Ответственность государства за причинение вреда

21 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР была включена ст. 67-2, согласно которой возмещению государством подлежал вред, причиненный незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей. В дальнейшем такое нововведение повлияло на содержание Конституции РФ, ГК РФ, иных важнейших нормативных правовых актов нашей страны.

Конституция РФ 1993 г. закрепила в качестве конституционных норм-принципов положения о том, что каждый гражданин страны имеет право на возмещение со стороны государства вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), права потерпевших от преступлений и злоупотребления властью охраняются законом, государство обеспечивает компенсацию причиненного ущерба и доступ к правосудию (ст. 52).

Конкретизируя положения и принципы Конституции РФ, Гражданский кодекс РФ расширил пределы ответственности государства, предусмотрел ответственность государства не только за незаконные действия (бездействие) органов государственной власти и их должностных лиц, но и за незаконные действия (бездействие) иных государственных органов и их должностных лиц, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, предусмотрел несколько видов противоправных действий (юридические и фактические действия (бездействие), издание незаконного правового акта), за совершение которых возникает ответственность государства, назвал в числе потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, не только граждан, но и юридических лиц, указал на имущественный источник возмещения (казну соответствующего уровня).

В ст. 16 ГК РФ прямо указано, что убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, включая действия по изданию незаконного правового акта, подлежат возмещению Российской Федерацией, ее соответствующим субъектом или муниципальным образованием. Вред возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъектов Российской Федерации или казны муниципального образования.

Как констатируется в ст. 1070 ГК РФ, вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, – за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший вышеназванных последствий, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.

Иными словами, ГК РФ (ст. 1069) предусматривает деликтную ответственность государства не только за действия (бездействие) государственных органов и их должностных лиц, но и за действия (бездействие) органов местного самоуправления (муниципальных органов) и их должностных лиц, несмотря на то, что ст. 53 Конституции РФ указывает лишь на действия (бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц. Представляется, что изложенные положения ГК РФ не противоречат названной конституционной статье. Хотя органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), они тесно связаны с деятельностью государственных органов. Муниципальная и государственная службы в Российской Федерации имеют много общих черт. Взаимосвязь этих служб обеспечивается: 1) единством основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; 2) единством ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; 3) единством требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 4) учетом стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительностью основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 6) соотносительностью основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.[188 - См.: ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 21.11.2011 г.) (СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152).] Муниципальные органы также наделены публично-правовой компетенцией.

Известный исследователь проблем ответственности государства Л. В. Бойцова утверждает, что отношения по возмещению вреда, причиненного административными и судебными органами в результате незаконного уголовного и административного преследования, не относятся к числу гражданско-правовых, а принадлежат к публично-правовой ответственности государства. Гражданин находится в правовых отношениях с государством в силу гражданства как правового института. Поэтому и ответственность государства носит исключительно публичный характер. Причиненный в результате осуществления публичной власти вред разоряет членов общества, подрывает экономическую и социальную базу государства. Незаконные акты власти оказывают отрицательное воздействие на психическое состояние граждан, порождают неуважение к закону и органам власти. Государство призвано выполнять не только компенсационную, но и социальные, иные публично-правовые функции. Возмещая ущерб жертвам правосудия в рамках публичной ответственности, государство восстанавливает утраченное доверие, попранную справедливость, укрепляет доверие граждан, снижает напряженность в обществе. В случае принадлежности обсуждаемого института возмещения ущерба к гражданскому праву на потерпевшего будет возложено бремя доказывания вины причинителя вреда, что создает дополнительные трудности для пострадавшего. Гражданско-правовая ответственность за вину приведет к индивидуализации субъекта возмещения ущерба путем привлечения к ответственности конкретного государственного органа или должностного лица, которые могут оказаться неплатежеспособными. При отсутствии вины причинителя вреда будет исключена ответственность государства, в то время как при осуществлении публичной власти ущерб гражданам может быть причинен и при отсутствии вины должностных лиц в результате формально правомерных действий последних. Институты гражданского права рассчитаны на взаимоотношения отдельных, самостоятельных друг от друга людей, преследующих свои личные цели и интересы, в то время как общим назначением (целью) публичного права является общественное благо, общая польза. Задачей публичного права является гарантирование равенства публичных прав и обязанностей граждан. Именно публично-правовой подход к ответственности государства позволит сделать ее реальной, ибо публично-правовая ответственность государства вытекает из самого факта причинения вреда, а не из субъективного принципа вины, и личность ответчика (государства) заранее определена конституционной нормой.[189 - См.: Бойцова Л. В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденция развития: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1995. С. 1, 11, 34; Она же. Уголовная юстиция: гражданин и государство // Тверь, Тверской ГУ. 1994. С. 7, 10–12, 15, 19, 27, 34.]

Аналогичную позицию занимает Б. Т. Безлепкин. По его мнению, правила возмещения имущественного вреда, причиненного должностными лицами при исполнении своих служебных обязанностей, не вписываются по своей правовой природе в рамки гражданско-правового института. Уголовное судопроизводство имеет ярко выраженную публичную сферу. Для гражданско-правовой ответственности характерно наличие вины в совершении правонарушений. Только некоторые уголовно-процессуальные действия должностных лиц правоохранительных органов образуют предпосылки для юридического закрепления права потерпевшего на возмещение имущественного вреда, однако признаками правонарушения они не обладают.[190 - См.: Безлепкин Б. Т. Возмещение вреда, причиненного судебно-следственными органами // Советское государство и право. 1979. № 1. С. 80.]

Г. З. Климова и И. Н. Сенякин также считают, что институт юридической ответственности государства за незаконное осуждение и привлечение к уголовной ответственности имеет публично-правовую природу, так как преследует публичные интересы, выполняет не только компенсационную, но и социальную, политическую функции, носит объективный (независимый от вины должностных лиц) характер, основывается на самом факте привлечения невиновного лица к юридической ответственности и на императивном методе правового регулирования.[191 - См.: Климова Г. З. Реабилитация как правовой институт (вопросы теории и практики). Саратов: Издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2005. С. 341.]

По нашему мнению, выводы, изложенные Л. В. Бойцовой и другими учеными, нуждаются в некотором уточнении, ибо сделаны они до принятия первой и второй частей ГК РФ, основываются на положениях дореволюционных российских и зарубежных юристов, отрицавших гражданско-правовую ответственность при отсутствии вины делинквента и придерживавшихся идеи исключительно публично-правовой ответственности государства за причинение вреда.[192 - См., например: Лазаревский Н. И. Гражданская ответственность должностных лиц // Журнал Министерства юстиции. 1901. № 7. С. 49–51; Онже. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 312–313; Фойницкий И. Я. О вознаграждении невинно к суду уголовно привлекаемых // Журнал гражданского и уголовного права. 1883. № 6. С. 22–23; № 9. С. 130; Люблинский П. И. Свобода личности в уголовном процессе. СПб., 1906; Гаген В. К. К вопросу об ответственности государства за действия должностных лиц // Вестник права. 1903. № 8. С. 19–20; Горенберг М. Б. Об ответственности государства за действия должностных лиц // Право. 1900. № 12. С. 652.]

В настоящее время общепринятым мнением в цивилистической науке является возможность привлечения к гражданско-правовой ответственности в отдельных случаях независимо от вины.[193 - См., например: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В. А. Белова. М.: Юрайт-Издат, 2008. С. 865–896.] Требование вины является отражением смешения гражданской и уголовной ответственности, возмещения вреда и уголовного наказания.[194 - См.: Годэме Е. Общая теория обязательств. М., 1948. С. 320–321.] В прежней концепции гражданской ответственности основное значение придавалось санкции, применяемой к виновному лицу. В настоящее время акценты переместились, и основное значение придается праву потерпевшего на получение возмещения.[195 - См.: Саватье Р. Теория обязательств. М., 1972. С. 323.] Ведущей мировой тенденцией стал отказ от принципа вины как одного из условий гражданско-правовой ответственности, ибо растет число жизненных ситуаций (сфер), испытывающих потребность в реализации безвиновной ответственности. Превращение юридического лица в главного участника имущественного оборота способствовало обесцениванию критерия вины как необходимого условия гражданско-правовой ответственности.[196 - См.: Кулагин М. И. Избранные труды. М.: Статут (Сер. «Классика российской цивилистики»), 1997. С. 281.] Государство, вернее, его государственные органы, участвующие в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, получили статус (признаки) юридических лиц, со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

Все это опровергает опасения Л. В. Бойцовой о невозможности имущественной (гражданско-правовой) ответственности государства при отсутствии вины государственных органов и их должностных лиц. Согласно п. 2 ст. 1064 ГК РФ законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда. В п. 1 ст. 1070 ГК РФ перечислены случаи безвиновной ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а в ст. 1100 ГК РФ указывается, что компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя вреда, если вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. Бремя доказывания законности совершенных действий, принятых актов в случае их оспаривания возложено на самих должностных лиц.

Привлечение к гражданско-правовой ответственности самого государства за действия (бездействие) государственных органов и их должностных лиц не повлечет, как опасается Л. В. Бойцова, неплатежеспособности должника, а, наоборот, способствует гарантированному возмещению вреда гражданам и юридическим лицам за счет государственной казны. Нормами современного гражданского права заранее предопределен ответчик за действия (бездействие) государственных органов и их должностных лиц, причинивших вред при исполнении своих служебных обязанностей, – государство, обладающее солидными финансовыми и материальными ресурсами (ст. 16, 1069–1071 ГК РФ). Посредством применения гражданско-правовых норм, способов и средств защиты нарушенных прав (ст. 12–16 ГК РФ), норм гражданского и арбитражного процессуального права гарантируется полное возмещение причиненного в ходе осуществления публичной власти вреда. Именно гражданское право обладает хорошо налаженным механизмом восстановления нарушенных прав, включая и права в сфере осуществления публичной власти.[197 - Восстановление имущественного положения потерпевшего является приоритетом для гражданско-правового вида юридической ответственности (см., например: Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972. С. 116 и др.).] Гражданское законодательство основывается на признании юридического равенства участников регулируемых им отношений (равенства правовых возможностей, самостоятельных действий по своему усмотрению, в своих интересах), неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (п. 1 ст. 1 ГК РФ).

Предоставление участникам гражданского (арбитражного) процесса равных возможностей по отношению к государственным и публичным органам (государству) в деле осуществления и защиты своих прав, наделение их соответствующими процессуальными правами, включая право давать объяснения, представлять доказательства, обжаловать состоявшееся решение, особый порядок исполнения судебных решений по искам к казне, является большим историко-правовым и социальным достижением, благом для всего гражданского общества, результатом длительной борьбы человечества за свои права, положительным итогом законотворческой деятельности. Публично-правовые же отношения с участием государства характеризуются императивностью, властностью одной стороны (государства) и подчиненностью другой стороны (гражданина).

Возмещение вреда, возникшего в сфере осуществления публичной власти, в публично-правовом порядке осложнило бы многие вопросы возмещения имущественного вреда, включая основания, размер, порядок возмещения и круг потерпевших, поставило бы возмещение вреда в зависимость от усмотрения самих государственных органов.[198 - Это обстоятельство признает и сама Л. В. Бойцова (см.: Бойцова Л. В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденции развития: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1995. С. 12).] Правоохранительные и иные государственные органы не могут быть судьей в своем споре, связанном с причинением вреда незаконными публичными действиями (бездействием). Поэтому имущественный спор должен разрешаться судом на равных для делинквента и потерпевшего условиях в порядке гражданского (арбитражного) судопроизводства. Гражданско-правовой подход определяет исследуемый вид отношений, возникающий между гражданином, юридическим лицом и органом публичной власти по поводу причиненного вреда, как деликтное обязательство (обязательство из причинения вреда). Гражданско-правовое возмещение вреда производится при наличии оснований и условий возмещения, предусмотренных законом, в полном объеме, с применением судебной формы исковой защиты, по инициативе самого потерпевшего.[199 - См., например: Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 117.] Публичные (в частности, конституционные) правовые нормы могут реализовываться непосредственно, а также опосредованно с помощью отрасли гражданского законодательства по усмотрению самих заинтересованных лиц (потерпевших).

Современные институты гражданского права рассчитаны на участие не только физических, юридических лиц, но и публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124, 125 ГК РФ), что способствует восстановлению нарушенных имущественных и неимущественных прав физических и юридических лиц при их нарушении государственными и муниципальными органами в процессе осуществления публичной деятельности, дает правовую возможность привлекать государство к имущественной (гражданско-правовой) ответственности наряду с обычными субъектами гражданского права. Гражданское право ставит государство как участника гражданских правоотношений в равные с гражданином условия, несмотря на то, что государство, как известно, является органом политической власти, особым суверенным формированием. Будучи классическим примером частного права, гражданское право способствует и общему (публичному) благу, защищая имущественные и личные неимущественные интересы граждан. Границы между публичным и частным правом точно не определены, а само гражданское (частное) право обладает элементами публичности.[200 - См., например: Богданов Е. Соотношение частного и публичного в гражданском законодательстве // Российская юстиция. 2000. № 4. С. 25; Гамбаров Ю. С. Гражданское право. Общая часть / Под ред. испредисл. В. А. Томсинова. М.: Издательство «Зерцало» (Сер. «Русское юридическое наследие»), 2003. С. 47; Голубцов В. Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2005. С. 59; Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 53–64.]

Гражданство – это не только совокупность определенных публичных обязанностей со стороны гражданина по отношению к государству, но и набор встречных обязанностей самого государства к гражданину, призванных гарантировать реализацию его социально-экономических, гражданских, личных прав и свобод.[201 - См., например: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма, 2006. С. 299–311.] Именно на основе конституционно-правовых взаимоотношений государства и личности (гражданина) и происходит действие гражданско-правовых норм по конкретной реализации и защите имущественных и личных неимущественных прав граждан.[202 - Как уже отмечалось ранее, ст. 53 Конституции РФ признает право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.] Если государство признается участником гражданско-правовых отношений, в частности договорных, то почему оно не может быть субъектом деликтной гражданско-правовой ответственности за действия правоохранительных и судебных органов?[203 - См., например: Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 94.]

Различные виды публично-правовой ответственности (конституционная, уголовно-правовая, административно-правовая и др.) не исключают действие гражданско-правовой ответственности и одновременно обладают своими специфическими способами и средствами защиты прав нарушенных (оспариваемых) прав граждан, общества, государства. Однако эти меры и способы менее пригодны для защиты (восстановления) имущественных прав граждан и юридических лиц, нежели известные гражданско-правовые способы защиты.[204 - Санкции, меры и формы публично-правовой ответственности и защиты обладают известными особенностями (см., например: Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1985. С. 55).] Именно гражданско-правовые способы защиты прав граждан нацелены на удовлетворение частного интереса каждого конкретного индивида. Ограничение защиты прав граждан публично-правовыми способами противоречило бы конституционному праву на доступ к правосудию.[205 - Как известно, согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием, а согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.] Декларация основных принципов правосудия для жертв преступления и злоупотребления властью, принятая резолюцией 40/34 Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г.,[206 - Международные акты о правах человека: Сборник документов. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1998. С. 165.] ст. 53 Конституции РФ способствуют успешному действию гражданско-правовых норм в исследуемой сфере.

Поэтому вполне обоснованным является вывод о том, что наиболее уместным и целесообразным, в наибольшей степени отвечающим целям института ответственности государства является частноправовая ответственность государства.[207 - См., например: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям / Под ред. К. К. Лебедева. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002. С. 47.]

Государство как особый субъект гражданского права, являющееся одновременно органом политической власти (сувереном), наделенное гражданской правоспособностью и деликтоспособностью, выступает ответчиком по искам к казне, реализует общегосударственные (публичные) функции по защите прав граждан, поддержанию должного правопорядка в гражданском обществе и функции казны, за счет которой происходит возмещение вреда за незаконные действия (бездействие) государственных органов и их должностных лиц.

Представляется, что к гражданско-правовой сфере относится имущественная ответственность государства за незаконные действия (бездействие) государственных органов, их должностных лиц в сфере исполнительной власти (административного управления) (ст. 1069 ГК РФ), в области правосудия (включая вопросы исполнения судебных решений) (п. 2 ст. 1070 ГК РФ), в деятельности правоохранительных органов за незаконные действия, причинившие вред, не перечисленные в п. 1 ст. 1070 ГК РФ (п. 2 ст. 1070 ГК РФ).

В научной среде нет единства мнений относительно сферы действия гражданско-правовой ответственности государства по деликтным обязательствам. Одни исследователи считают, что существует два правовых режима ответственности: 1) в сфере административного управления и 2) в сфере деятельности органов правоохранительной (судебно-прокурорской) системы.[208 - См., например: Ярошенко К. Б. Обязательства вследствие причинения вреда // Гражданское право России: Курс лекций / Отв. ред. О. Н. Садиков. Ч. 2: Обязательственное право. М., 1997. С. 651; Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Ч. 2. М., 1998. С. 717–720.] Другая группа ученых утверждает, что ответственность государства наступает не только за действия (бездействие) правоохранительных органов, действия (бездействие) должностных лиц в сфере административного управления, причинившие вред гражданам, юридическим лицам, но и во всей сфере государственной деятельности (ответственность в широком смысле слова).

Основываясь на положениях действующего российского законодательства, А. Л. Маковский верно замечает, что оно предусматривает возмещение вреда, причиненного не только в области «управления» (в сфере деятельности исполнительной власти), но и в сфере деятельности государственной власти вообще, в сфере властвования, независимо от того, незаконной деятельностью какой власти причинен вред – законодательной, исполнительной или судебной.[209 - См.: Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 98–99.]

По справедливому замечанию И. А. Тактаева, система отношений ответственности публично-правовых образований за вред, причиняемый их органами и должностными лицами, должна строиться не через их разделение на две сферы деятельности, а путем установления общих положений и выделения специфических норм ответственности, учитывающих определенные особенности отдельных видов исследуемых правоотношений.[210 - См.: Тактаев И. А. Виды ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами // Актуальные проблемы гражданского права: Сборник статей. М., 2003. С. 236.]

Большой интерес вызывает правовая природа имущественной ответственности государства (вернее, способ, отраслевой характер реализации этой ответственности) за причинение вреда от террористических актов и экологических бедствий[211 - Данная конституционно-правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастрофой, и вытекает из положений ст. 2 и 18 Конституции РФ, согласно которым признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, а также из ст. 53 Конституции РФ, закрепляющей обязанность возмещения государством вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных ее сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц.] при применении Закона РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. от 30.11.2011 г.; с изм. и доп., вступившими в силу с 01.02.2012 г.),[212 - Ведомости Съезда н/д и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.] Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2012 г.),[213 - СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.] Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. от 29.12.2010 г.; с изм. и доп., вступившими в силу с 11.01.2011 г.),[214 - СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.] Федерального закона от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (в ред. от 19.07.2011 г.).[215 - СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.] Названные нормативные правовые акты предусматривают систему мер, направленных на обеспечение радиационной безопасности и защиту населения от чрезвычайных ситуаций, включая катастрофу на Чернобыльской АЭС.

Согласно Федеральному закону от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (в ред. от 08.11.2011 г.)[216 - СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.] государство осуществляет компенсационные выплаты физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта (ст. 18). Указанные выплаты производятся в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 13 октября 2008 г. № 750 «О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий» (в ред. постановлений Правительства РФ от 24.02.2009 г. № 158, от 17.08.2010 г. № 624, от 22.11.2011 г. № 963).[217 - СЗ РФ. 2008. № 42. Ст. 4822.] Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при недостаточности бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации для ликвидации чрезвычайных ситуаций, не позднее одного месяца с даты возникновения чрезвычайной ситуации могут обращаться в Правительство РФ с просьбой о выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Членам семей (супруге (супругу), детям, родителям и лицам, находившимся на иждивении) граждан, погибших (умерших) в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями, выплачиваются единовременные пособия в размере 1 млн руб. каждому в равных долях, возмещаются расходы на ритуальные услуги согласно гарантированному перечню услуг на погребение, установленному законодательством Российской Федерации. Гражданам, получившим в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями тяжкий вред здоровью или вред здоровью средней тяжести, выплачивается по 400 тыс. руб. на человека, а при получении легкого вреда здоровью – по 200 тыс. руб. на человека. Гражданам из числа заложников, не получившим в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями вреда здоровью, выплачивается по 100 тыс. руб. на человека. Гражданам, частично утратившим имущество, выплачивается до 50 тыс. руб. (на семью), а за полностью утраченное имущество – до 100 тыс. руб. (на семью). Юридическому лицу выплачиваются до 100 тыс. руб. за частично утраченное имущество, а за полностью утраченное имущество – до 200 тыс. руб. Перечисленные виды выплат производятся независимо от страховых выплат, осуществляемых страховщиками по заключенным договорам страхования.

Компенсация морального вреда, причиненного в результате террористического акта, осуществляется за счет лиц, его совершивших (ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ).

Возмещение вреда жертвам террора осуществляется независимо от вины государственных органов в допущении террористического акта, что несколько напоминает безвиновную ответственность государства за причинение вреда незаконными действиями правоохранительных органов, суда в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 1070 ГК РФ. Закрепление в названном Федеральном законе правовой нормы-указания об источнике возмещения вреда является, на наш взгляд, прогрессивным шагом законодателя.[218 - См., например: Скловский К., Смирнова М. О возмещении вреда, причиненного в результате террористической акции // Хозяйство и право. 2003. № 6. С. 45.]

Представляется верной позиция Е. А. Суханова, согласно которой отношения по возмещению вреда жертвам террористических актов являются разновидностью обязательств из причинения вреда, специальным видом деликтной ответственности государства.[219 - Суханов Е. А. Российский закон о собственности: Научно-практический комментарий. М., 1993. С. 140.]

По нашему мнению, юридическая ответственность государства за причинение вреда, вызванного совершением техногенных, радиоактивных катастроф, террористических актов, затрагивающих жизнь, здоровье и имущество граждан, носит межотраслевой характер и должно включать в себя имущественную (гражданско-правовую) ответственность (ст. 16, 1069, 1071 ГК РФ). Налицо комплексные способы ответственности государства за причинение экологического вреда, включающие в себя как гражданско-правовые, так и иные отраслевые способы возмещения вреда.

Известный российский цивилист М. И. Кулагин писал, что расширение сферы применения гражданской ответственности происходит вслед за расширением сферы правового регулирования общественных отношений. Развитие юридической регламентации отношений в области государственного управления, использования природных ресурсов и т. п. потребовало разработки соответствующих правовых средств. Компенсация возникающего в этих сферах имущественного ущерба решается путем использования детально разработанного и апробированного механизма гражданско-правовой ответственности, нормы которой при этом приобретают некоторые специфические черты.[220 - См.: Кулагин М. И. Избранные труды. М.: Статут (Сер. «Классика российской цивилистики»), 1997. С. 280.]

Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» предусматривает различные виды возмещения вреда и меры социальной поддержки гражданам, пострадавшим от последствий чернобыльской трагедии, закрепил систему компенсации за вред здоровью гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания вследствие чернобыльской катастрофы, инвалидам и членам семей граждан, погибших (умерших) вследствие чернобыльской катастрофы. Семьям, потерявшим кормильца вследствие чернобыльской катастрофы, выплачивается единовременная компенсация. Гражданам, принимавшим участие в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, ежегодно выплачивается компенсация (ст. 39).

Конституционный Суд РФ разъяснил, что, принимая закон по чернобыльской трагедии, законодатель исходил из того, что государство признает ответственность перед гражданами за последствия крупнейшей по масштабам радиоактивного загрязнения биосферы экологической катастрофы, затронувшей судьбы миллионов людей, проживающих на огромных территориях. Эта экстраординарная по своим последствиям техногенная авария XX в. привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям. В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым.

Конституционный Суд РФ пришел к выводу об особом характере отношений между гражданином и государством, выражающемся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским (выделено нами. – Ю.А.), административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Установление в части первой ст. 3 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» обязанности государства возмещать вред, причиненный гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, посредством установленных Законом денежных и других материальных компенсаций и льгот вызвано также и фактической невозможностью его возмещения в обычном судебном порядке, которое должно было бы обеспечить потерпевшим полное восстановление их нарушенных прав. Независимо от того, о каких способах возмещения идет речь в оспариваемом Законе – о льготах, денежных (материальных) компенсациях, других денежных доплатах к социальным выплатам, все они входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения.[221 - См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“» // СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5711.]

Являясь по определению демократическим, правовым и социальным государством, политика которого призвана создать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 1, 7 Конституции РФ), российское государство обязано исполнять три группы деликтных обязательств в рамках гл. 59 ГК РФ: 1) возмещение вреда в порядке социальной защиты отдельных категорий повышенного риска;[222 - См., например: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.] 2) возмещение ущерба, причиненного государственными органами, осуществляющими властные полномочия, и их должностными лицами (ст. 1069, 1070 ГК РФ); 3) возмещение вреда, причиненного в результате совершения тяжких и особо тяжких преступлений, в частности при совершении террористического акта, аварий и техногенных катастроф, при причинении экологического вреда.

Деликтные отношения, возникающие между государством и гражданином, юридическим лицом по поводу причинения вреда в ходе осуществления публичной власти, отвечают признакам отношений, регулируемых нормами гражданского права (предмет гражданско-правового регулирования). Согласно ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует обязательства, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (п. 1). Этими признаками в полной мере наделены и участники деликтных правоотношений, возникающих в ходе осуществления публичных полномочий органами государственной власти. Именно включение в круг гражданско-правовых отношений деликтных правоотношений с участием государства и граждан, как имущественных отношений, не основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (п. 3 ст. 2 ГК РФ), создает легальные позитивные условия для регулирования и защиты имущественных прав граждан и юридических лиц, личных неимущественных прав граждан и деловой репутации юридических лиц. Метод гражданско-правового регулирования (юридическое равенство, диспозитивность) также способствует усилению защиты потерпевших от незаконной деятельности органов публичной власти.

Глава II. Особенности деликтной гражданско-правовой ответственности государства

§ 1. Соотношение понятий «гражданско-правовая ответственность» и «имущественная ответственность государства»

На отношения по возмещению вреда, причиненного органами власти, распространяются общие правила, регулирующие деликтные обязательства, а именно: действие обязательств простирается на имущественные права и личные нематериальные блага, носящие абсолютный характер; обязательство носит внедоговорной характер; используются гражданско-правовые понятия вреда и убытков; действует принцип полного возмещения вреда (реальный вред, упущенная выгода, моральный вред); обязанность возместить вред выступает как мера ответственности, в основе которой лежит состав правонарушения, определенное сочетание условий ответственности, вина (за исключением случаев, указанных в п. 1 ст. 1070 ГК), действует презумпция вины причинителя вреда. Поскольку институт имущественной ответственности государства включен в состав гражданского законодательства, то регулирование содержания и условий такой ответственности, включая ответственность субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 71 Конституции РФ), возможно только на федеральном уровне.

Для деликтной гражданско-правовой ответственности государства характерны общие признаки гражданско-правовой ответственности, признанные наукой общей теории права и ведущими цивилистами страны.

Юридическая ответственность – это мера правового принуждения за правонарушение, предусмотренная санкцией нарушенной нормы и применяемая к правонарушителю компетентным государственным органом или должностным лицом в надлежащем процессуально-правовом порядке.[223 - См.: Нерсесянц B. C. Общая теория права и государства: Учебник. М.: НормаИНФРА-М, 2002. С. 522.] Для юридической ответственности характерны следующие свойства: 1) основанием ответственности является правонарушение; 2) реализация ответственности происходит в предусмотренной законом процессуальной форме; 3) содержанием юридической ответственности являются меры государственного принуждения; 4) юридическая (ретроспективная) ответственность связана с негативными для правонарушителя последствиями. Это принудительно исполняемая обязанность правонарушителя претерпевать лишения, обязанность дать отчет, это правоотношение, это реализация санкций, это реакция общества на незаконные действия (бездействие) правонарушителя, это оценка (осуждение) действий (бездействия) правонарушителя.[224 - См.: Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 42–55.]

Юридическая ответственность – новая, дополнительная обязанность по возмещению (компенсации) нанесенного ущерба (урона) и несению справедливого возмездия (кары) за правонарушение, исполняемая в принудительном порядке в случае неисполнения первичной юридической обязанности.[225 - См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2008. С. 35.]

Известный теоретик права и цивилист О. С. Иоффе утверждал, что ответственность является: 1) санкцией за нарушение гражданских законов, обеспеченной убеждением и государственным принуждением или возможностью принуждения; 2) общественным осуждением поведения правонарушителя, стимулом к определенной позитивной деятельности; 3) средством восстановления нарушенных отношений и формой установления отрицательных последствий для правонарушителя.[226 - См.: Иоффе О. С. Избранные труды: В 4 т. Т. 1: Правоотношение по советскому гражданскому праву. Ответственность по советскому гражданскому праву. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 206–207.]

Гражданско-правовая ответственность – это одна из форм государственного принуждения, состоящая в судебном применении к правонарушителю имущественных санкций, возлагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленные на восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего.[227 - См.: Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 590.]

Гражданско-правовая ответственность – это предусмотренная законом или договором мера государственного принуждения имущественного характера, применяемая в целях восстановления нарушенного состояния и удовлетворения потерпевшего за счет правонарушителя.[228 - См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева. М.: ТК Велби, 2008. С. 946.]

Под гражданско-правовой ответственностью понимается применение к правонарушителю таких мер, в результате которых у правонарушителя изымается и передается потерпевшему имущество, которое правонарушитель не утратил бы, если бы не совершил правонарушение.[229 - См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева. М.: ТК Велби, 2008. С. 646.]

Гражданско-правовая ответственность – это вид санкции в форме правоотношения, характеризующейся неблагоприятными последствиями имущественного и иногда неимущественного характера на стороне правонарушителя (должника), обеспеченными государственным принуждением и сопровождающимися осуждением правонарушения и его субъекта.[230 - См.: Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М.: Юристь, 2005. С. 660.]

Гражданско-правовая ответственность – предусмотренная законом или договором и обеспеченная силой государственного принуждения обязанность претерпевать имущественные лишения за допущенные правонарушения в целях восстановления или компенсации нарушенного права потерпевшего и выражающаяся в возложении на правонарушителя дополнительных обязанностей или лишении его субъективных прав.[231 - См.: Баринова Е. В. Понятие, виды и формы гражданско-правовой ответственности за нарушение договорного обязательства // Актуальные проблемы гражданского права: Сборник статей. Вып. 6 / Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 228.]

Особенности гражданско-правовой ответственности, как разновидности юридической ответственности вообще, вызваны особенностями предмета гражданского права, метода и механизма гражданско-правового регулирования, порядка разрешения гражданско-правовых споров, принципами гражданского законодательства (юридическое равенство сторон, диспозитивность, наличие имущественно обособленных субъектов гражданского права, автономность их воли, осуществление своих гражданских прав по своему усмотрению и т. д.).