Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: Теория и судебная практика

Перечисленными признаками обладают как органы государственной власти, так и государственные органы. Однако к органам государственной власти относятся, по нашему мнению, органы, перечисленные в п. 1, 2 ст. 11 Конституции РФ, ибо только они осуществляют государственную власть, реализуют народный и государственный суверенитет.[59 - См. подробнее: Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. С. 24.]

Гражданский кодекс РФ (Части первая и вторая)[60 - СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 3301; № 35. Ст. 410.] расширил пределы ответственности государства, конкретизировал содержание такой ответственности, включил в состав ответчиков за причинение вреда не только органы государственной власти (и должностных лиц этих органов), но и остальные государственные органы, а также органы местного самоуправления и должностных лиц этих органов, предусмотрел виды противоправных действий (юридические и фактические действия, бездействие, издание незаконного правового акта) государственных органов, назвал в числе потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, не только граждан, но и юридических лиц, указал на имущественный источник возмещения (казну соответствующего уровня).[61 - Следует заметить, что помимо ГК РФ нормы об ответственности государства за причиненный вред имеются и в других федеральных законах, однако в них отсутствует желаемое единообразное регулирование источника возмещения наступившего вреда. Так, в одних актах предусмотрено, что вред возмещается соответствующим органом (ст. 61 Земельного кодекса РФ, ст. 60 Закона РФ «О залоге»; ст. 6 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», ст. 28 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и др.), в некоторых актах по вопросу возмещения убытков государством содержится лишь общая отсылка к законодательству, в некоторых актах в качестве источника указывается бюджет, а не казна. Есть и законы, в которых нормы об имущественной ответственности государства за причинение вреда вообще отсутствуют. Задача сегодняшнего дня – привести эти законы в соответствие со ст. 1069 ГК.]

В соответствии со ст. 1069 ГК вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъектов Российской Федерации или казны муниципального образования.

В ст. 16 ГК прямо указано, что убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, включая действия по изданию незаконного правового акта, подлежат возмещению Российской Федерацией, ее соответствующим субъектом или муниципальным образованием.

На отношения по возмещению вреда, причиненного органами власти, распространяются общие правила, регулирующие деликтные обязательства, а именно: действие обязательств простирается на имущественные права и личные нематериальные блага, носящие абсолютный характер; обязательство носит внедоговорный характер; используются гражданско-правовые понятия вреда и убытков; действует принцип полного возмещения вреда (реальный вред, упущенная выгода, моральный вред); обязанность возместить вред выступает как мера ответственности, в основе которой лежит состав правонарушения, определенное сочетание условий ответственности, вина (за исключением случаев, указанных в п. 1 ст. 1070 ГК), действует презумпция вины причинителя вреда. Поскольку институт имущественной ответственности государства включен в состав гражданского законодательства, то регулирование содержания и условий ответственности возможно только на федеральном уровне, в том числе и ответственности субъектов РФ, муниципальных образований (п. «о» ст. 71 Конституции РФ).

К основаниям деликтной ответственности государства относятся следующие общие и специальные условия ответственности: 1) противоправное поведение причинителя вреда; 2) возникновение вреда у потерпевшего; 3) наличие причинной связи между противоправным поведением причинителя вреда и наступившим вредом; 4) вина причинителя вреда; 5) условие, относящееся к правовому статусу причинителя вреда; 6) условие, относящееся к характеру деятельности причинителя вреда. Для возникновения имущественной ответственности государства необходимо наличие всей совокупности названных общих и специальных условий.[62 - См.: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. СПб., 2002. С. 69.]

Статья 1069 ГК говорит о незаконных действиях (бездействии), т. е. о деяниях, противоречащих не только законам, но и другим правовым актам (приказам, распоряжениям, указаниям и иным властным предписаниям как в письменной, так и в устной форме). Например, судом были признаны незаконными действия работников ГАИ по эвакуации транспортного средства на штрафную площадку.[63 - Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 6. С. 9.]

Представляется, что законодатель использует слово «незаконные» в широком смысле слова – как противоправные. В ходе судебного заседания должно быть установлено, что действие органа власти нарушает норму права, которой оно должно соответствовать.

Освобождение от обязанности возмещения вреда возможно, если государственный (муниципальный) орган управомочен на его причинение, причинил вред теми действиями, которые прямо разрешены законом.

Противоправное поведение может заключаться либо в совершении запрещенного, либо в несовершении предписанного действия (противоправное действие и противоправное бездействие). Отказ в рассмотрении ходатайств, заявлений граждан, организаций также является разновидностью бездействия. Бездействие не должно сводиться к простой пассивности субъекта. В правовом смысле «бездействием» является неисполнение в установленные сроки и порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган (непринятие акта, несовершение действий). Типичным примером бездействия является нарушение государственным органом срока исполнения какой-либо нормативно установленной обязанности (например, срока государственной регистрации, срока реализации арестованного имущества и т. д.). Многие разрешительные и иные полномочия государственных органов связаны с обязанностью принятия решения по обращениям граждан, поэтому целесообразно было бы закрепить в законодательстве общее правило о сроках их рассмотрения и последствиях нарушения этих сроков.

Так, глава крестьянского (фермерского) хозяйства С. обратился в арбитражный суд г. Москвы с иском к Правительству РФ и Министерству финансов РФ о взыскании 30 млн руб., часть из которых, на взгляд истца, – размер ущерба, вызванного бездействием властей, а часть – упущенная выгода. Суд первой инстанции отказал в иске. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отменил это решение и отметил следующее. Истец считал, что его убытки возникли из-за необходимости использования заемных средств, полученных под проценты, поскольку из-за бездействия государства, не выполнившего обязательства по оказанию помощи при организации фермерского хозяйства, вытекающих из ст. 5 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», истцу не был предоставлен льготный инвестиционный кредит. В соответствии с названной статьей Закона при организации крестьянского хозяйства на территории, где отсутствуют объекты производства и социально-бытового назначения, государство берет на себя обязанность по его первичному обустройству, строительству дорог, линий электропередач, водоснабжению, телефонизации, землеустройству, мелиорации земель. Отказывая в иске, суд сослался на то обстоятельство, что согласно п. 3 ст. 2 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» отношения крестьянского хозяйства с органами государственного управления строятся на основе договоров, при неисполнении которых истец вправе был обратиться в суд с соответствующими требованиями. Кроме того, п. 1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ» ст. 5 названного Закона, которой определялись условия предоставления земельных участков гражданам, изъявившим желание вести фермерское хозяйство, признана недействующей. Суд сделал вывод о недоказанности истцом наличия условий, необходимых для взыскания убытков, а также о недоказанности факта уплаты начисленных процентов за пользование заемными средствами. Между тем, по мнению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, суд не дал оценки законности действий (бездействия) государственных органов, не проверил довод истца о включении фермерского хозяйства в перечень строек, кредитуемых за счет инвестиционного кредита из средств федерального бюджета, не оценил обоснованность расчета размера убытков. Дело было направлено на новое рассмотрение.[64 - Постановление Президиума ВАС РФ от 17 декабря 2002 г. // СПС «Консультант-Плюс».]

Ответственность Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований за причиненный вред в рамках ст. 16, 1069 ГК наступает при наличии вины должностных лиц, органов этих публично-правовых образований. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 25 января 2001 г. по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ в связи с жалобами Богданова, Кальянова и Труханова указал, что «отсутствие в статьях 52 и 53 Конституции РФ непосредственного указания на необходимость вины соответствующего должностного лица или лиц, выступающих от имени органа государственной власти, как на условие возмещения государством причиненного вреда, не означает, что вред возмещается государством независимо от наличия их вины. Наличие вины – это общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно (см., например, ст. 1070, 1100 ГК)».[65 - СЗ РФ. 2001. № 7.]

В российской юридической науке вину традиционно определяют как психическое отношение лица к своему противоправному поведению и его результатам. Вина является субъективным условием ответственности и проявляется в форме умысла и неосторожности. В отечественной юридической литературе зачастую смешиваются понятия противоправности и вины. Однако наличие противоправности не всегда свидетельствует о наличии виновности. Противоправность – это объективная категория, нарушение закона представляет собой объективный факт, констатируемый независимо от направленности на это сознания и воли нарушителя. Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства (ст. 401 ГК). Лицо признается виновным, если оно не проявило достаточную степень заботливости и осмотрительности при совершении действий, которые привели к причинению вреда.

В реальной жизни должностное лицо в силу каких-то обстоятельств может и не осознавать противоправность совершаемых им действий, однако в силу своего должностного положения оно, как правило, может и должно ее осознавать. Вина (как минимум в форме неосторожности) при совершении должностным лицом незаконных действий присутствует практически всегда. Случаи отсутствия вины при совершении органом власти противоправных действий достаточно редки. Также, когда речь идет об ответственности государства, вина очень тесно связана с противоправностью, – установление последней в подавляющем большинстве случаев свидетельствует о наличии первой. Доказать отсутствие вины органа или должностного лица при том, что их действия (бездействие) признаны незаконными, достаточно сложно. Сама по себе незаконность акта едва ли не во всех случаях свидетельствует о вине принявших этот акт. Суды при рассмотрении исков исходят из того, что если доказан факт незаконных действий государственного органа, то его вина считается доказанной. Такой подход объясняется особенностями административных правонарушений и презумпцией вины.

Презумпция вины причинителя вреда закреплена в п. 2 ст. 1064 ГК. Из этой презумпции следует, что доказывание вины не входит в процессуальные обязанности потерпевшего, истца. Только если орган власти докажет, что вред причинен не по его вине, он освобождается от обязанности возмещения такого вреда. Как правило, в ходе судебного разбирательства по искам о возмещении вреда органы власти доказывают не отсутствие вины, а других условий ответственности (чаще всего противоправности и причинной связи). Согласно ст. 249 ГПК РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагается на орган, принявший нормативный акт, органы и лиц, принявших оспариваемые решения или совершивших оспариваемые действия (бездействие) (п. 1). Иными словами, лицо, оспаривающее законность действий и решений властей, должно доказать факт нарушения своих прав и свобод, а обязанность по доказыванию законности этих действий и решений возложена на представителей соответствующих органов и должностных лиц.

По мнению Конституционного Суда РФ, презумпция виновности не действует в случаях причинения вреда незаконными действиями (бездействием) органов судебной власти (не связанными с непосредственным осуществлением правосудия). Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в силу (п. 2 ст. 1070 ГК). В своем постановлении Конституционный Суд РФ дал ограничительное толкование термина «правосудие», предложив под осуществлением правосудия понимать не все судопроизводство, а лишь ту его часть, которая заключается в принятии актов судебной власти по разрешению подведомственных суду дел, т. е. судебных актов, разрешающих дело по существу. Остальные незаконные виновные действия (бездействие) судьи в гражданском судопроизводстве (незаконное наложение судом ареста на имущество, нарушение разумных сроков судебного разбирательства дела, несвоевременное вручение лицу процессуальных документов, приведшее к пропуску сроков обжалования, неправомерная задержка исполнения и др.) влекут обязанность государства возместить причиненный вред независимо от наличия приговора с установленной виной судьи. В этих случаях (согласно разъяснениям Конституционного Суда) бремя доказывания вины судьи возлагается на потерпевшего.

Из смысла закона вытекает, что государство принимает на себя ответственность за вред, причиненный в результате лишь тех незаконных действий, которые связаны с осуществлением органом власти властной, в том числе административной, деятельности. Возмещению за счет казны подлежит лишь вред, причиненный в результате неправомерных властных действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц. В тех случаях, когда вред причиняется действиями государственных органов, не связанными с осуществлением властных полномочий (функций), гражданско-правовая ответственность государственных (муниципальных) органов, их должностных лиц за причинение вреда третьим лицам или самим публично-правовым образованиям наступает на общих основаниях в соответствии со ст. 1064, 1068, 1079, 1080–1083 ГК или соответственно на основании Трудового кодекса РФ с учетом норм (основ) государственной и муниципальной службы. Введение специальной статьи (ст. 1069 ГК) объясняется общим запретом применения гражданского законодательства к отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны другой, публичным характером действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов, стремлением законодателя и гражданского общества реализовать конституционные положения о всемерной защите физических и юридических лиц в правовом государстве правовыми средствами, в том числе гражданско-правовыми.

Для наступления ответственности, предусматриваемой ст. 1069 ГК, необходимо, чтобы должностное лицо причинило вред физическому или юридическому лицу при исполнении своих служебных обязанностей. Иными словами, необходимо отграничивать случаи причинения вреда при осуществлении должностным лицом властной (административной) деятельности от вреда, наносимого частной, неслужебной деятельностью государственных (муниципальных) служащих. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, не несут перед потерпевшим непосредственной гражданско-правовой ответственности. В то же время Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред на основании исследуемой статьи, получают право регрессного требования к непосредственному причинителю вреда в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом, в частности трудовым законодательством.

В связи с изложенными положениями безусловный интерес представляет следующее гражданское дело: К. обратилась в суд с иском к Комитету по финансам и налоговой политике муниципального образования г. Ханты-Мансийска и отделу внутренних дел г. Ханты-Мансийска Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области о возмещении материального ущерба и компенсации морального вреда, причиненных ей тем, что в результате неправомерных действий сотрудника ОВД П. по неосторожности был убит ее сын Е. Решением Ханты-Мансийского городского суда иск был удовлетворен частично: с ГРОВД в пользу истицы было взыскано 30 000 руб. в возмещение материального ущерба и 70 000 руб. – как компенсацию морального вреда. Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил 10 октября 2001 г. протест Заместителя Генерального прокурора РФ и направил дело на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Из материалов дела следовало, что 7 сентября 1996 г. заместитель начальника отделения угрозыска Ханты-Мансийского ГРОВД П-в, превысив служебные полномочия при исполнении служебных обязанностей, применил табельное оружие и совершил неосторожное убийство Е. По приговору суда П. был признан виновным и осужден по ч. 2 ст. 171 УК РСФСР. Потерпевшей было разъяснено ее право на обращение в суд с иском в порядке гражданского судопроизводства, что К. и сделала. Разрешая ее требования, суд первой инстанции сослался наст. 1068 ГК, предусматривающую ответственность юридического лица или гражданина за вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей, указал, что за вред, причиненный П. при исполнении служебных обязанностей, несет ответственность Ханты-Мансийский ГРОВД. Президиум суда Ханты-Мансийского автономного округа и Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ признали это решение законным и отвергли доводы надзорного протеста о том, что в данном случае следовало исходить из ст. 1069 ГК, посчитав, что этой статьей не следует руководствоваться, так как ею регулируется ответственность за вред, причиненный в сфере властно-административных правоотношений в результате издания властных предписаний (приказов, распоряжений, указаний и др.), адресованных гражданам и юридическим лицам и подлежащих обязательному исполнению. В указанном случае, по их мнению, вред был причинен работником при исполнении своих служебных обязанностей, поэтому ответственность за вред в соответствии со ст. 1068 ГК несет работодатель. С такими выводами согласиться нельзя. В силу ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Данная конституционная норма в сфере властно-административных правоотношений реализуется путем закрепления в ГК РФ обязанности возместить ущерб, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Под незаконными действиями (бездействием), на которые указано в ст. 1069 ГК, следует понимать деяния, противоречащие законам и другим правовым актам. Они имеют многообразные виды и формы и выражаются не только в издании не соответствующих законодательству властных предписаний (приказов, распоряжений, указаний и др.), как ошибочно полагали судебные надзорные инстанции, но и в совершении иных незаконных действий (бездействия). Превышение власти должностным лицом, сопровождаемое применением оружия, признается УК РФ незаконным деянием, запрещено под угрозой наказания. Следовательно, вред, причиненный в результате таких действий, подлежит возмещению в порядке, установленном ст. 1069 ГК РФ. Возмещение вреда в этом случае производится не государственными и муниципальными органами либо их должностными лицами, а за счет казны, от имени которой в силу ст. 1071 ГК выступают соответствующие финансовые органы.[66 - Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 10 октября 2001 г. // СПС «КонсультантПлюс».]

В результате незаконных действий (бездействия), принятия незаконных актов государственных (муниципальных) органов гражданам и юридическим лицам может быть причинен имущественный и моральный вред. Действующее гражданское законодательство не содержит определения понятия вреда. В правовой доктрине под вредом понимается «всякое умаление того или иного личного или имущественного блага»,[67 - См.: Гражданское право / Под ред. М. М. Агаркова, Д. М. Генкина. Т. 1. М., 1944. С. 328.] «всякое умаление охраняемого законом материального или нематериального блага»,[68 - См.: Гражданское право / Под ред. Г. А. Суханова. Т. 1. М., 1994. С. 393.] «нарушение или умаление какого-либо имущественного права или нематериального блага».[69 - См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М, 1998. С. 699.] Вред включает в себя в качестве составляющих убытки (реальный ущерб, упущенную выгоду, выраженные в денежной форме), а также моральный (неимущественный) вред. Под реальным ущербом понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества. Под упущенной выгодой подразумеваются неполученные доходы, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (ст. 15 ГК).

Бремя доказывания размера причиненного вреда несет истец. При доказывании реального ущерба требуются и доказательства мер, предпринятых истцом для предотвращения и уменьшения убытков. При доказывании предстоящих (будущих) расходов (т. е. расходов, которые потерпевший еще не понес, но должен будет понести для восстановления нарушенного права) необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены расчетом и прилагаемыми доказательствами (договорами, калькуляцией затрат, перепиской, данными различных экспертных исследований и др.). При доказывании упущенной выгоды необходимо учитывать положения п. 4 ст. 393 ГК: при определении упущенной выгоды учитываются меры, предпринятые кредитором для ее получения, и сделанные с этой целью приготовления. Необходимо представить доказательства реальности ее получения (наличия всех условий для извлечения дохода, проведения приготовлений, достижения договоренностей с контрагентами). Истец должен доказать, что если бы его права не были нарушены государственным (муниципальным) органом, то доход был бы получен.

Как отмечено в п. 41 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»,[70 - Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 9.] размер неполученного дохода (упущенной выгоды) должен определяться с учетом разумных затрат, которые кредитор должен был понести, если бы обязательство было исполнено. В частности, по требованию о возмещении убытков в виде неполученного дохода, причиненного недопоставкой сырья или комплектующих изделий, размер такого дохода должен определяться исходя из цены реализации готовых товаров, предусмотренной договорами с покупателями этих товаров, за вычетом стоимости недопоставленного сырья или комплектующих изделий, транспортно-заготовительских расходов и других затрат, связанных с производством готовых товаров.

Подлежат ли взысканию с публично-правовых образований в качестве убытков проценты за необоснованное удержание органами этих образований денежных сумм в виде финансовых (экономических) санкций в отношении физических и юридических лиц. Согласно названному постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 при удовлетворении требований юридических и физических лиц о возврате из соответствующего бюджета сумм, необоснованно взысканных с названных лиц в виде экономических (финансовых) санкций налоговыми, таможенными органами и другими государственными органами, не подлежат применению нормы, регулирующие ответственность за неисполнение денежного обязательства (ст. 395 ГК). Это толкование основано на том, что если спор вытекает из налоговых или других финансовых и административных правоотношений, то гражданское законодательство может быть применено к указанным правоотношениям только при условии, что это прямо предусмотрено законом. Возможность же применения ст. 395 ГК в данной ситуации не предусмотрена ни гражданским, ни налоговым, ни административным законодательством.

В то же время следует отметить, что согласно части первой п. 4 ст. 79[71 - Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.] Налогового кодекса РФ сумма излишне взысканного налога (сбора, пени) подлежит возврату с начисленными на нее процентами по ставке рефинансирования Центрального банка РФ со дня, следующего за днем взыскания по день фактического возврата. Эта норма об уплате процентов не распространяется на суммы неправомерно взысканных налоговыми органами штрафов. В тех случаях, когда причинение вреда связано с денежными обязательствами государства, проценты по ст. 395 ГК должны начисляться на сумму, определенную в решении суда, с момента истечения срока добровольного исполнения решения суда до момента фактической выплаты возмещения.[72 - См. подробнее: Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» и от 8 октября 1998 г. № 13/14 «О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами» // Бюллетень Верховного Суда. 1996. № 9; 1998. № 12.]

В отличие от общих положений ст. 1083 ГК, допускающих возможность уменьшения размера вреда при грубой неосторожности самого потерпевшего, содействовавшего возникновению или увеличению вреда, или при неудовлетворительном имущественном положении причинителя вреда (за исключением умышленных действий последнего), в деликтных правоотношениях, возникающих между гражданином (юридическим лицом) и государством по поводу причинения ущерба действиями (бездействием) государственных (муниципальных) органов, их должностных лиц, уменьшение размера возмещения в рамках применения ст. 16 и 1069 ГК не допускается.

Под моральным вредом законодатель имеет в виду физические или нравственные страдания, причиненные действиями, нарушающими личные неимущественные права граждан либо посягающие на принадлежащие гражданину нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом. В таких случаях суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации такого вреда (ч. 1 ст. 151 ГК). Статья 150 ГК содержит примерный перечень нематериальных благ, а в ст. 1099 ГК подчеркивается, что моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права граждан, подлежит компенсации в случаях, предусмотренных законом.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. № 10 «О компенсации морального вреда» (с изм. и доп.)[73 - Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 3.] относительно подробно раскрывает понятие морального вреда и условия его компенсации. Под моральным вредом Пленум понимает нравственные и (или) физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т. п.) или нарушающие его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права в соответствии с законом об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности) либо нарушающие имущественные права гражданина. Моральный вред может заключаться в нравственных переживаниях в связи с утратой родственников, невозможностью продолжать активную общественную жизнь, потерей работы, раскрытием семейной, врачебной тайны, распространением не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, временным ограничением или лишением каких-либо прав, физической болью, связанной с причиненным увечьем, иным повреждением здоровья либо в связи с заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий (п. 2). Суды учитывают не только перенесенные ко дню рассмотрения дела в суде страдания (переживания), но и те, которые потерпевший перенесет со всей очевидностью в будущем. Как указано в ст. 1101 ГК, размер компенсации морального вреда определяется судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда. Характер физических и нравственных страданий оценивается судом, в свою очередь, с учетом фактических обстоятельств причинения морального вреда, индивидуальных особенностей потерпевшего. При этом учитываются требования разумности и справедливости, а также иные заслуживающие внимания обстоятельства.

Представляется, что положения ст. 150 и п. 1 ст. 1101 ГК о том, что компенсация морального вреда осуществляется в денежной форме, отнюдь не исключают возможности компенсировать его в иной (не денежной) форме, эквивалентной определенной денежной сумме. Такая форма компенсации может быть произведена, например, при замене денежного взыскания натуральным возмещением (имуществом, услугой, работой) в порядке исполнительного производства при изменении порядка и способа исполнения решения или в рамках мирового соглашения между сторонами в период рассмотрения гражданского дела по существу. Натуральной формой компенсации морального вреда может являться, на наш взгляд, передача (взамен денег) какого-либо равноценного имущества, совершение действий, оказание услуг, направленных на сглаживание причиненных физических (нравственных) страданий (переживаний), например, передача причинителем вреда потерпевшему своего автомобиля, своей мебели в собственность в счет причиненного морального вреда, уход за потерпевшим за счет денежных средств виновного и т. п. В то же время суд не может по своей инициативе или по инициативе истца в одностороннем порядке определить иную форму компенсации морального вреда, кроме денежной. Компенсация морального вреда производится независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда и его размера.

Истец, предъявивший в суд требования о компенсации морального вреда, обязан представить суду доказательства, подтверждающие факт причинения ему морального вреда и наличие причинной связи между действиями (бездействием) причинителя и наступившими последствиями, а также обосновать размер компенсации наступившего морального вреда.

В связи с изложенным определенный интерес вызывает следующее судебное дело. Граждане Р. и А. обратились в суд с иском к Правительству Москвы и департаменту финансов г. Москвы о компенсации морального вреда, причиненного, по их мнению, незаконным отказом комиссии по вопросам регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве. Факт незаконного отказа подтверждался вступившим в законную силу решением Тверского районного суда г. Москвы от 4 марта 1999 г. В иске было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила состоявшееся решение по протесту заместителя Председателя Верховного Суда РФ, указав при этом следующее. Отказывая в иске, суд первой инстанции исходил из того, что истцы не представили доказательства причинения им морального вреда упомянутыми действиями комиссии. Однако вступившим в силу вышеназванным решением Тверского районного суда доподлинно было установлено совершение в отношении Р. и А. неправомерных действий, нарушающих их право свободного передвижения и выбора места жительства, выразившихся в незаконном отказе в регистрации их по месту жительства в г. Москве. В таком случае, подчеркнула вышестоящая судебная инстанция, причинение морального вреда предполагается, и подлежит доказыванию лишь размер компенсации этого вреда.[74 - Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 ноября 2000 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3. С. 6.]

Обобщение судебной практики показывает, что зачастую, возлагая на ответчика обязанность по возмещению морального вреда, суды не выясняют и не указывают в решениях, какими конкретными незаконными действиями государственных органов причинены нравственные страдания гражданину, имеется ли причинная связь между этими действиями (бездействием) и перенесенными страданиями.

Так, решением Ленинского районного суда г. Перми от 5 июня 1998 г. по делу по иску А. к прокуратуре Ленинского района г. Перми и Пермской области, Министерству финансов РФ с упомянутого Министерства было взыскано в пользу истца 3000 руб. Однако президиум Пермского областного суда обоснованно отменил это решение по следующим основаниям.

Удовлетворяя заявленное требование частично, суд первой инстанции указал, что не подлежит взысканию компенсация морального вреда за факт помещения истца в медвытрезвитель, как имевший место до 1 марта 1996 г., т. е. до даты вступления в силу части второй Гражданского кодекса РФ. Суд пришел к выводу о том, что истцу причинены нравственные страдания в связи с непринятием ответчиками, являющимися органами, осуществляющими надзор за соблюдением законности, прав и свобод граждан, соответствующих мер по выявленному факту неправомерного задержания и помещения истца в трезвом виде в медвытрезвитель. Однако суд первой инстанции обязан был соответствующим образом исследовать конкретные факты нарушения личных неимущественных прав заявителя А., приведенные доказательства, подтверждающие вину прокурорских работников, установить соответствующую причинную связь, а не ограничиваться в решении общей ссылкой на отсутствие прокурорского реагирования по фактам нарушения законности. Вывод суда о непринятии прокуратурой мер по недопущению в будущем фактов незаконного помещения граждан в медвытрезвитель не находится в причинной связи с понесенными истцом страданиями. Для правильной оценки обстоятельств истец обязан был доказать те обстоятельства, на которые он ссылался как на основание своих требований, а суд – проверить указанные обстоятельства, их документальное подтверждение.[75 - Обзор судебной практики Министерства финансов РФ за 1998 г. // СПС «КонсультантПлюс».]

Как указано в ст. 151 ГК РФ, компенсация морального вреда, связанного с нарушением имущественного права заявителя (потерпевшего), производится в случаях, предусмотренных законом.

В связи с изложенным большой интерес вызывает следующее дело, рассмотренное областным судом, и опубликованное в обзоре судебной практики. Гражданин X. обратился в областной суд с заявлением о признании не действующим и не подлежащим применению закона субъекта Российской Федерации и о взыскании компенсации морального вреда. В обоснование своих требований о компенсации морального вреда заявитель сослался на то, что в связи с изданием обжалуемого нормативного акта его предпринимательская деятельность была приостановлена и он не получил предполагаемого дохода, т. е. нарушены его имущественные права. Областной суд отказал в удовлетворении иска в этой части, указав при этом, что действующее законодательство не предусматривает взыскание компенсации морального вреда при нарушении прав граждан принятием нормативного акта, противоречащего закону.[76 - Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 8. С. 20.]

Представляется, что областному суду следовало уточнить мотивировочную часть своего решения указанием на то, что при отсутствии физических и нравственных страданий заявителя, вызванных незаконно принятым и впоследствии отмененным нормативным актом субъекта Федерации, требования заявителя о компенсации морального вреда, вызванного нарушением имущественных прав заявителя, не подлежат удовлетворению.[77 - Более подробно компенсация морального вреда рассмотрена в специальном разделе работы.]

Причинная связь, при наличии которой возмещается ущерб, причиненный публично-правовым образованием, это такая связь явлений, при которой одно из них (причина) при конкретных обстоятельствах обязательно влечет за собой возникновение результата (следствие). Рассматривая конкретное дело, суд в значительной мере абстрагируется от всеобщей связи причин и следствий, сосредоточивается на исследовании противоправного действия и вреда, а затем – на определении того, есть ли именно между этими двумя, а не какими-либо другими фактами причинная связь. Устанавливая причинную связь между данными фактами, суды иногда упрощают объективную связь явлений. Если причин наступления вреда несколько, то зачастую требуется оценка значения каждой из них. Если в цепи причинности противоправное поведение отстоит от вреда настолько, что теряет свою значимость, а вред возник в результате другого непосредственного противоправного поведения, то имущественная ответственность причинителя вреда, допустившего отдаленное противоправное поведение, исключается. Российская судебная практика по вопросу о причинной связи не является устоявшейся, суды нередко допускают смешение причинной связи с другими условиями ответственности, используют некорректные формулировки. При решении вопроса о наличии или отсутствии юридически значимой причинной связи судам надлежит использовать рекомендации, выработанные наукой и применяемые высшими судебными инстанциями.

В одном из своих постановлений Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ обоснованно отметил, что «вывод суда о том, что для восстановления либо защиты нарушенных гражданских прав достаточно лишь признания нормативного акта недействительным, является ошибочным. В соответствии со ст. 16 и 1079 ГК необходимым условием ответственности государственного органа в результате издания не соответствующего закону акта является наличие причинной связи между недействительностью данного акта и убытками».[78 - Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 апреля 1998 г. // Вестник ВАС РФ. 1998. № 7. С. 43.]

В связи с исследуемым вопросом определенный интерес представляет следующее гражданское дело, рассмотренное Левобережным районным судом г. Воронежа.

4 марта 2003 г. гр. М. обратился в суд с иском о взыскании с УГИБДД ГУВД Воронежской области и Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по Воронежской области 107 440 руб. в счет причиненных ему убытков. Истец обосновал свои требования тем, что 11 сентября 1998 г. он выдал нотариально удостоверенную доверенность на право управления и распоряжения своим автомобилем «Ауди-80» гражданину Т., а 6 ноября 1998 г. отменил эту доверенность, о чем уведомил УГИБДД ГУВД Воронежской области. Однако 11 ноября 1998 г. Т. снял с регистрационного учета его автомобиль, и впоследствии этот автомобиль (при рыночной стоимости по заключению экспертов в 107 440 руб.) был отчужден гр-ом Т. Неправомерные действия Т., по мнению истца, произошли в результате халатности паспортистки внебюджетного отдела по оказанию платных услуг населению и организациям УГИБДД ГУВД Воронежской области. Снятие автотранспортного средства с регистрационного учета было произведено УГИБДД ГУВД Воронежской области на основании отозванной (отмененной) доверенности, о чем УГИБДД ГУВД было известно. Суд взыскал с Главного финансового управления администрации Воронежской области за счет средств бюджета Воронежской области в пользу истца искомую сумму, решение суда по этому делу вступило в законную силу.[79 - Дело № 2-543/2004. Архив Левобережного районного суда г. Воронежа.]

Полагаем, что данное дело нуждается в дополнительном исследовании. Суду следовало, на наш взгляд, привлечь для участия в деле в качестве третьего лица гр. Т. или обсудить вопрос о привлечении его в качестве соответчика, выяснить факт получения им уведомления истца о прекращении доверенности по инициативе истца, установить наличие непосредственной причинно-следственной связи между бездействиями сотрудников (сотрудницы) УГИБДД ГУВД Воронежской области и причинением истцу имущественного ущерба, предложить истцу представить суду доказательства причинения ему имущественного вреда на указанную сумму. Представляется, что истец был вправе предъявить к Т. соответствующие требования, вытекающие из отношений представительства, регулируемых гл. 10 ГК РФ независимо от получения (неполучения) поверенным уведомления о прекращении доверенности. Как усматривается из материалов дела, непосредственной причиной выхода из владения истца его автомобиля являются действия Т., направленные на использование и распоряжение этим автомобилем по своему усмотрению. В том случае, если Т., будучи уведомлен о прекращении представительства, распорядился автомобилем по своему усмотрению, видимо, следует говорить о его незаконном обогащении. Истец вправе в этом случае предъявить к Т. реституционный (или договорный, обязательственно-правовой) иск, а также кондикционный иск (иск, вытекающий вследствие неосновательного обогащения – гл. 60 ГК РФ). В том случае, если Т. распорядился автомобилем истца по своему усмотрению до получения уведомления об отмене доверенности, и с этими действиями истец не согласен, то последний вправе обратиться в суд с иском к Т., вытекающим из отношений представительства, наделившего Т. правом распоряжаться имуществом истца. В ходе судебного заседания не были выяснены обстоятельства, связанные с действиями Т. по дальнейшему использованию автомобиля истца, не выяснена дальнейшая судьба этого автомобиля, его фактическое состояние к моменту рассмотрения дела и место нахождения пропавшего автомобиля, сам Т. не был допрошен судом в качестве свидетеля по этим вопросам (его место жительства не было выяснено). Истец не представил суду бесспорные доказательства того, что в результате снятия его автомобиля с регистрационного учета ему (истцу) был причинен имущественный вред, выражающийся в потере автомобиля определенной стоимости по состоянию на день рассмотрения дела в суде. Судом не дана должная правовая оценка так называемому заключению эксперта о стоимости автомобиля истца от 29 ноября 2000 г., на которое суд сослался в своем решении при определении размера имущественного вреда. Сам суд не назначал по данному вопросу экспертизу, исковое заявление М. поступило в суд только 14 марта 2003 г., а заключение специалиста от 29 ноября 2000 г. было составлено по инициативе истца товароведом. Кроме того, суд не выяснил факт принадлежности автомобиля «Ауди» истцу, извещения ответной стороны о месте и времени предстоящего заседания суда, не обсудил вопрос, связанный с пропуском срока исковой давности.

При рассмотрении дел о возмещении вреда за счет казны следует иметь в виду, что согласно ст. 12 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации»[80 - СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.] действие ст. 1069 и 1070 ГК РФ распространяется на случаи причинения вреда, имевшие место до 1 марта 1996 г., лишь тогда, когда эти случаи произошли не ранее 1 марта 1993 г., и причиненный вред остался невозмещенным.

Так, в мировой суд судебного участка № 5 Центрального района г. Воронежа обратился гр. П. с требованием взыскать с Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по Воронежской области и администрации села Тресоруково Лискинского района Воронежской области имущественный вред, вызванный тем, что в феврале 1943 г. воинская часть Красной Армии разобрала дом его деда на строительство оборонительных укреплений якобы с разрешения председателя Тресоруковского сельсовета. Истец как наследник имущества деда просил суд вынести решение об обязании ответчиков предоставить ему жилое помещение площадью 144 кв. м вместо снесенного дома. Мировой судья отказал в удовлетворении иска, сославшись на то, что истец не представил суду доказательств того, что его мать унаследовала имущество деда истца (включая разобранный дом), а также в связи с тем, что истец пропустил 3-летний срок исковой давности. Истец являлся наследником имущества по завещанию своей матери, умершей 2 мая 1998 г., однако обратился в суд спустя 3 года после смерти матери – в мае 2002 г. Суд апелляционной инстанции (Центральный районный суд г. Воронежа) оставил без изменения решение мирового судьи, а апелляционную жалобу П. – без удовлетворения, дополнив мотивировочную часть судебного решения ссылкой на ст. 12 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которой действие ст. 1069 и 1070 ГК РФ распространяется на случаи причинения вреда, имевшие место до 1 марта 1996 г. лишь тогда, если эти случаи произошли не ранее 1 марта 1993 г.[81 - Дело № 2-49/2002. Архив Центрального районного суда г. Воронежа.]

Как уже отмечалось, ст. 1069 ГК РФ предусматривает ответственность государства за незаконные действия (бездействие) именно государственных органов, органов местного самоуправления, в то время как ст. 53 Конституции РФ констатирует право каждого на возмещение государством вреда, причиненного органами государственной власти. Представляется, что понятие «государственные органы» шире понятия «органы государственной власти», однако с учетом системного, логического, исторического и юридико-специального толкования норм Российской Конституции законодатель обоснованно закрепил в ст. 1069 ГК право на компенсацию вреда, вызванного действиями (бездействием) государственных органов, а не только органов государственной власти. По верному замечанию А. Л. Маковского, конституционное понимание отличия термина «органы государственной власти» (как органов государства, непосредственно реализующих его государственный суверенитет) от термина «государственные органы» не имеет существенного значения при реализации ответственности государства по деликтным обязательствам в рамках ст. 53 Конституции РФ.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Вместе с тем эти органы также наделены публично-правовой компетенцией. Как пишет М. А. Краснов, «исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как своеобразное разделение государственных функций „по вертикали“».[82 - Статьи 14–17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.).]

Статья 1069 ГК указывает на незаконные действия не любого работника государственных органов, органов местного самоуправления, а именно должностного лица этих органов, т. е. лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющего функции представителя власти либо выполняющего организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления. Такое определение должностного лица имелось в ст. 170 Уголовного кодекса РСФСР и есть в ст. 285 действующего ныне Уголовного кодекса РФ. Многие ученые являются сторонниками заимствования уголовно-правового понятия должностного лица в исследуемой нами сфере. До сих пор отечественное правоведение не выработало единого понятия должностного лица, высказаны мнения о неперспективности выработки такого понятия. Некоторые авторы научных монографий рекомендуют применять административно-правовое определение должностного лица.[83 - См. подробнее: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. СПб., 2002. С. 151.] Теория административного права относит к числу должностных лиц только тех государственных (муниципальных) служащих, которые имеют право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия. Помимо должностных лиц административисты выделяют оперативный и вспомогательный составы.

В соответствии с ранее действовавшим Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. Закона от 27 мая 2003 г.),[84 - СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.] государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.) лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

Как отмечено в ст. 1, 7, 8 Федерального закона от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в ред. Закона от 25 июля 2002 г.)[85 - СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.], муниципальным служащим является гражданин России, достигший 18-летнего возраста, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Муниципальная должность – это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственность за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Муниципальные должности подразделяются на выборные (замещаемые в результате муниципальных выборов), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления, и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.