Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции
Дамир Камильевич Бекяшев

Д. В. Иванов

В монографии излагаются вопросы международного сотрудничества государств в области защиты прав вынужденных мигрантов на универсальном и региональном уровнях. Подробно исследуются международно-правовые нормы, регулирующие проблемы вынужденной миграции населения. Проанализированы международно-правовые проблемы трудовой миграции на универсальном уровне, на Европейском континенте и на двустороннем уровне. Большое внимание уделено актуальным вопросам международно-правового регулирования трудовой миграции. В приложении приведены наиболее значимые международно-правовые акты, посвященные вынужденной и трудовой миграции населения. Монография рассчитана на специалистов в области международного права, студентов, аспирантов, ученых, а также всех, кто интересуется проблемами международно-правового регулирования миграции населения.

Дамир Камильевич Бекяшев, Дмитрий Владимирови Иванов

Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

Монография

ebooks@prospekt.org

ПРЕДИСЛОВИЕ

Данная монография посвящена международно-правовому регулированию вынужденной и трудовой миграции.

Международная миграция населения, как вынужденная, так и трудовая, за последние десятилетия существенно возросла. Ежегодное число вынужденных и трудовых мигрантов превысило несколько сотен миллионов человек. Такое активное передвижение создает объективные трудности для государств, вовлеченных в этот процесс. Очевидно, что самостоятельно с данными сложностями государствам справиться не удастся. Понимая это, международное сообщество едино во мнении, что проблемы миграции населения должны быть четко и эффективно урегулированы международно-правовыми нормами.

В настоящее время вопросы вынужденной и трудовой миграции населения урегулированы как на универсальном, так и на региональном и международном уровнях. Также некоторые вопросы миграции населения являются предметом двусторонних договоров государств. В связи с этим в представленной монографии авторы последовательно исследуют международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции на всех уровнях.

Настоящее издание ставит своей основной задачей комплексное рассмотрение различных проблем, возникающих в сфере международного сотрудничества по вопросам миграции населения. В ней проанализированы научные подходы российских и зарубежных авторов по рассматриваемым проблемам, представлены новейшие теории и взгляды специалистов различных наук, занимающихся изучением миграции населения.

В приложении приведены наиболее значимые международно-правовые акты, посвященные вынужденной и трудовой миграции населения. Некоторые из них публикуются на русском языке впервые.

Настоящая монография является результатом продолжительного изучения авторами различных вопросов международно-правового регулирования вынужденной и трудовой миграции, а также обобщенной практики преподавания ими дисциплин «Международно-правовое аспекты регулирования миграции» и «Международно-правовое регулирование трудовой миграции» в качестве специальных курсов в МГИМО (У) МИД России. Авторы надеются, что монография будет полезной для студентов и слушателей учебных заведений, аспирантов, преподавателей, юристов-практиков и всех, кто интересуется проблемами правового регулирования миграции населения на международном уровне.

Авторы выражают искреннюю благодарность издательству «Проспект» за опубликование данного научного издания.

ГЛАВА I

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ

§ 1

Международное сотрудничество государств в области защиты прав вынужденных мигрантов на универсальном уровне

Вопросы международной защиты вынужденных мигрантов и их правового положения являются предметом международного сотрудничества государств уже длительное время. Первой категорией вынужденных мигрантов стали беженцы. Понятие «беженец» как правовая новелла появилось в 1921 г.

Именно тогда Совет Лиги Наций организовал и провел в Женеве конференцию по вопросу о беженцах. Проведение конференции было обусловлено Первой мировой войной, массовыми потоками беженцев из бывшей Российской империи и распавшейся Оттоманской империи, число которых превысило 1,5 млн человек. Результатом конференции стало назначение доктора Фритьофа Нансена Верховным комиссаром по делам русских беженцев. Данное Управление выполняло следующие функции: определение правового статуса беженцев; организацию репатриации и размещения беженцев; проведение работ по оказанию помощи при содействии благотворительных организаций

. Позднее мандат Управления был распространен и на другие группы беженцев, а именно армян (1924 г.), ассирийцев, ассиро-халдеев и турок (1928 г.).

В 1928 г. на Женевской конференции были приняты три международных соглашения по проблеме защиты беженцев: о правовом статусе армянских и других беженцев; о распространении на другие категории беженцев определенных мер, принятых в пользу армянских и других беженцев, и о функциях представителей Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев

. Данные международные отношения положили начало формированию правовой основы глобальной системы международной защиты беженцев.

В 1930 г. Лига Наций приняла решение о создании Международного бюро Нансена по делам беженцев в качестве автономного органа под управлением Лиги Наций. Руководил деятельностью бюро Совет управляющих, председатель которого назначался Ассамблеей Лиги Наций. Бюро занималось гуманитарными вопросами, вопросами оказания помощи беженцам и осуществляло свою деятельность вплоть до конца 1938 г. В 1938 г. по причине увеличения потоков вынужденных мигрантов в Западной Европе, прежде всего в связи с приходом Гитлера к власти в Германии, Лигой Наций был назначен Верховный комиссар по делам беженцев со штаб-квартирой в Лондоне. Однако функции и полномочия Верховного комиссара были очень ограниченны, и эта должность была упразднена в 1946 г.

Одной из первых попыток решить проблему беженцев стало проведение в Эвиане межправительственной конференции для обсуждения «вопроса о принудительной эмиграции» беженцев из Германии и Австрии, в работе которой приняли участие представители 31 государства. Результатом работы конференции стало учреждение Межправительственного комитета по делам беженцев, чей мандат распространялся на все категории беженцев. В 1947 г. комитет был реорганизован в Международную организацию по делам беженцев

.

Итоги международного сотрудничества государств в области международной защиты беженцев в период 1921–1945 гг. были незначительными, что объясняется несколькими причинами. Прежде всего, Лига Наций не обладала достаточной материальной и финансовой базой, что было необходимо для финансирования дорогостоящих проектов по оказанию помощи беженцам. Также еще не была разработана и сформирована система универсальных и региональных международных договоров в области вынужденной миграции, которые охватывали все аспекты международной защиты вынужденных мигрантов в тот исторический период. Государства-участники международных договоров того периода в большинстве своем ограничивались лишь принятием текстов международных договоров, но не ратифицировали их. Примером тому может служить то, что Конвенцию о международном статусе беженцев 1933 г. ратифицировали восемь государств, а Конвенцию о статусе беженцев из Германии – лишь два государства.

Вторая мировая война резко ухудшила ситуацию в области вынужденной миграции. Число беженцев и перемещенных лиц в конце войны превысило 21 млн человек

. В ноябре 1943 г. была создана Администрация ООН по вопросам помощи и послевоенного восстановления. Она занималась организацией возвращения нескольких миллионов человек в страны или регионы их происхождения. Важное значение имела Бермудская конференция 1943 г. Она расширила мандат Межправительственного комитета по делам беженцев «на все лица, где бы они ни находились, которые в результате событий, произошедших в Европе, были вынуждены покинуть свои страны проживания в силу угрозы их жизни или свободам по признаку расы, вероисповедания или политических убеждений»

.

По окончании Второй мировой войны проблема беженцев в качестве первоочередного вопроса была включена в повестку дня первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г.

Были выработаны следующие принципы, которые легли в основу глобальной системы международной защиты беженцев:

– проблема беженцев носит международный характер;

– никто из перемещенных лиц или беженцев, выразивших возражение против возвращения в страну их происхождения, не может быть насильственно возвращен в страну их происхождения (так была заложена основа базового принципа – принципа невысылки беженцев);

– судьба беженцев и перемещенных лиц станет заботой международного органа или организации, которые должны быть созданы;

– основная задача заключается в поощрении и оказании любой помощи беженцам в целях скорейшего возвращения в страну их проживания (так формировался принцип добровольной репатриации беженцев).

В 1947 г. была создана Международная организация по делам беженцев (далее по тексту – МОБ). Это было первое учреждение, которое всесторонне рассматривало все аспекты международной защиты беженцев: регистрацию, определение статуса, репатриацию, переселение, правовую и политическую защиту. Устав МОБ

закрепил наиболее широкое определение понятия «беженец» по сравнению со своими предшественниками, что можно считать важным достижением, хотя при его разработке также использовался категорийный подход. Понятие «беженец» согласно Уставу МОБ включает:

– лиц, которые покинули страну, гражданами которой они являются, или прежнее привычное местожительство, или лиц, которые находятся вне их пределов, и вне зависимости от того, сохранили ли они свое гражданство, являются жертвами фашистских и нацистских и сотрудничавших с ними режимов;

– лиц, которые находятся вне страны его гражданства или прежнего привычного местожительства и которые в результате событий, последовавших за началом Второй мировой войны, не могут или не хотят пользоваться защитой правительства страны своего настоящего или бывшего гражданства;

– лиц еврейского происхождения или иностранцев, или лиц, не имеющих подданства, которые, проживая в Германии и Австрии, оказались жертвами нацистского преследования и были задержаны в одной из этих стран или были принуждены бежать из одной из них и впоследствии были возвращены в одну из них в результате действий неприятеля или обстоятельств войны и которые еще не обосновались прочно в одной из этих стран;

– беспризорных детей, которые являются военными сиротами или родители которых пропали без вести и которые находятся вне страны их происхождения.

МОБ продолжала осуществлять свою деятельность вплоть до учреждения в 1951 г. Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее по тексту – УВКБ ООН). В 1950 г. на своей очередной сессии Генеральная Ассамблея ООН приняла Устав УВКБ ООН как приложение к Резолюции 428 (V). Управление было создано в качестве вспомогательного учреждения Генеральной Ассамблеи ООН в соответствии со ст. 22 Устава ООН

.

В соответствии с Уставом УВКБ ООН Верховный комиссар не подчиняется Генеральному секретарю ООН, но следует руководящим директивам, которые даются ему Генеральной Ассамблеей ООН или Экономическим и Социальным Советом ООН, и «занимается такими другими видами деятельности, в том числе репатриацией и расселением, которые могут быть определены Генеральной Ассамблеей ООН». Кроме того, Верховный комиссар представляет ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ООН через Экономический и Социальный Совет ООН, и его доклад рассматривается как отдельный пункт повестки дня. Верховный комиссар имеет право запрашивать заключение Исполнительного комитета по программе Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (далее по тексту – Исполнительный комитет УВКБ ООН), созданного в соответствии с Резолюцией 1166 (XII) Генеральной Ассамблеи ООН и Резолюцией 672 (XXV) ЭКОСОС ООН.

Исполнительный комитет УВКБ ООН – это орган, в состав которого входят представители 50 государств (среди них Россия). Он призван осуществлять контроль над исполнением бюджета УВКБ ООН и консультативное обслуживание в отношении международной защиты беженцев. Этот орган ежегодно проводит свои сессии в октябре в Женеве с целью утверждения программ на следующий календарный год и установления финансовых показателей для осуществления этих программ. В 1975 г. Исполком образовал Подкомитет по международной защите полного состава, заключения которого в случае их принятия на пленарных заседаниях становятся частью правовой базы для международной защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов в качестве норм «мягкого права»

. В 1995 г. на своей очередной сессии Исполком создал новый Подкомитет полного состава, заменивший ранее существовавшие подкомитеты и обладающий общей компетенцией в вопросах международной защиты беженцев, финансов и осуществления программ УВКБ ООН

.

В Уставе УВКБ ООН четко определен гуманитарный и аполитичный характер его деятельности. Функции УВКБ ООН заключаются в обеспечении международной защиты беженцев и нахождении окончательного и долгосрочного решения их проблем посредством добровольной репатриации или ассимиляции в других государствах.