образований) и муниципальных образований, обозначив тем самым курс на многоуровневый подход к участию государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.[52 - В советский период, когда все средства производства, за некоторыми исключениями, были объектом исключительно государственной социалистической собственности, а государство – единым собственником государственного имущества, преобладала точка зрения, согласно которой Советское государство являлось единым и единственным собственником всего государственного имущества, в чьем бы управлении оно ни находилось. В то же время отдельные юристы допускали возможность самостоятельного субъекта права в виде союзной республики СССР (см., например: Венедиктов А. В. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. 1. М.: Статут, 2004. С. 120; Миколенко Я. Ф. Право кооперативной собственности в СССР. М., 1961. С. 56).]

В 1981 г. М. И. Брагинский писал о советском социалистическом государстве как о системе субъектов гражданского права, полагая, что субъектом гражданского права может быть не только Союз ССР как самостоятельное суверенное государство, но и его суверенные союзные республики, а также государственные образования: автономные республики, автономные области, автономные округа и административно-территориальные единицы (области, города, районы, села и рабочие поселки).[53 - См.: Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981.]

Современное российское государство (публично-правовые образования) как субъект гражданско-правовых отношений обладает целевой (специальной) гражданской правоспособностью, ибо его деятельность нацелена на выполнение публичных функций, определенных источниками публичного (конституционного) права, на служение делу народа. При рассмотрении одного из конституционных обращений Конституционный Суд РФ прямо указал: «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы».[54 - Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона „О простом и переводном векселе“» // СПС «КонсультантПлюс».] О. Н. Алдошин верно отмечает, что государство – это особый субъект права со специальной правоспособностью, определяемой нормами как частного, так и публичного права.[55 - См.: Алдошин О. Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 16.]

Целевая (специальная) гражданская правосубъектность публично-правовых образований и, прежде всего, всего государства в целом предопределена самой природой, конституционным назначением публично-правовой власти, и это свойство существенным образом влияет на содержание и объем приобретаемых ими гражданских правомочий, способы и порядок осуществления этих правомочий. Установление гражданской правосубъектности самим государством (публично-правовыми образованиями), определение им ее содержания и объема отнюдь не означают, что публично-правовые образования (государство) могут произвольно без законных на то оснований изменить или нарушить содержание и объем этой правоспособности. На публично-правовые образования, как и на иных субъектов гражданского права, в полной мере распространяются нормы гражданского законодательства, касающиеся порядка их участия в отношениях, регулируемых этим законодательством, требования по обеспечению формального (юридического) равенства всех субъектов гражданских (деликтных) правоотношений.[56 - По верному наблюдению А. А. Иванова, государство (публично-правовые образования) как субъект гражданско-правовых отношений, обладая целевой гражданской правоспособностью, не может наживаться за счет своих граждан, неосновательно освобождать себя от ответственности (см.: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1999. С. 181–182).]

Свою гражданскую правоспособность и дееспособность российское государство осуществляет через созданные им органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, действующие соответственно от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими правовой статус этих органов, а также через государственные и муниципальные органы, юридические лица и граждан, действующих от имени публично-правовых образований по специальному поручению в случаях и в порядке, предусмотренных законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 125 ГК РФ). Государство как таковое, публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования) не способны своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, исполнять обязанности, иными словами, реализовывать свою гражданскую дееспособность, минуя свои государственные (муниципальные) органы.[57 - Отдельные исследователи советского периода признавали государство юридическим лицом. Например, известный российский цивилист С. Н. Братусь полагал, что «поскольку государство не может быть сведено к простой сумме его органов, при наличии определенных условий оно рассматривается законом как непосредственный субъект гражданских правоотношений, т. е. как юридическое лицо… Советское государство выступает как юридическое лицо в тех случаях, когда стороной в гражданском правоотношении является именно государство как таковое, а не только иной государственный орган» (Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 169).]

В юридической литературе различаются понятия «органы государственной власти» и «государственные органы». Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а государственную власть в субъектах Российской Федерации – образуемые ими органы государственной власти (ч. 1, 2). Получается, что перечень федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственную власть в пределах Российской Федерации, является исчерпывающим, а его расширение невозможно без изменения гл. 1 Конституции РФ, и тогда под термином «орган государственной власти» имеются в виду Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ).[58 - Некоторые конституционалисты пытаются расширить круг органов государственной власти и включить в него дополнительно Администрацию Президента РФ (п. «и» ст. 83 Конституции РФ), Совет Безопасности РФ (п. «ж» ст. 83), федеральные Министерства (п. «д» ст. 83), Центральный банк РФ (п. «г» ст. 83), Прокуратуру РФ (ст. 129), Счетную палату РФ (ч. 5 ст. 101) и другие федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства. Другие юристы полагают, что к органам государственной власти относятся не только органы представительной, но и исполнительной власти (подробнее см.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1997. С. 63; Безуглов А. А., Беломестных Л. Л. Конституционное право России: Учебник. М., 2004. С. 384–385; Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6).]

Представляется, что понятие «орган государства», «государственный орган» шире понятия «орган государственной власти». Согласно общетеоретической правовой доктрине к признакам органа государства как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных функций государства и наделенного в связи с этим властными полномочиями, относятся следующие: 1) орган государства представляет собой самостоятельный элемент механизма государства, выступает неотъемлемой частью единого государственного организма; 2) орган государства действует от имени государства и по его поручению; 3) орган государства образован и функционирует на основе нормативных правовых актов и на него не распространяется правовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом»; 4) орган государства выполняет свойственные только ему задачи и функции, наделен в связи с этим властными полномочиями; 5) орган государства имеет соответствующую компетенцию (круг ведения), под которой понимается совокупность законодательно закрепленных прав и обязанностей, предоставленных ему в целях надлежащего выполнения им определенного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функций; 6) орган государства осуществляет свою компетенцию путем принятия нормативных правоприменительных актов и осуществления конкретно-организационной деятельности; 7) орган государства состоит их государственных служащих и подразделений, имеет необходимую материальную базу и финансовые средства; 8) орган государства обладает определенным правовым статусом, в котором отражается его положение как государственного органа и его конкретное социальное содержание; 9) орган государства в процессе реализации имущественных прав выступает в качестве юридического лица; 10) орган государства действует на определенной территории.[59 - См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.,2004. С. 90–91.]

В соответствии с выводами ведущих теоретиков права государственный орган – это учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационная структура государственной власти, сформированная государством для реализации государственных функций и задач и наделяемая его специальной компетенцией.[60 - Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998. С. 191.]

По нашему мнению, вышеизложенные признаки в полной мере относятся и к органам государственной власти, и к государственным органам. В то же время органами государственной власти являются органы, перечисленные в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ,[61 - Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ (высшие органы государственной власти), суды РФ (федеральные органы государственной власти), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации, образуемые ими (региональные органы государственной власти).] ибо только они, осуществляя государственную власть, непосредственно реализуют народный, национальный и государственный суверенитет. Не подрывают этого вывода и общетеоретические конституционные положения о классификации органов государства на законодательные, исполнительные и судебные, на органы, избираемые непосредственно народом, и органы, образуемые другими государственными органами, на центральные, республиканские и местные органы, на коллегиальные и единоначальные, постоянные и временные органы, на органы общей и специальной компетенции, на правотворческие, правоприменительные и правоохранительные органы.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ могут выступать от имени Российской Федерации для участия в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1 ст. 125 ГК РФ в силу своего конституционного положения (служебного статуса), без каких-либо специальных полномочий и особых дополнительных указаний закона.[62 - В. В. Залесский отмечает, что с точки зрения закона от имени Российской Федерации в имущественных отношениях вправе выступать Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, однако возможность представлять Российскую Федерацию в гражданских правоотношениях высшими органами власти практически не реализуется (см.: Гражданское право России: Курс лекций. Ч. 1 / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1996. С. 112).] Полагаем, что иные государственные органы выступают в гражданско-правовых (включая и деликтные) отношениях от имени Российской Федерации, ее субъектов лишь по специальному поручению соответственно Российской Федерации, ее субъектов. Это специальное поручение может быть постоянным состоянием, обязанностью, полномочием, элементом компетенции того или иного государственного органа, предусмотренного публично-правовым актом. Не исключена и дача одноразового специального поручения какому-либо государственному органу (в рамках п. 3 ст. 125 ГК РФ) в силу каких-либо чрезвычайных или иных заслуживающих внимания обстоятельств.

В связи с тем, что действующим законодательством не урегулирован в полной мере правовой статус публичных юридических лиц, в юридической литературе продолжаются теоретические споры относительно правового статуса государственных органов, участвующих в гражданско-правовых отношениях от имени государства, о правовой природе публичных юридических лиц и их соотношении с юридическими лицами частного права. Начало названной дискуссии положено еще в XIX в. немецкими учеными при разработке Германского гражданского уложения (ГГУ) 1896 г.

Германское гражданское уложение не содержит определения особенностей правового положения юридических лиц публичного права. В единственном параграфе (§ 89) подраздела 3 ГГУ «Юридические лица публичного права» только констатируется, что по аналогии с ответственностью объединений за действия своих органов, причинившие имущественный вред другим лицам в процессе исполнения своих обязанностей (§ 31), несут ответственность казна, корпорации, фонды и учреждения публичного права.[63 - В § 86 ГГУ указывается на фонды, управляемые органами власти // Гражданское уложение Германии / Пер. с нем.; науч. ред. А. Л. Маковский и др. 2-е изд., доп. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 16.]

Один из основателей ГГУ известный немецкий профессор Л. Эннекцерус подчеркивал, что юридические лица публичного права – это юридические лица, которые создаются либо непосредственно законом или административным актом в качестве носителей публичных задач, и их устройство в этих случаях регулируется предписаниями закона в публичном интересе, либо позднее они признаются законом или административным актом компетентных государственных органов, выполняющих задачи публичного характера. К юридическим лицам публичного права ученый относил: государство (Германскую империю, а также входящие в ее состав земли, но не государственные учреждения), общины, округа, провинции, школьные союзы, союзы помощи бедным, дорожные союзы, университеты, торговые и сельскохозяйственные палаты, цеховые объединения, больничные кассы и кассы взаимопомощи, товарищества по страхованию от профессионального увечья, учреждения по страхованию на случай инвалидности, старости и сиротства, учреждения по призрению больных и бедных, Имперский банк, Общество германских имперских железных дорог, христианские и религиозные общества, отдельные церковные общины, отраслевые земельные союзы (сельскохозяйственные кредитные учреждения, кредитные кассы), союзы по постройке плотин, товарищества по водоснабжению, товарищества по рыбоводству и рыбной ловле. Среди публично-правовых лиц Л. Эннекцерус различал корпорации и заведения, указывая, что юридические лица публичного права регламентируются нормами публичного права.[64 - См.: Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. М., 1949. С. 358–359.]

Конституция ФРГ (1949 г.) предусматривает учреждения социального страхования, действующие в качестве федеральных корпораций публичного права (ч. 2 ст. 87), указывает, что управление воздушным сообщением входит в состав федеральной администрации, и федеральный закон устанавливает, будет ли оно иметь организацию в публично-правовой или частноправовой форме (ст. 87-d), подчеркивает, что с помощью федеральных учреждений публичного права Федерация выполняет отдельные задачи в отношении предприятий, образованных на основе имущества Германской федеральной почты (ст. 87-f).[65 - См.: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция. Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учебное пособие. 7-изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 206–209.] Понятие юридических лиц публичного права закреплено в § 1 Закона ФРГ «О порядке производства дел, находящихся в ведении административных органов».[66 - См.: Лауе К. Немецкое законодательство о юридических лицах публичного права в области надзора за финансовым рынком // Законодательство и экономика. 2011. № 6. С. 43.] Параграф 48 немецкого Закона о бюджетных правах союза и земель от 19 августа 1969 г. предусматривает равное положение юридических лиц публичного права, основанных на союзном или земельном имуществе, с другими юридическими лицами в бюджетном процессе.[67 - См.: Гражданское и торговое право зарубежных стран: Учебное пособие / Под общ. ред. В. В. Безбаха и В. К. Пучинского. М., 2004. С. 105.]

Современные немецкие исследователи подчеркивают, что к юридическим лицам публичного права, упомянутым в § 89 ГГУ, относятся корпорации, учреждения и фонды публичного права. Юридическое лицо публичного права несет ответственность по правилам абз. 1 § 89 ГГУ лишь постольку, «поскольку оно действует как субъект частного права».[68 - См.: Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. С. 301; Sacker J. u.a. Munchener Kommentar zum Burgerlichen Gesetzbuch. Bd. 1. Allgemeiner Teil. 3. Aufl. M?nchen, 1993. S. 692; Schulze R. u.a. Burgerliches Gesetzbuch. Handkommentar. 2. Aufl. Baden-Baden, 2002. S. 40.]

Немецкий ученый К. Лауе пишет, что корпорации публичного права (Korperschaft des offentlichen Rechts) создаются на основании закона или нормативного подзаконного акта и являются органами, выполняющими функции публичной власти, однако не представляют собой «государственные органы» в узком смысле этого понятия, поскольку государство через них осуществляет лишь опосредованное управление. От других юридических лиц публичного права они отличаются тем, что имеют членов (Mitglieder), а не клиентов. Власть корпорации публичного права распространяется не только на ее членов.[69 - Например, такие территориальные корпорации, как муниципальные общины, вправе создавать нормы, действующие для всех граждан, пребывающих на территории общины (см.: Лауе К. Немецкое законодательство о юридических лицах публичного права в области надзора за финансовым рынком // Законодательство и экономика. 2011. № 6. С. 45).] Исходя из территориального принципа, места жительства (нахождения) физических и юридических лиц (членов корпорации), к территориальным корпорациям публичного права относятся: государство ФРГ в целом, как Федерация, а также 16 федеральных земель и коммунальные общины. Территориальные корпорации публичного права образуют объединения (союзы коммунальных общин). С учетом личных или профессиональных признаков физических лиц (членов корпорации) к персональным корпорациям публичного права относятся, например, высшие учебные заведения, Палата адвокатов и Палата врачей. Реальные корпорации публичного права построены на праве членства на пользование определенной вещью или на владении определенным предметом (охотничьи корпорации и т. д.). Учреждение публичного права (Anstalt des ofentlichen Rechts) представляет собой организационное единство имущественных и кадровых средств в руках носителя публичной власти с определенной управленческой целью (например, Немецкий федеральный банк, публичные сберегательные кассы, Федеральное учреждение по финансовому надзору). Эти учреждения создаются на основании закона, наделены особыми публичными правами поддержки порядка собственными средствами в отведенной им сфере, оказывают ряд публичных услуг, не имеют членства (как в корпорациях публичного права), однако у них есть клиенты. Главная цель данных организаций состоит в освобождении управленческих государственных структур от предпринимательской (по существу, экономической) деятельности. Фонд публичного права регистрируется в соответствии с нормами публичного права, и его функция состоит в поддержке образования, охраны природы, культуры.[70 - См.: Лауе К. Немецкое законодательство о юридических лицах публичного права в области надзора за финансовым рынком // Законодательство и экономика. 2011. № 6. С. 43.]

Институт юридических лиц публичного права закреплен не только в Конституции ФРГ, но и в конституциях, гражданских и торговых кодексах таких стран, как Испания, Португалия, Италия, Нидерланды, Швейцария, Греция, Польша, Бразилия, Мексика, Колумбия.[71 - См.: Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран. М., 2011. С. 3–68.] Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом (Лондон, 23 марта 2001 г.), ратифицированная Россией, ссылается на существование юридических лиц публичного и частного права (п. 2 ст. 1). Аналогичные формулировки содержит Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1992 г., а также ряд других многосторонних и двухсторонних международно-правовых документов с участием Российской Федерации.[72 - См.: Мозолин В. П., Лафитский В. И. О статусе Российской академии наук, Банка России и других юридических лиц в связи с проектом новой редакции Гражданского кодекса РФ // Законодательство и экономика. 2011. № 1. С. 6.]

Во Франции к публичным юридическим лицам относят государство, департаменты, государственные учреждения, государственные учебные заведения, торговые палаты, благотворительные организации.[73 - Подробнее см.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. № 5. С. 16–26; Он же. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007; Кантор Н. О государственных органах как юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2005. № 4. С. 53–63; Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учебное пособие. М.: Статут, 2003. С. 202–206, 278–289.] Гражданский кодекс Франции (1804 г.) в ряде статей указывает на государство, государственные учреждения и коммуны как на субъекты гражданских правоотношений, действующие при аренде, исковой давности по аналогии с юридическими лицами частного права (см., например, ст. 1712, 2227).[74 - См.: Гражданское и торговое право зарубежных стран: Учебное пособие / Под общ. ред. В. В. Безбаха и В. К. Пучинского. М., 2004. С. 106; Гражданский кодекс Франции (Кодекс Наполеона) / Пер. с франц. В. Захватаев; отв. ред. А. Довгерт. Киев: Истина, 2006. С. 500, 633.] Известный французский юрист Ж. де ла Морандьер называет юридическими лицами публичного права государство, департаменты, общины (больницы, приюты), государственные учреждения (академии, университеты).

В Гражданском кодексе Нидерландов прямо указано, что статусом юридических лиц обладают государство, провинции, муниципалитеты, управления по надзору за плотинами, а также все органы, обладающие предписывающими полномочиями (ст. I).[75 - См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учебное пособие. М.: Статут, 2003. С. 202–206.]

В настоящее время в большинстве западноевропейских стран к юридическим лицам публичного права относят: университеты, вузы, религиозные организации, профессиональные объединения, палаты (торговые, промышленные палаты, палаты ремесленников, работодателей, адвокатские, нотариальные, врачебные палаты и т. п.), некоторые учреждения социальной защиты (больничные и страховые кассы, организации по выплате государственных пенсий и пособий и т. п.).[76 - См.: Суханов Е. А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. № 2. С. 34.]

В качестве характерных признаков публично-правовых юридических лиц зарубежные исследователи называют: 1) создание юридического лица на основе властного акта или специального закона; 2) публичные (общественные или государственные), «идеальные» (а не коммерческие) цели и задачи их деятельности; 3) наличие властных полномочий в отношении третьих лиц; 4) создание юридического лица публично-правовым образованием; 5) невозможность его реорганизации (преобразования) в юридическое лицо частного права; 6) целевая (а не общая) правоспособность; 7) особый порядок обращения взыскания на его имущество по его долгам; 8) невозможность банкротства.[77 - См.: Суханов Е. А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. № 2. С. 34.]

Известный российский цивилист С. Н. Братусь писал: «С точки зрения характера и значения своей деятельности не только в теории, но и в законодательстве юридические лица буржуазного права делятся на: а) публичные и б) частные. Публичными юридическими лицами признаются государство, административно-территориальные образования, некоторые государственные учреждения и так называемые публично-правовые корпорации (например, адвокатура). Частными юридическими лицами называют все иные общественные образования – корпорации и учреждения, деятельность которых не поднята до уровня деятельности, имеющей общегосударственное, публично-правовое значение».[78 - Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 62–63.]

Характеризуя систему юридических лиц в буржуазном обществе, известный юрист М. И. Кулагин отмечал, что, следуя разделению буржуазного права на частное и публичное, юридические лица подразделяются на публичные и частные, или на юридические лица публичного и частного права. К первым он относил само буржуазное государство, выступающее в имущественных отношениях в качестве казны, а также административно-территориальные подразделения (земли, штаты, департаменты, общины и т. д.), государственные учреждения и государственные организации, выступающие одновременно как хозяйствующие субъекты и как органы государственного управления. Ученый выделял смешанные компании, в которых государство участвует в капитале и управлении наряду с частным капиталом. При этом М. И. Кулагин подчеркивал, что в последние годы правовой статус государственных и смешанных обществ заметно приближается к правовому положению юридических лиц частного права. В отличие от юридических лиц частного права, публичные юридические лица обладают государственно-властными полномочиями.[79 - См.: Кулагин М. И. Избранные труды по акционерному и торговому праву. 2-е изд., испр. М.: Статут, 2004. С. 46–50.]

Необходимо заметить, что, несмотря на наличие в позитивном законодательстве норм, посвященных публичным юридическим лицам, в зарубежной правовой доктрине не сложилось достаточно четкой и общепризнанной характеристики особенностей статуса юридических лиц публичного права. По этому поводу С. Н. Братусь писал: «Характерно, что буржуазные ученые, защищающие деление юридических лиц на публичные и частные, не находят убедительных доводов для обоснования полезности и необходимости этого деления с точки зрения гражданского права».[80 - Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 62–63.] В английском праве до сих пор отсутствует четкое деление юридических лиц публичного и частного права.[81 - См.: Гражданское и торговое право зарубежных стран: Учебное пособие / Под общ. ред. В. В. Безбаха и В. К. Пучинского. М., 2004. С. 106.]

Известный отечественный цивилист XIX в. Г. Ф. Шершеневич указывал, что публичные юридические лица создаются помимо воли частных лиц. К таковым ученый относил государство-казну, городские, сельские, мещанские общества, губернские и уездные земства, казенные учебные заведения, монастыри, церкви, а также публичные учреждения.[82 - См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.). М, 1995. С. 91–92.] Изложенный вывод соответствовал положениям ст. 698 Свода законов Российской империи (т. X ч. 1), однако российское дореволюционное законодательство не содержало термина «юридические лица публичного права». Проект Гражданского уложения предлагал два вида юридических лиц: 1) казну и другие государственные и общественные установления, имеющие свое отдельное имущество, и 2) частные товарищества, общества и установления (ст. 13). Комментаторы названного проекта указывали, что отличительной чертой государственных и общественных установлений (публичных юридических лиц) является их связь с государственным устройством и управлением. К таковым они относили: казну (государство, обладающее государственным имуществом и казенным хозяйством) и все прочие государственные и общественные, земские, городские, волостные, сельские, сословные и церковные установления, за которыми закон признал право иметь отдельное имущество и хозяйство, заведование определенными частями государственного управления.[83 - См.: Гражданское уложение. Кн. 1: Положения общие. Проект Высочайше учрежденной Редакционной комиссии по составлению Гражданского уложения / Под ред. И. М. Тютрюмова; сост. А. Л. Саатчиан. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 70–74.]

Предложение закрепить в российском законодательстве конструкцию юридического лица публичного права содержала в себе Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., подготовленная Министерством экономического развития России. В п. 35 названной Концепции указывалось: «Назрела необходимость ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков».[84 - Согласно этой концепции к публичным юридическим лицам должны относиться юридические лица, которые действуют от имени публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) и (или) в публичных интересах, наделены властными полномочиями, обладают целевой правоспособностью, но не являются органами государственной власти или местного самоуправления (например, Агентство по страхованию вкладов) (см.: Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. // Закон. 2006. № 9. С. 27).]

В современной отечественной науке продолжаются споры о целесообразности введения категории юридических лиц публичного права. Активными сторонниками такого нововведения являются, в частности, профессоры В. Е. Чиркин, В. П. Мозолин и В. И. Лафитский.[85 - См., например: Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992; Он же. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. № 1; Мозолин В. П., Лафитский В. И. О статусе Российской академии наук, Банка России и других юридических лиц в связи с проектом новой редакции Гражданского кодекса РФ // Законодательство и экономика. 2011. № 1. С. 7; Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. № 5; Он же. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. № 5; Необходимо ли понятие юридического лица публичного права? // Государство и право. 2006. № 5; Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. № 5; Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 76–94; О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. № 6; Публично-правовое образование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 112–140; Лафитский В. И. К вопросу о юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2011. № 3. С. 23.]

В. Е. Чиркин обосновывает закрепление юридических лиц в публичном праве следующими качественными характеристиками этой категории лиц: 1) юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству – публично-правовое образование, а его «цивилистические» свойства не являются основными в его правовом статусе; 2) особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных интересов; 3) обладание властными полномочиями; 4) юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера; 5) использование имущества, закрепленного за публичным юридическим лицом, не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий (компетенции); 6) особый порядок создания публичного юридического лица; 7) отсутствие устава, регистрационных процедур; 8) ограниченный характер самостоятельности; 9) публично-правовой характер ответственности юридического лица публичного права; 10) иерархия системы юридических лиц публичного права.[86 - См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. № 5. С. 34; Он же. Публично-правовое образование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 139.]

По мнению В. Е. Чиркина, юридическое лицо публичного права – это признанное государством некоммерческое формирование, выступающее в частноправовых и (или) публично-правовых правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях осуществления дел общественного значения (общего блага) путем законного применения публичной власти, состязательности или сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название и другие идентифицирующие признаки, собственность или имущество, права и обязанности и несущее ответственность за свои акты и действия.[87 - Чиркин В. Е. Публично-правовое образование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 139.]

Ученый выделяет следующие основные организационно-правовые формы юридических лиц публичного права: 1) территориальные публичные коллективы федерации, ее субъектов, автономных и муниципальных образований, родовые общины коренных малочисленных народов; 2) сами публично-правовые образования (государство, субъект федерации, территориальное автономное образование, муниципальное образование, родовая община коренного малочисленного народа); 3) органы публичной власти (публично-правовые органы), которые могут выступать как законные представители публично-правовых образований, если имеют такие полномочия, и как самостоятельные юридические лица в рамках своей компетенции; 4) учреждения публичной власти (публично-правовые учреждения, органы публичной власти; 5) публично-правовые объединения в форме организации (политические партии, общественные объединения).[88 - См.: Чиркин В. Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 30.]

В. Е. Чиркин утверждает, что цивилистическое определение юридического лица (ст. 48 ГК РФ) неприменимо к юридическим лицам, чей статус определяется публичным правом (конституционным, административным и др.). Вступая в частноправовые отношения, государственные и муниципальные органы, учреждения остаются, по существу, юридическими лицами публичного права, созданными властвующими структурами не в целях извлечения прибыли. Государственные и муниципальные органы, упомянутые в ст. 124, 125 ГК РФ, фактически являются юридическими лицами публичного права. Их статус определяется не Гражданским кодексом РФ, а Конституцией РФ и иными источниками публичного права. Юридические лица частного права не могут быть превращены в субъекты публичной власти.[89 - См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 9, 21, 219.]

Одним из основных доводов, приведенных В. И. Лафитским в обоснование разработки конструкции юридического лица публичного права, является неспособность ГК РФ сформировать и объяснить правовой статус Российской академии наук, Центрального банка России, Управления делами Президента РФ, Агентства по страхованию вкладов и других юридических лиц, осуществляющих властные полномочия и участвующих в коммерческой деятельности.[90 - См.: Лафитский В. И. К вопросу о юридических лицах публичного права // Журнал российского права. 2011. № 3. С. 23.]

По нашему мнению, основную нагрузку по разработке конструкции юридического лица, включающего в себя государственные и муниципальные органы, организации, учреждения, наделенные властными полномочиями для выполнения возложенных на них публично-государственных функций, а также общественные организации, несет на себе гражданское законодательство. Нормы ГК РФ содержат основные признаки юридического лица (ст. 48), классификацию коммерческих и некоммерческих лиц (ст. 117–121), определяют правовой статус некоммерческих организаций, включая учреждения, предназначенные для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера, а также общественные организации и фонды (ст. 117–120). Термин «юридическое лицо» возник как частноправовая конструкция. Гражданский кодекс РФ называет в качестве участника гражданско-правовых отношений публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, которые выступают в этих отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). В ст. 125 ГК РФ прямо указывается на то, что от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований приобретать имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут государственные и, соответственно, муниципальные органы в рамках компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1,2).

Для таких субъектов публичного права, как государство (федерация, ее субъекты), территориальные коллективные общины, муниципальные образования, нет необходимости называться юридическими лицами. Они участвуют в публично-правовых, включая имущественные, правоотношениях в полном соответствии с нормами публичного (конституционного, административного, финансового права) без наделения их статусом юридического лица публичного права.[91 - Подробнее по этому вопросу см.: Кутафин О. Е. Избранные труды: В 7 т. Т. 6: Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2011. С. 46–76.]

Названные публично-правовые образования участвуют в имущественных отношениях, регулируемых нормами гражданского законодательства, с применением гражданско-правовых норм, определяющих участие юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Однако наделение правами юридического лица не означает создание юридического лица. Публично-правовые образования признаны Гражданским кодексом субъектами гражданского права, но не признаны юридическими лицами. В. Е. Чиркин не приводит убедительных доводов, подтверждающих наличие признаков юридического лица у публично-правовых образований (государство, государство-подобные образования, территориальные публичные коллективы, муниципальные образования).[92 - См., например: Чиркин В. Е. Публично-правовое образование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 139.]

Что же касается государственных и муниципальных органов, действующих в гражданских правоотношениях от имени государства и муниципальных образований, то ГК РФ признает учреждением некоммерческие организации, созданные собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Кодекс позволяет Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям создавать государственные и муниципальные (казенные, бюджетные или автономные) учреждения (ст. 120 ГК РФ).[93 - Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами (п. 3 ст. 120 ГК РФ).] Иными словами, создаваемые публично-правовыми образованиями государственные и муниципальные учреждения можно условно назвать публичными юридическими лицами или юридическими лицами публичного и частного права, с наличием у них всех особенностей, указанных выше в отношении так называемых юридических лиц публичного права.

В ст. 125 ГК РФ прямо указано, что от имени публично-правовых образований могут действовать государственные и муниципальные органы, а также юридические лица и граждане. Участие государственных и муниципальных органов в имущественных правоотношениях от имени публично-правовых образований происходит в порядке, предусмотренном федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (п. 3). Представляется, что именно на основании указанной нормы ГК РФ и происходит активное наделение правами юридического лица различных государственных и муниципальных финансовых органов (министерства, федеральные службы, агентства, налоговые органы и т. д.).

Таким образом, отсутствует острая необходимость разработки категории публичного юридического лица исследователями публичного права. Представляется возможным предусмотреть в гражданском законодательстве особенности правового статуса юридических лиц, создаваемых публично-правовыми образованиями. По этому поводу О. А. Серова верно пишет, что для создания так называемых юридических лиц публичного права необходимо увеличение, прежде всего, цивилистического инструментария. Попытки вывести регламентацию деятельности этих субъектов из-под действия общих правил гражданско-правового регулирования (как это произошло в отношении государственной корпорации) наносят существенный вред всей системе юридических лиц, так как порождают такое количество исключений из общего правила, которое делает неэффективным наличие данного правила и фактически нивелирует его, делает бессмысленным в использовании.[94 - См.: Серова О. А. Типы управления юридическим лицом: к постановке вопроса // Юрист. 2006. № 2. С. 24.]

Наличие в законодательстве отдельных норм о публичных юридических лицах вызвано, скорее, конкретно историческими, социально-экономическими и правовыми условиями, правовыми традициями той или иной страны. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., констатировала следующее: «Действующее российское законодательство в отличие от некоторых европейских правопорядков не знает категории „юридическое лицо публичного права“. Данное понятие формировалось в указанных правопорядках исторически и имеет в них существенно различное содержание и разновидности (например, в Австрии к ним относят органы власти и некоторые публично-правовые образования в целом, тогда как в Германии к ним относят также государственные университеты, торгово-промышленные палаты и некоторые другие организации, не являющиеся носителями публичной власти). Это говорит об отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в отечественное право» (п. 7.2.4).[95 - Вестник ВАС РФ. 2009. № 1.]

Президентский проект Закона о внесении изменений и дополнений указывает лишь на публичные и непубличные акционерные общества, отличающиеся друг от друга открытой или закрытой формой подписки размещаемых акций (ст. 66-3).[96 - СПС «КонсультантПлюс».]

М. И. Кулагин, указывавший на существование в капиталистическом государстве публичных юридических лиц, пророчески писал, что «само понятие юридического лица в буржуазном праве трактуется как понятие гражданско-правовое, тождественное разновидности субъектов частного права. Особенности публичного юридического лица в основном относятся к внутренней его организации… В тех случаях, когда публичные юридические лица выступают как носители государственно-властных полномочий, они уже действуют как органы государства, как субъекты публичных прав и обязанностей».[97 - См.: Кулагин М. И. Избранные труды по акционерному и торговому праву. 2-е изд., испр. М.: Статут, 2004. С. 46–47.]

Еще в советский период А. В. Венедиктов обратил внимание на то, что противопоставление юридических лиц публичного и частного права «затемняет тот основной факт, что все организации, принимающие участие в гражданском обороте в качестве самостоятельных носителей гражданских прав и обязанностей, являются в этом своем „качестве“ субъектами – а, следовательно, и юридическими лицами – гражданского права, хотя бы их внутренняя структура определялась нормами не гражданского, а иного права…».[98 - Венедиктов А. В. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. 1. М.: Статут, 2004. С. 289.]

Е. А. Суханов также вполне обоснованно обращает внимание на условность термина «юридическое лицо публичного права». Ученый пишет, что «из буквального смысла этого термина как будто бы следует, что речь идет об участниках публично-правовых, а не гражданских правоотношений. Но если бы все обстояло таким образом, то никакой проблемы вообще не возникло бы, ибо речь шла бы о субъектах отношений, не входящих в предмет гражданского (частного) права. В том-то и дело, что такие организации становятся самостоятельными участниками гражданского оборота и тем самым субъектами гражданского, а не публичного права. От обычных „юридических лиц частного права“ они отличаются лишь тем, что возникли вне сферы гражданских правоотношений, на основе и в сфере публично-правового регулирования».[99 - Суханов Е. А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. № 2. С. 34.] Ученый подчеркивает, что статус юридического лица публичного права вызывает ряд вопросов, в частности: 1) в каких случаях и на каких условиях юридическое лицо публичного права может выступать в качестве самостоятельного субъекта в имущественных отношениях, регулируемых частным, а не публичным правом; 2) кто является собственником имущества этого юридического лица, на каком вещном праве (или ином правовом титуле) оно владеет имуществом и как финансируется его деятельность; 3) несет ли такая организация самостоятельную имущественную ответственность по своим гражданско-правовым обязательствам и на какое имущество может быть обращено взыскание кредиторов по ее долгам.[100 - Суханов Е. А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. № 2. С. 34.]