Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция. Эффективность правового регулирования

Эффективность правового регулирования интеграционных процессов в целом обуславливается своим соответствием потребностям социально-экономического взаимодействия государств интеграционного объединения и их лиц.

Собственно эффективность интеграции, в соответствии с общенаучным подходом может быть определена соотношением между целями и результатами, достигнутыми в ходе интеграции (Э = Р/Ц). При этом, очевидно, сложно комплексно оценить («измерить») и цель, и результат, а также их соотношение.

Зачастую в подтверждение экономической эффективности интеграции приводятся оценки и характеристики по отдельным сферам экономических отношений[30 - Так, например, согласно проведенным Европейским экономическим сообществом оценкам, к моменту его трансформации в Европейский союз была достигнута высокая эффективность взаимного сотрудничества. В подтверждение последнего назывались, в частности, параметры по отдельным сферам, как-то (в числе прочего): экономия издержек за счет отмены пограничного контроля и других подобных мер – 13–24 млрд ЭКЮ, рост занятости – более 200 млн рабочих мест и т. п. (данные приводятся по кн.: Региональные экономические объединения и использование их опыта в СНГ. М., 2002; более подробно см.: Там же. С. 37–38). Подобный подход к оценке эффективности интеграции представляется несколько упрощенным и во многом неполным, поскольку, по меньшей мере, сложно оценить, каким образом происходило бы экономическое развитие отдельных государств, если бы они остались за рамками интеграционного объединения; не исключено, что ряд показателей, характеризующих экономическое развитие отдельных государств, были бы выше по сравнению с аналогичными показателями для этих же государств в рамках интеграционного объединения.]. На наш взгляд, наиболее комплексно экономическую эффективность торгово-экономической интеграции характеризует такой показатель, как высокая (более 50 %) доля взаимной торговли государств интеграционного объединения и/или рост этого показателя[31 - Эта позиция более подробно освещена в работе Ю. В. Шишкова (Шишков Ю. В. Указ. соч.), и думается, что с таким методом оценки экономической эффективности интеграции следует согласиться.].

Проблемы оценки эффективности правового регулирования интеграционных процессов – еще более сложный вопрос. Действительно, следует признать, что одновременно со становлением торгово-экономической системы в ходе международной интеграции происходит становление некой правовой системы, охватывающей интеграционное объединение государств и призванной обеспечить функционирование торгово-экономической системы соответствующего интеграционного объединения постольку и настолько, поскольку и насколько международные торгово-экономические отношения, а тем более интеграционные процессы, объективно нуждаются в правовом регулировании.

В общей теории права получили свою разработку вопросы эффективности правовых норм, а также были намечены подходы к оценке эффективности функционирования правовой системы государства. Так, в отечественной юридической науке – фундаментальном коллективном труде «Эффективность правовых норм» – эффективность норм определялась как «соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты»[32 - Эффективность правовых норм / В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко, В. В. Глазырин М., 1980. С. 22]. Эффективность действия правовой системы в рамках положений общей теории права рассматривается как «мера (степень) ее активного положительного воздействия на общественные отношения, на деятельность и поведение субъектов права»[33 - Правовая система социализма. М., 1987. Т. 2. С. 230.], причем основным критерием эффективности действия правовой системы также расценивается степень достижения цели[34 - Там же. С. 237.].

При оценке эффективности правового регулирования международной торгово-экономической интеграции важно указать на следующие существенные моменты.

Представляется верной мысль В. И. Никитинского, что «следует различать эффективность механизма действия правовой нормы, призванного обеспечить определенное поведение людей, и эффективность правовой нормы, эталоном оценки которой является социальная цель нормы, а отнюдь не средства (правомерное поведение), избранные для ее достижения»[35 - Никитинский В. И. Эффективность норм трудового права. М., 1971. С. 19.]. Таким образом, при оценке эффективности правового регулирования интеграционных процессов, речь должна идти о таких компонентах, как социальная эффективность норм «права интеграции» и юридико-техническая эффективность этих норм. В. А. Леванский, анализируя положения общей теории права, показал, что понятия «эффективность нормы права» и «эффективность механизма действия нормы» (в контексте этого исследования – суть «социальная эффективность нормы «права интеграции» и «юридико-техническая эффективность нормы «права интеграции») входят составляющими в понятие «эффективность механизма правового регулирования»[36 - Леванский В. А. Моделирование в социально-правовых исследованиях. М., 1986. С. 76.] (а в нашем случае составляют эффективность правового регулирования интеграционных процессов).

Следовтельно, на наш взгляд, эффективность правового регулирования интеграционных процессов может быть определена произведением социальной (социально-экономической) эффективности норм «права интеграции» и юридико-технической эффективности норм «права интеграции».

Социально-экономическая эффективность норм «права интеграции» определяется тем, насколько цели введения правового регулирования были или могут быть достигнуты в социально-экономической сфере субъектами правового общения после того, как было введено соответствующее правовое регулирование. Например, факторами неприменения правовых норм, определяющими низкую или порой нулевую социально-экономическую эффективность этих норм (а следовательно, и всего механизма), в числе прочего, могут выступать неверная, неполная или избыточная постановка целей правового регулирования в рамках интеграционного объединения, а также отсутствие необходимых ресурсов для практической реализации поставленных целей и задач и т. п.[37 - Более подробно вопросы неприменения правовых норм проанализированы в работах В. П. Казимирчука, В. Н. Кудрявцева, С. В. Полениной, Р. О. Халфиной и других авторов.]

Юридико-техническая эффективность норм «права интеграции» в современных условиях может быть комплексно определена, на наш взгляд, на основе характеристик процесса интеграции правовых систем государств, входящих в интеграционное объединение (или степени интегрированности этих правовых систем).

Эффективность интеграции правовых систем (в предложенном выше смысле) может оцениваться соотношением общего (например, общих норм, принципов, правил и иных элементов) для правовых систем интегрирующихся государств в комплексе правовой системы отдельного государства, вовлеченного в соответствующие интеграционные процессы. Эта общая для правовых систем интегрирующихся государств часть, их общие элементы, по существу и формирует собой то, что принято называть «правом интеграции». Кроме того, практика требует признать, что чем больше вопросов в спектре интеграции получает общее для интегрирующихся правовых систем регулирование, тем эффективнее интеграция (причем как в правовом, так и в социально-экономическом ключе).

Оценивая степень интегрированности (или эффективность интеграции правовых систем) государств интеграционного объединения, необходимо принять во внимание, что наиболее распространенными юридико-техническими способами, направленными на обеспечение потребностей интеграции правовых систем, являются:

– принятие актов международно-правового характера, которые должны быть ратифицированы национальными представительными органами государств-членов;

– «рамочные» акты – принятые в рамках интеграционного объединения, факт принятия которых порождает для государств обязанность обеспечить в национальных правовых системах материальные и процессуальные основы их реализации;

– акты «квази»-прямого действия, принятые в рамках интеграционного объединения (суть «внутреннее право» соответствующей международной организации).

Таким образом, не всегда принятие какого-либо акта в национальном законодательстве просто и однозначно можно охарактеризовать как имеющего отношение к процессам интеграции правовых систем. Нередка и ситуация, когда акт интеграционного объединения, предназначенный для «прямого действия»[38 - В предыдущем подразделе мы указали свое отношение к проблеме «прямого действия» норм международного права в национальных правовых системах, а именно – некорректность этого подхода, однако ссылки на «прямое действие» норм международного права встречаются широко в научных работах, а также в нормативных документах и практической деятельности – поэтому мы не всегда по ходу исследования можем «уклониться» от применения этого, как сказано выше, не вполне корректного термина.], формально не включается или не явно включается в национальные системы права интегрирующихся государств, что затрудняет выявление особенностей интеграционного процесса и его правового регулирования.

Если далее попытаться определить вклад эффективности правового регулирования интеграции в развитие интеграции и, следовательно, эффективность интеграционных процессов, то представляется допустимым предложить следующее.

Очевидно, совокупный результат процессов интеграции складывается из двух составляющих: результатов, для достижения которых не требуется существенного развития правового регулирования, и результатов, которые не могут быть достигнуты в отсутствие адекватного правового регулирования. Поэтому можно утверждать, что чем шире круг вопросов, требующих адекватного правового регулирования в ходе развития интеграционных процессов, тем значительнее будет и вклад эффективности правового регулирования в совокупную эффективность интеграции.

При этом вклад развития правового регулирования в эффективность интеграции на каждом из этапов и стадий интеграции, а также в зависимости от конкретных исторических условий, сопровождающих протекание интеграционных процессов, будет различаться и зависеть от содержания конкретной стадии интеграционного процесса.

Кроме того, факторы эффективности правового регулирования интеграции будут различны на каждой стадии интеграционного процесса. Различен будет вклад факторов, общих для нескольких стадий интеграции, в совокупное значение эффективности интеграционных процессов и их правового регулирования в зависимости от стадии интеграционного процесса и конкретно-исторических условий его протекания.

Тем не менее в наиболее общем виде можно говорить о трех группах факторов, влияющих на эффективность интеграции и ее правового регулирования. Это: социально-экономические, правовые и политические факторы. Причем во всех трех группах можно разграничить факторы объективного и субъективного характера.

Объективные социально-экономические факторы обуславливают инициацию интеграционных процессов и являются наиболее весомыми на начальных стадиях интеграции.

Дальнейшее развитие и углубление интеграционных процессов требует адекватного правового регулирования, в том числе развития «права интеграции».

Факт глубокой экономической интегрированности (как в экономическом поле, так и соответственно в вопросах правового взаимодействия) государств требует развития политико-правовой надстройки интеграционного объединения, поскольку государства, будучи в силу существующей экономической практики и потребностей экономического взаимодействия существенно стесненными в своем суверенитете, преследуя цели торгово-экономической интеграции, с определенного момента оказываются не в состоянии самостоятельно (в одностороннем порядке и/или исключительно в рамках своих национальных правовых систем) решать встающие перед ними политические задачи и проблемы без привлечения к их решению средств и институтов, сформированных в ходе интеграции. Здесь, таким образом, наибольший вес приобретают политические факторы, государства оказываются перед выбором: либо возвращать себе часть переданных интеграционному объединению полномочий, либо поставить новые политические задачи перед интеграционным объединением, поскольку эти задачи уже не могут быть решены на национальном уровне в формате сохранившейся юрисдикции соответствующего государства[39 - Еще раз подчеркнем – эта проблема выбора лишний раз подчеркивает суверенность государств и их право распоряжаться своей судьбой и судьбой своих граждан, но не факт «ограничения суверенитета» – некорректно рассматривать как синонимы «ограничение суверенитета» и передачу государством части своих полномочий в поле компетенции наднациональной организации и ее органов.].

Субъективные факторы на каждом этапе интеграционных процессов усиливают либо ослабляют действие объективных факторов (естественно, главным образом, факторов, доминирующих на текущем этапе развития интеграции).

Если с точки зрения стадий правового регулирования попытаться рассмотреть возможные подходы к оценке факторов его эффективности, можно указать на следующие ключевые моменты:

В плане эффективного правотворчества в рамках интеграционного объединения наиболее существенным воздействием на эффективность правового регулирования интеграционных процессов обладают:

– предметная эффективность правотворчества – адекватное выявление в ходе правотворческой деятельности вопросов, требующих правовой регламентации и урегулирования в ходе процессов интеграции;

– организационная эффективность правотворчества – разграничение правотворческих полномочий и функций между органами интегрирующихся государств и органами интеграционного объединения.

В плане эффективной правореализации для субъектов правового общения в рамках интеграционного объединения наиболее существенным воздействием на эффективность правового регулирования интеграционных процессов обладают:

– наличие адекватных материальных основ для правореализации;

– наличие адекватных процессуальных основ для правореализации: правоохранительная и правоприменительная эффективность интеграции.

Важнейшей задачей, которая должна получить свое решение в любом случае, независимо от конкретных целей интеграции, является необходимость обеспечения возможностей правореализации для всех субъектов правового общения в рамках интеграционного объединения, по всем предметам, отнесенным к ведению интеграционного объединения. Основной проблемой здесь (в дополнение к «традиционным» проблемам национальных правовых систем) является проблема поиска возможных форм и механизмов стимулирования, а порой и принуждения, государств – членов интеграционного объединения к исполнению обязательств, вытекающих для этих государств из актов международно-правового характера, принимаемых в ходе интеграции.

Представляется, что к наиболее существенным факторам, обеспечивающим эффективность правореализации для субъектов правового общения, можно отнести:

а) введение в рамках интеграционного объединения коллективных экономических санкций в отношении государства – члена интеграционного объединения, недобросовестно выполняющего свои обязательства;

б) социально-экономическую обусловленность действий государств-членов в рамках интеграционного объединения, когда экономики интегрирующихся государств связаны настолько тесно, что факт выхода из объединения (а следовательно, и соответствующих международных договоров и соглашений) для государства способен спровоцировать достаточно глубокий социально-экономический кризис со всеми сопряженными с этим последствиями, в том числе и политического характера.

В связи с оценкой вклада правового регулирования в эффективность интеграции нельзя не коснуться еще одного важного вопроса: можно ли выявить формальные признаки правовых систем (а точнее, характеристики их нормативных компонентов), которые достаточно определенно указывали бы на реальность процессов торгово-экономической интеграции государств. Иными словами, можно ли определить наличие торгово-экономической интеграции и ее эффективность по характеристикам правовых систем интегрирующихся государств и/или системы международной организации, созданной для достижения целей интеграции и в поддержку осуществления ее задач.

Думается, что это возможно. Так, анализируя и обобщая опыт взаимодействия правовых систем государств, направленного на достижение целей развития торгово-экономического сотрудничества и процессов торгово-экономической интеграции, можно указать на следующие характерные признаки, возникающие в связи с взаимодействием государств и их правовых систем, если речь идет о реальной («результативной») торгово-экономической интеграции:

– в нормативном компоненте такой правовой системы со временем растет число решений, носящих характер прецедента;

– в нормативном компоненте такой правовой системы со временем растет число актов, принимаемых по вопросам частного

права, а также доля таких актов в совокупном нормативном массиве интеграционного объединения (на международно-правовом уровне).

Для обоснования этих положений обратимся к особенностям структурирования правовых систем интеграционных объединений. Международная торгово-экономическая интеграция и соответствующее интеграционное объединение государств формально начинают свое существование в рамках международных договоров и соглашений, содержащих правоположения, касающиеся общих целей, принципов, задач и других вопросов инициированных процессов интеграции. Как правило, принятие международного соглашения по вопросам торгово-экономической интеграции сопровождается (одновременно либо это происходит со временем) учреждением международной организации, к функциям которой относится решение задач, стоящих перед интеграционным объединением по предметам соответствующего международного соглашения.

При этом по общему правилу нормы международных соглашений и договоров субъектов международного права, а также нормы соглашений и договоров, заключающихся в системе международных организаций, относятся к положению и отношениям государств, т. е. носят публично-правовой характер. Кроме того, международные договоры и соглашения по своей природе (что также подтверждает и практика) и формальным характеристикам в большей степени (как по форме, так и по реализации) тяготеют к романо-германской правовой семье.

Между тем признаком, характеризующим реальную торгово-экономическую интеграцию государств, со временем становится развитие институтов прецедентного права в рамках интеграционного объединения.

Так, известно, что в силу специфики разрешения споров международно-правового характера и присущих международному праву особенностей в рамках международного права возникает и утверждается положение, согласно которому, например, Международный суд ООН, если стороны решили обратиться к нему за разрешением спора, не может отказаться от разрешения спора за отсутствием или неясностью подлежащей применению нормы. Это положение обуславливает и определяет общие правовые рамки развития прецедентного права в ходе разрешения споров международно-правового характера.

Вместе с тем прецедентное право в системе международного права в целом на практике развито весьма незначительно, поскольку по общему правилу государства свободно, по обоюдному согласию могут выбрать конкретные средства мирного урегулирования споров, и сложилась практика, согласно которой государства относительно редко прибегают к способам судебной защиты своих нарушенных прав[40 - В подтверждение можно привести тот факт, что за свою полувековую историю Международный суд ООН рассмотрел всего около 100 дел.]. Этот факт, по-видимому, обуславливается, с одной стороны, относительно слабым взаимодействием государств в системе международно-правового регулирования. С другой стороны, государства редко прибегают к судебной защите в рамках международного права, в том числе и по причине традиционно (для международного права) низкой эффективности исполнения решений и рекомендаций, вынесенных в связи с разрешением международно-правового спора.

В условиях реальной торгово-экономической интеграции государств, напротив, следует ожидать существенного развития прецедентного права на уровне интеграционного объединения. Действительно, в силу сохранения в интеграционном объединении общего принципа деятельности (международных) судебных органов (или в данном случае специальных органов в системе международной организации по разрешению споров), а именно того, что суд не может отказаться от разрешения спора из-за отсутствия или неясности подлежащей применению нормы, развитие прецедентного права в ходе реальной интеграции происходит весьма интенсивно, так как естественные пробелы правового регулирования в системе интеграционного объединения требуют своего скорейшего устранения – чтобы дать возможность нормальному развитию интеграционных процессов. Это и осуществляется органами по разрешению споров интеграционного объединения за счет фактического развития прецедентного права.

Помимо тенденции развития прецедентного права в рамках интеграционного объединения, реальная интеграция и объективные потребности развития ее правового регулирования со временем приводят к необходимости расширения спектра регулирования по крайней мере предметно, на вопросы частного права. Кроме того, потребности развития интеграционных процессов зачастую приводят к необходимости расширения круга субъектов правового общения, непосредственно вовлекаемых в интеграционные процессы, поскольку их интересы объективно затрагиваются в ходе интеграции.

Таким образом, в рамках интеграционного объединения со временем возникает необходимость расширения действия актов интеграционного объединения по кругу лиц, т. е. развития регулирования прав и обязанностей частных лиц в системе международно-правового поля соответствующего соглашения и/или международной организации. Следовательно, по ходу интеграции акты, принятые в рамках интеграционного объединения, предметно «осваивают» регулирование частноправовых отношений, а также распространяют свое действие по кругу лиц на частных лиц, принадлежащих юрисдикции интегрирующихся государств[41 - С необходимым учетом существующих и признанных правил имплементации норм международного права в национальных правовых системах государств.].

В целом, обобщая сказанное, можно говорить о том, что правовая система, возникающая на международно-правовом уровне и обслуживающая потребности реальной торгово-экономической интеграции в рамках соответствующего интеграционного объединения, будет характеризоваться следующими чертами: