Становление кыргызской государственности в переходный период

5. «Кризис власти» и реформирование высших государственных институтов

Независимость Кыргызстана была обретена в условиях глубокого политического, экономического, идеологического кризиса. Этот кризис усложнил внутриполитическую обстановку, обострял борьбу между различными противоборствующими силами. Президент А. Акаев говорил в обращении к народу в связи с третьей годовщиной независимости: «Мне трудно назвать страну, которая начала свое возрождение и восхождение к высотам мировой цивилизации, обеспечение достойной жизни каждого из своих сограждан в условиях худших, чем Кыргызстан. Разорванное на куски хозяйство, повсеместное производство товаров, не имеющих сбыта, крах партийно-государственной системы при отсутствии механизмов самоорганизации и самоуправления, несформировавшийся слой собственников, утраченная идеология, социальное иждивенчество во всем и везде, надежда не на себя, а на некую политическую фигуру, способную в одночасье решить все общественные проблемы, оппозиция курсу реформ столь же яростна и неконструктивна» (1).

Вместе с тем провозглашение независимости породило в сознании значительной части кыргызского общества настроение романтической эйфории. Многие полагали, что независимость автоматически принесет экономическое процветание и благополучие, политическую стабильность и спокойствие. Однако вскоре романтические надежды развеялись, осуществить быстрый и безболезненный прорыв в политической, экономической, социальной сферах не удалось. Начатые по инициативе Президента А. Акаева радикальные реформы встретили упорное сопротивление со стороны прокоммунистического парламента, бывшей партийной и хозяйственной номенклатуры. К тому же они не дали да и не могли дать немедленный результат, их реализация требовала длительных, упорных и настойчивых усилий. Но полученные независимым Кыргызстаном в наследие от советского строя политические структуры были не способны реализовать программу реформ.

Поэтому первоочередной задачей, вставшей перед независимой республикой, было трансформирование политической системы, в частности создание таких государственных структур, которые могли проводить политику, вытекающую из факта независимости, из задач радикального реформирования всех сфер общественной жизни в соответствии с целями, которые поставило перед собой кыргызское общество.

Процесс трансформации в Кыргызстане осуществлялся сверху. Ввиду слабости гражданского общества проводимые реформы не воспринимались как собственное дело людей, ответственность за них перекладывалась на государство. К тому же только государство обладало властью и способно было преодолевать сопротивление консервативных сил и осуществить объективно необходимые преобразования.

Однако единства в высших эшелонах власти не было, их взаимоотношения с самого начала были обозначены острыми противоречиями, знаменовавшими разные, подчас диаметрально противоположные подходы к решению назревших задач.

Парламент, игравший до этого преимущественно декоративную роль, неожиданно оказался на вершине политической власти и проявил тенденции к дальнейшему усилению своей власти, имея в виду создание в Кыргызстане парламентской республики с консервацией большинства элементов существовавшей ранее советской политической системы. Правда, в самом парламенте единства не было, его раздирали внутренние непримиримые противоречия. Упорное сопротивление политике демократических реформ оказывали и продолжавшие существовать властные институты, созданные еще при советской власти и по советской модели.

Определенную роль сыграла и инерция общественного сознания, сложившегося в годы советской власти. Кыргызское общество, лишенное в течение почти тысячелетия собственной государственности и утратившее государственнические традиции, не будучи знакомым с другими моделями государственного устройства, психологически воспринимало советскую государственную модель и ее институты как что-то привычное, понятное, очевидное, а поэтому не нуждающееся в каких-то радикальных изменениях. Злую шутку с общественным сознанием сыграла и независимость. На массово-бытовом уровне она нередко связывалась с нарушением хозяйственных связей с бывшими советскими республиками, снижением производства, ростом инфляции и обнищанием широких масс населения, с криминализацией всех сфер общественной жизни и др.

В то же время А. Акаев, избранный Президентом в октябре 1990 г. парламентом, а через год, уже в условиях независимости, всенародным голосованием, начал активный поиск путей строительства нового независимого, демократического государства, отвечающего международным критериям, и приступил к реформам.

Было ясно, что соединение элементов парламентской республики, президентского правления и советской власти не может быть жизнеспособным. Было также очевидным, что смешение разнородных форм правления приведет к недееспособности политической власти, к ее дискредитации в глазах народа и полному параличу.

Неопределенность системы власти блокировала разработку, принятие и осуществление назревших преобразований. Кыргызстан, по существу, остановился на этапе провозглашения независимости и атрибутивного державотворчества. Это привело к катастрофическому обострению социально-экономического и политического кризиса, массовому недовольству людей своим положением, что бумерангом отрицательно сказывалось на властных отношениях в обществе.

Теоретически перед Кыргызстаном было два варианта выхода из сложившейся ситуации. Первый состоял в том, чтобы сохранить т. н. советский путь с незначительными косметическими усовершенствованиями. Хотя у него и были сторонники, в целом он себя изжил, дискредитировал и развалился (хотя многие его институты и традиции сохранились) и потерял внутренний стержень в лице КПСС. Второй вариант предлагал новый путь, который утверждал демократию, обеспечивал трансформацию экономики, гарантировал в полной мере свободы и права человека, достойную жизнь, возрождение национальных ценностей и присоединение страны к мировому сообществу. Это был нелегкий путь. Он требовал сильной личности, способной проявить необходимую политическую волю и преодолеть сопротивление, выдвигать новые идеи и на общегосударственном, и на местном, и на личностном уровне. Президент А. Акаев избрал второй вариант. Его политика вызвала острое сопротивление консерваторов, что привело к кризису власти.

Говоря о кризисе власти, нельзя обойти молчанием тот факт, что Кыргызстан оказался не единственной страной на постсоветском пространстве, попавшей в такую ситуацию. Подобные процессы происходили в Российской Федерации, Украине, Казахстане, Беларуси, в Азербайджане, Армении, Грузии и в других республиках. Каждая страна выходила из кризиса по-своему. В Российской Федерации, например, он привел к расстрелу Белого дома в октябре 1993 г., в Украине – к досрочному прекращению полномочий президента и парламента и досрочным выборам, в Беларуси и Казахстане – к роспуску парламентов и т. д. Очевидно, во всех случаях сказалось единое для всех «советское наследие», проявившееся в неразвитости демократических институтов и в низкой политической культуре населения, в отсутствии четкого размежевания полномочий между разными ветвями власти, прежде всего между законодательной и исполнительной, в борьбе за власть, в отсутствии четких программ государственного строительства, принятых обществом. Сказалось и отсутствие единой консолидирующей политической силы, роль которой в советском обществе играла КПСС. Оставалась неразработанной и единая идеология, которая была бы способна объединить разрозненные и политически неструктурированные общества.

В Кыргызстане видимые контуры кризиса власти обозначились следующим образом.

5 мая 1993 г. Верховный Совет принял новую Конституцию Кыргызской Республики, которая явилась своего рода компромиссом между демократически, прогрессивно ориентирующимися сторонниками радикальных реформ во всех сферах общественной жизни во главе с Президентом А. Акаевым и консервативно настроенным парламентом, избранным еще в советские времена и по советским законам, когда всю политику в республике, как и во всем СССР, определяла КПСС. Все же многие политики полагали, что с принятием Конституции противоречия в высших эшелонах власти удастся устранить. Но достичь этого не удалось, хотя Конституция одним из основополагающих принципов организации власти провозгласила ее разделение на законодательную, исполнительную и судебную, определила функции и полномочия каждой ветви власти.

Главной причиной противоречий стало отношение к инициированным Президентом А. Акаевым реформам, а в конечном счете – отношение к наметившимся процессам трансформации от тоталитаризма к демократии. Большинство депутатов Жогорку Кенеша было настроено против проводимых реформ, резко критиковало политику А. Акаева, а некоторые депутаты требовали отставки Президента. Сказывалась и борьба политических кланов за власть.

В обстановке все обостряющихся противоречий и фактического паралича власти по указу Президента А. Акаева 30 января 1994 г. проводится референдум. Избиратели должны были ответить «да» или «нет» на вопрос: «Подтверждаете ли вы, что Президент Кыргызской Республики, демократично избранный 12 октября 1991 г. на 5 лет, является Президентом Кыргызской Республики с правом действовать как глава государства в течение срока его службы?»

С правовой точки зрения проведение референдума не представлялось необходимым, а сама формулировка вопроса выглядит недостаточно корректной. Действительно, Президент был всенародно избран на 5 лет, срок его полномочий не истек, подтверждать этот факт с юридической точки зрения не было никакой необходимости.

Но чтобы понять логику референдума, надо учесть внутриполитическую обстановку в Кыргызстане того времени. Нарастала волна нападок на Президента со стороны консерваторов. Жогорку Кенеш вследствие внутренних разногласий фактически перестал быть властным органом. Довольно шатким было положение правительства. В этой ситуации некоторые политики выступили с идеей досрочных перевыборов и Президента, и Жогорку Кенеша, аргументируя свои предложения тем, что и Президент, и парламент избирались «под старую Конституцию», которая утратила силу, поэтому, мол, необходимы новые выборы.

Конечно, такая аргументация не выдерживает никакой критики. Во-первых, в результате принятия новой Конституции структура высших органов власти не изменилась, никакие новые органы не были учреждены, как и никакие из них не были упразднены; во-вторых, Конституция фактически закрепила уже сложившуюся к тому времени систему власти, общественные отношения; в-третьих, и Президент, и Жогорку Кенеш избирались по действовавшему на время выборов законодательству, а сам факт принятия новой Конституции не имел обратной силы; и, самое главное, в-четвертых, Закон «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики» устанавливал: «Народные депутаты Республики Кыргызстан сохраняют свои мандаты, права и полномочия в течение срока, на который они избраны»; «Президент Республики Кыргызстан становится Президентом Кыргызской Республики и осуществляет свои полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией. Срок полномочий Президента исчисляется со дня его всенародного избрания Президентом Республики Кыргызстан» (2).

Однако чтобы положить конец всевозможным политическим спекуляциям, Президент А. Акаев принял соответствующее политическое решение. Так родилась идея референдума. В нем приняли участие 95 процентов избирателей, из них 97 процентов ответили на поставленный вопрос «да».

Поскольку вопрос о доверии Президенту был решен, то теперь логически можно было ставить вопрос о доверии Жогорку Кенешу. Этот вопрос также можно было решить путем проведения референдума, однако Жогорку Кенеш оказался неспособным поставить вопрос о нем, а принимать такое решение Президенту было в той обстановке психологически не совсем оправданным, к тому же оно могло привести к дальнейшему обострению противоречий. Можно было поставить вопрос о досрочном прекращении полномочий парламента на его заседании, такая норма была предусмотрена новой Конституцией (Жогорку Кенеш мог быть досрочно распущен по решению не менее двух третей от общего числа депутатов либо по результатам общенародного референдума), но Жогорку Кенеш цеплялся за власть и не мог вынести вопрос о своем роспуске ни на сессию парламента, ни на референдум.

Таким образом, вопрос о Жогорку Кенеше повис в воздухе. Сотрудники Администрации Президента настаивали на проведении выборов Жогорку Кенеша до конца 1994 г. (его полномочия истекали в мае 1995 г.), т. е., по существу, речь шла о досрочном роспуске парламента, но Президент А. Акаев, придерживаясь Закона «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики», не решался на такой шаг. А парламент в условиях внутреннего раскола все предпринимал безуспешные попытки консолидироваться.

В такой обстановке разразился новый кризис, вызванный обнародованием итогов работы парламентской комиссии, проверявшей ход приватизации. Выяснилось, что немало депутатов, членов правительства, глав местных государственных администраций принимали очень активное участие в приватизации государственной собственности, получали льготные кредиты и т. п. Вслед за этим 22 июня 1994 г. было опубликовано т. н. «Заявление 105», в котором парламенту инкриминировались попытки свалить всенародно избранного Президента, что вызвало дальнейшее обострение обстановки в верхних эшелонах власти. 5 сентября 1994 г. 163 депутата – сторонника А. Акаева (из общего числа 323 депутата) заявили об отказе участвовать в заседании парламента, назначенном на 27 сентября 1994 г. Вслед за этим заявило об отставке правительство, возглавляемое А. Джумагуловым (3).

Высшая государственная власть развалилась, оставался лишь Президент, гарант Конституции, ответственный за мир, спокойствие и стабильность в стране. Он уже не мог выжидать, а обязан был действовать. Так родился указ, устанавливавший, что новое правительство не будет сформировано до избрания нового состава парламента, а другим указом Президент назначил выборы Жогорку Кенеша на 24 декабря 1994 г. Но поскольку некоторые политические партии высказались против столь, по их мнению, скоропалительных выборов, то другим указом Президента они были назначены на 5 февраля 1995 г.

Президиум Жогорку Кенеша пытался противостоять действиям Президента и назначил на 13 сентября 1994 г. чрезвычайную сессию, чтобы обсудить вопросы выборов, но на нее собралась лишь треть депутатов. Жогорку Кенеш в очередной раз продемонстрировал свою несостоятельность.

Все ожидали выборов, надеясь, что они положат конец кризису власти. Однако полной уверенности, что с выборами удастся устранить возникшие противоречия, не было, ведь ни у кого не было уверенности, что новый парламент встанет на путь реформ и демократического переустройства государства. Нужно было искать какой-то другой, неординарный и в то же время легитимный выход из кризиса и стабилизировать внутриполитическую обстановку в стране. Президент А. Акаев нашел выход в реформировании высшего законодательного органа. Для этого нужно было внести соответствующие изменения в действовавшую Конституцию.

Конституция от 5 мая 1993 г. устанавливала, что изменения и дополнения к ней принимаются Жогорку Кенешем, если за них проголосовало две трети от общего числа депутатов (4). Но рассчитывать в данном случае на парламент не приходилось, ведь он вследствие внутреннего кризиса не мог даже собраться на свои заседания. Поэтому Президент А. Акаев решил прибегнуть к референдуму, тем более что Конституция устанавливала, что «для выявления воли народа законы и иные вопросы государственной жизни могут быть поставлены на референдум», а Президент был наделен правом «выносить вопросы государственной жизни на референдум» (5). И хотя в приведенных конституционных нормах ничего прямо не говорится о внесении путем референдума изменений в Конституцию, этим организаторы референдума пренебрегли.

Вопросы, вынесенные на референдум, были сформулированы следующим образом:

«Согласны ли вы, что следующие пункты следует включить в Конституцию?

1. Поправки или дополнения в Конституцию Кыргызской Республики и в Законы Кыргызской Республики так же, как и другие важные жизненные проблемы, могут быть выставлены на референдум.

2. Законодательная власть в Кыргызской Республике осуществляется Жогорку Кенешем, состоящим из двух палат – Законодательное собрание из 35 депутатов, действующее постоянно, выбранное представлять интересы всего населения республики; и Собрание народных представителей, состоящее из 70 депутатов и работающее сессионно и представляющее территориальные интересы».

С правовой точки зрения организация референдума и формулировки вопросов нам представляются довольно уязвимыми.

Во-первых, расплывчато сформулирован первый вопрос, благодаря чему цель референдума становится неясной. В вопросе идет речь о том, что «поправки или дополнения… могут быть выставлены на референдум». При самом внимательном рассмотрении нельзя четко понять, что имели в виду авторы этой формулировки, что означает «могут быть выставлены» – то ли с целью изучения общественного мнения, то ли проведения общественного опроса. Авторы этой формулировки, надо полагать, имели в виду совсем иное: поправки или дополнения в Конституцию могут быть внесены путем проведения референдума; но почему-то эта в общем простая и понятная мысль была завуалирована туманными рассуждениями «выставлены на референдум».

Во-вторых, референдум был посвящен двум разным, но связанным между собой вопросам. Логика законотворческого процесса требует, чтобы раньше, чем вносить в Конституцию изменения путем референдума, надо было бы узаконить роль самого референдума в этом вопросе. Поэтому вместо одного референдума надо было проводить два, разграниченные во времени: во время первого решить вопрос о том, что поправки и дополнения к Конституции могут вноситься путем проведения референдума, и лишь после получения на этот вопрос положительного ответа проводить второй референдум о реформировании Жогорку Кенеша.

В-третьих, в ходе референдума планировалось реформировать Жогорку Кенеш: вместо однопалатного парламента, состоящего из 105 депутатов, предлагалось учредить двухпалатный (35 и 70 депутатов), но при этом оставались открытыми вопросы о порядке избрания депутатов палат, о полномочиях каждой из палат, о взаимоотношениях между ними и каждой из них с другими ветвями власти и т. п.

Главная цель референдума состояла в том, чтобы вместо однопалатного парламента учредить двухпалатный при сохранении общего количества депутатских мест, установленных Конституцией.

22 октября 1994 г. референдум состоялся, на первый вопрос «да» ответили 85 процентов, на второй – 84 процента избирателей от общего количества принявших участие в референдуме.

Легитимность самого референдума и его результаты многими ставились под сомнение. Например, партия «Эркин Кыргызстан» подала в Верховный Суд заявление об аннулировании итогов референдума, так как, по ее мнению: а) в ходе проведения референдума были грубо нарушены основные принципы Конституции; б) Центральная избирательная комиссия, проводившая референдум, вопреки Конституции не была образована Жогорку Кенешем, а назначена Президентом; в) в референдуме фактически приняли участие не более 20–30 процентов избирателей. Однако этот и другие демарши были оставлены без внимания.

В связи с итогами референдума возникли по крайней мере две проблемы: внесение изменений в Закон о выборах депутатов Жогорку Кенеша (ведь выборы, назначенные указом Президента на 5 февраля 1995 г., никто не отменял) и определение полномочий его палат. Напомним, что парламент, к компетенции которого относились обе проблемы, вследствие внутреннего кризиса и раскола не мог даже собраться на свои заседания.

Первая из названных проблем была решена путем принятия соответствующих президентских указов, некоторые вопросы проведения выборов нашли разъяснение в Письме Президента «О решении спорных вопросов, связанных с применением пункта 4 статьи 56 Конституции Кыргызской Республики» (в нем речь шла о том, что депутат парламента не вправе занимать какие-либо должности в государственной службе, судебных органах, осуществлять предпринимательскую деятельность, но поскольку депутаты Собрания народных представителей должны были работать сессионно, а не на постоянной основе, то на них эта норма не распространялась). Вопросы материального и финансового обеспечения выборов регулировались постановлениями правительства. Что же касается определения полномочий палат Жогорку Кенеша, то он оказался более сложным.

Для подготовки предложений по определению полномочий палат Жогорку Кенеша указом Президента от 27 октября 1994 г. было образовано Конституционное совещание в составе Президента, председателя правительства, председателя Жогорку Кенеша, бывших Председателей Президиума Верховного Совета республики, председателя Совета судей, Государственного секретаря, глав региональных администраций, председателей региональных кенешей, представителей местных сообществ, политических партий, профсоюзов, фермеров, предпринимателей, молодежи, женщин и др. Возглавил совещание Президент А. Акаев. Строго говоря, созданный орган не был конституционным, он носил скорее характер общественного совещательного органа. К тому же Конституционное совещание оказалось слишком громоздким, политически разнородным, а порой и внутренне антагонистичным.

Все же рабочая группа Конституционного совещания подготовила проект соответствующего Закона, 13 января 1995 г. он был опубликован. Но вопрос о том, кто и по какой процедуре новый Закон (а речь шла о внесении изменений в Конституцию) будет принимать, оставался открытым. Между тем состоялись выборы обеих палат Жогорку Кенеша, депутаты активно включились в обсуждение и доработку законопроекта, хотя дело продвигалось очень медленно. В конце концов трехсторонняя согласительная комиссия пришла к выводу, что проект Закона о внесении дополнений и изменений в Конституцию окончательно доработан и подлежит законодательному рассмотрению. И тут возникли новые трудности.

По действовавшей на то время Конституции от 5 мая 1993 г. законопроект о внесении изменений и дополнений в Конституцию подлежал рассмотрению Жогорку Кенешем после соответствующего заключения Конституционного суда. Но Конституция исходила из наличия однопалатного парламента, тогда как уже существовал двухпалатный. Процедуру внесения дополнений и изменений в Конституцию двухпалатным парламентом предстояло еще разработать. Таким образом, встал вопрос о полномочиях палат в конституционном процессе, и именно о полномочиях палат и шла речь в подготовленном проекте Закона. Что же касается Конституционного суда, то он не мог приступить к исполнению своих полномочий, так как затягивалось принятие им присяги.

2 апреля 1995 г. Президент А. Акаев в порядке законодательной инициативы внес подготовленный законопроект в Конституционный суд в обе палаты Жогорку Кенеша. Конституционный суд принял присягу лишь 21 июня, а начал производство по рассмотрению проекта Закона о внесении дополнений и изменений в Конституцию лишь в октябре 1995 г. Таким образом, принятие основополагающего для обеих палат парламента закона неоправданно затягивалось, а в таких условиях Жогорку Кенеш фактически не мог приступить к законотворческой деятельности. Кризис власти продолжался.

В начале ноября 1995 г. Конституционный суд вынес свое решение по рассматриваемому вопросу и направил его Жогорку Кенешу и Президенту. Решение это было неоднозначным, как неоднозначно на него реагировали и депутаты. Поэтому Президент А. Акаев, взяв на себя ответственность, внес тот же проект от 2 апреля повторно на рассмотрение Жогорку Кенеша с учетом тех решений, которые были приняты Конституционным судом.

Жогорку Кенеш неоднократно пытался рассмотреть законопроект. В конце концов Собрание народных представителей одобрило его. Но Законодательное собрание так и не смогло прийти к какому-то решению. Возникла тупиковая ситуация, вопрос о полномочиях палат Жогорку Кенеша оставался открытым, хотя с момента референдума, определившего двухпалатную структуру парламента, прошло больше года.

Выход из сложившейся ситуации Президент А. Акаев нашел в очередном референдуме, который он своим указом назначил на 10 февраля 1996 г.

Некоторые политики ставят под сомнение легитимность этого референдума. Думается, что согласиться с ними нельзя, нам его проведение представляется не только оправданным, но и целесообразным. Ведь, как уже говорилось, в силу сложившейся ситуации избранный 5 февраля 1995 г. Жогорку Кенеш из-за неясности полномочий палат не мог длительное время приступить к нормальной деятельности. Требовали решения и другие важные вопросы государственной жизни – взаимоотношения палат Жогорку Кенеша между собой и с другими ветвями власти, взаимоотношения двухпалатного парламента в треугольнике Президент – парламент – правительство и др. В конечном итоге речь шла о создании жизнеспособной и работоспособной государственной власти и о стабилизации внутриполитической обстановки в стране, о создании благоприятных условий для дальнейшего реформирования всех сфер жизни общества. Жогорку Кенеш как высший законодательный орган в сложившейся ситуации оказался неспособным принимать решения. Что же касается легитимности референдума в деле внесения дополнений и изменений в Конституцию, то она вытекала из результатов референдума 22 октября 1994 г.

По итогам референдума 10 февраля 1996 г. дополнения и изменения внесены в 49 статей Конституции (всего она содержит 97 статей). Они были утверждены Законом Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» от 17 февраля 1996 г.