Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция. Эффективность правового регулирования

а) Правовая система интеграционного объединения носит промежуточный характер, включая черты, свойственные как романо-германской правовой семье, так и англо-саксонской правовой традиции.

б) Нормативный компонент правовой системы интеграционного объединения характеризуется наличием и высокой долей в совокупном массиве актов частноправового характера, которые со временем распространяют свое действие по кругу лиц на регулирование деятельности частных лиц (физических и юридических), принадлежащих юрисдикции интегрирующихся государств.

Эти признаки, если они характеризуют правовую систему, формирующуюся на основании международных договоров и соглашений и/или организаций, достаточно, на наш взгляд, определенно указывают на то, что формирующаяся (международно-) правовая система обслуживает процессы реальной и результативной, а следовательно, и эффективной системы международной торгово-экономической интеграции.

Глава 2

Сравнительно-правовое исследование опыта международной торгово-экономической интеграции в свете проблемы повышения эффективности правового регулирования интеграционных процессов (на примере ВТО и ЕС)

Социально-правовые модели интеграционных объединений в контексте особенностей их правового регулирования

Как было указано в предыдущей главе, формально все интеграционные объединения государств образуются на основе международного соглашения или договора, который сопровождается одновременным либо последующим учреждением на его основе международной организации, к компетенции которой государства-учредители относят решение задач и осуществление функций, связанных с ходом интеграции в социально-экономическом и политико-правовом ключе.

Таким образом, интеграционные процессы впервые формально проявляются на международно-правовом уровне и касаются главным образом (а зачастую исключительно) публично-правовых отношений между государствами в рамках общепризнанных целей, принципов и норм международного права.

На сегодняшний день известны несколько типов интеграционных объединений, а также различных вариантов торгово-экономического сотрудничества государств, анализ практики которых позволяет выделить основные модели взаимодействия экономик и правовых систем интегрирующихся государств.

Модель взаимного дополнения

Модель взаимного дополнения возникает в случае, если национальные экономики сотрудничающих государств, взаимодействуя, дополняют друг друга. Такое взаимодействие, как правило, не встречает препятствий правового характера (как на национальном, так и на международно-правовом уровне), поскольку осуществляется не только в отсутствие конкуренции хозяйствующих субъектов, принадлежащих юрисдикции этих государств, на международном рынке (и/или между экономиками сотрудничающих государств в целом по установленным направлениям сотрудничества), но происходит в условиях взаимной заинтересованности в таком сотрудничестве. В этом случае правовые системы взаимодействующих государств либо продолжают развиваться автономно в условиях необходимого и взаимно поощряемого международно-правового сотрудничества по вопросам, представляющим взаимный и встречный (но не конкурирующий) интерес, либо, в случае глубокой заинтересованности экономически сильной стороны, во взаимодействии правовых систем в большей или меньшей степени может наблюдаться юридическая ассимиляция. В нормативном компоненте системы, обеспечивающей на международно-правовом уровне развитие такой модели, преобладают так называемые договоры-сделки. Возможно, что в случае подобного взаимодействия государств образования международной организации не происходит вообще, либо, если организация учреждается, ее функции ограничиваются техническим администрированием договоров и соглашений. Внутренние акты, создающие обязательства для государств-членов, в организациях подобного рода практически не издаются. Кроме того, очевидно, что компетенция и вытекающая из нее правосубъектность такой организации будет минимальна или чрезвычайно ограничена. Такая модель сотрудничества, как правило, не приводит и не является фактором развития процессов торгово-экономической интеграции, хотя по ограниченному кругу вопросов может присутствовать в системах интеграционных объединений, не являясь при этом системообразующей, но принимая оттенки конвергентного характера.

Модель колеса

Модель колеса реализуется в случае, если в рамках интеграционного объединения существует (в том числе и территориально обособленный) центр (либо центры) высокоразвитого индустриально-экономического, финансового и информационно-управленческого характера, с которым взаимодействуют «периферийные», «догоняющие» хозяйства объединения, в целом не способные конкурировать с «центром», однако уже отошедшие от практики простого (как правило сырьевого) дополнения «центра» и его потребностей.

«Центр» в модели колеса формируется из жестко конкурирующих между собой передовых производств, для которых существенным фактором в получении конкурентных преимуществ выступает развитие инновационной деятельности и производства.

В системе интеграционного объединения по модели колеса может сформироваться два варианта взаимодействия «центра» и «периферии». Первый вариант получит развитие, если «центр» и «периферия» разделены государственными границами – например, есть группа стран, экономики которых формируют такой «центр», и группа стран, хозяйства которых формируют «периферию». В подобном случае особенность взаимодействия «центра» и «периферии» в модели колеса состоит в том, что государства периферии и периферийные хозяйства не заинтересованы в сотрудничестве между собой, а, скорее, склонны конкурировать между собой в борьбе за рынки государств центра. Зачастую это сопровождается введением ограничений либо простым недопущением агентов международной торговли конкурирующих периферийных хозяйств на внутренние рынки других государств периферии, в том числе применяются различные и весьма разнообразные скрытые или явные нетарифные барьеры, как правило, принимающие нормативную правовую форму.

Характерно также и то, что в отношениях государств, хозяйства которых формируют «центр» в модели колеса, также чрезвычайно широко применяются нетарифные торговые барьеры, принимающие нормативную правовую форму и зачастую трудно верифицируемые. Практика показывает, что чем выше уровень социально-экономического развития государства, тем сложнее выявить вводящиеся в его законодательстве нетарифные торговые барьеры в отношениях с другими государствами интеграционного объединения. Причем в особенности это присуще асимметричным интеграционным объединениям, когда доминирующее государство (или группа государств), добиваясь «улучшения» торговых режимов для своих экспортеров, формально действуя на основе принципа взаимности, фактически компенсирует «невыгодность» режимов, принятых в рамках принципа взаимности, введением и нормативным закреплением новых нетарифных барьеров. Эти нетарифные барьеры не столь трудно квалифицировать как таковые, сколь трудно доказать, что соответствующие режимы вносят деформации в предусмотренные в рамках интеграционного объединения общие условия торгово-экономических отношений.

В модели колеса, где центр и периферия разделены государственными границами, как правило, наблюдается асимметричная интеграция (с тенденцией к ассимиляции) взаимодействующих правовых систем. Наиболее ярко эта модель воплощается в системе Всемирной торговой организации.

Второй вариант взаимодействия центра и периферии в модели колеса возникает в случае, если центр и периферия не могут быть достаточно четко разделены государственными границами, т. е. в системе отдельных интегрирующихся государств широко представлены как хозяйства «центра», так и периферийные хозяйства. В таком случае на практике возникает государственный протекционизм в отношении своих хозяйств, развитие которого имеет противоположную направленность развитию процессов интеграции. В правовом поле такой протекционизм может получать форму введения систем субсидирования и (скрытого) поощрения демпинга со стороны национальных экспортеров – с целью поддержки экспорта, а с другой стороны, с целью ограничения импорта получают применение: развитие механизмов и инструментария по введению защитных, антидемпинговых и компенсационных мер; развитие нетарифных барьеров и т. п. Такая модель взаимодействия частично представлена в системе ВТО, в особенности по вопросам регулирования торговли продукцией сельского хозяйства и текстильной промышленности. Кроме того, наличием такой модели взаимодействия в системе ВТО обусловлено развитие регулирования вопросов демпинга, субсидирования, введено регулирование по вопросам применения защитных мер. Большое внимание уделяется вопросам стандартизации.

Модель конгломерата

Модель конгломерата возникает из взаимодействия государств, экономическое развитие и потенциал которых в целом сходны по своему уровню. В случае модели конгломерата, как правило, имеет место симметричная интеграция правовых систем взаимодействующих государств.

Мировая практика интеграции показывает, что модель конгломерата реализуется на двух качественно различных уровнях – высоком и низком.

Чтобы это обосновать, приведем два значения термина конгломерат[42 - См.: Советский энциклопедический словарь.]:

(а) в общенаучном плане конгломерат – механическое соединение чего-либо разнородного;

(б) в экономико-правовом ключе явление конгломерата – одна из форм объединений субъектов права, в которой происходит их функциональное слияние.

В модели конгломерата высокого уровня в ходе интеграции в целом соразмерных, «однородных» субъектов происходит их соединение хозяйственными, правовыми и/или политико-правовыми связями. При этом реальная интеграция обуславливается развитием и потребностями развития хозяйственных связей и сопровождается адекватным развитием правового регулирования, т. е. развитием правового взаимодействия интегрирующихся субъектов. Происходит функциональное слияние социально-экономических систем интегрирующихся государств, сопровождающееся интеграцией правовых систем. Такая модель ярко реализована, например, в рамках Европейского союза и частично – в рамках Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА), даже несмотря на ее существенную асимметрию. Причем НАФТА, в отличие от ЕС, характеризуется тем, что политико-правовая надстройка интеграционного объединения отстает от реальных потребностей интеграции (определяемых исходя из потенциала интегрирующихся государств). Само это отставание, надо полагать, происходит и поддерживается намеренно – здесь чувствуется влияние субъективного политического фактора, ослабляющего в данном случае действие объективных социально-экономических факторов и закономерностей интеграции.

Основным экономическим показателем, характеризующим модель конгломерата высокого уровня, является высокий удельный вес взаимной торговли в общем объеме экспорта интегрирующихся государств – в ЕС и НАФТА эта величина составляет порядка 60 %.

На определенной стадии развития модели конгломерата высокого уровня объективно возникает необходимость снижения и устранения нетарифных барьеров в торговле, проистекавших из объективных различий структуры и динамики развития законодательства интегрирующихся государств. То есть объективные (исторические) различия правовых систем интегрирующихся государств становятся препятствием поступательному развитию интеграционных процессов, и требуется их нивелировать – что сегодня достаточно ярко прослеживается в развитии системы ЕС и, как показывает практика ЕС, вызывает определенные сложности не только формально-правового, но и социокультурного характера и т. п.

Модель конгломерата на низком уровне реализуется, если формально правовая и политическая интеграция начата и развивается в условиях отсутствия реальных и эффективных на уровне мирового хозяйства хозяйственных потребностей взаимодействия социально-экономических систем государств. Так, по сути, происходит механическое, функционально необусловленное и/или неэффективное соединение социально-экономических систем государств на уровне и в форме интеграции правовых систем. Эта ситуация наблюдается в системах Андского сообщества, Общего рынка Южного конуса (МЕРКОСУР), Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН). Во многом эта картина наблюдается в процессах интеграции на постсоветском пространстве.

Модель конгломерата на низком уровне проявляет сходство с отношениями «периферийных» хозяйств (между собой) в модели колеса. Так, хозяйства и субъекты хозяйственной деятельности интегрирующихся государств в модели конгломерата низкого уровня практически, в сугубо экономическом плане, не заинтересованы в сотрудничестве между собой[43 - В рамках модели конгломерата на низком уровне эта заинтересованность в сотрудничестве государств либо лежит в политической плоскости либо в экономической сфере возникает из нежелания и/или отсутствия реальных возможностей реформировать принятые формы и методы хозяйствования, сделав их продукцию конкурентоспособной на международном рынке.], а скорее склонны конкурировать в борьбе за рынки более передовых в экономическом отношении государств. Эта объективная незаинтересованность в торгово-экономическом сотрудничестве выражается также в том, что интегрирующиеся государства прямо или косвенно, как правовыми, так зачастую и неправовыми методами препятствуют проникновению агентов международной торговли конкурирующих иностранных хозяйств на свои внутренние рынки.

Основным экономическим показателем, характеризующим модель конгломерата низкого уровня, является низкий удельный вес взаимной торговли в общем объеме экспорта интегрирующихся государств – как правило, порядка 10 % и не более 20 %.

Основными тенденциями развития интеграционных процессов по модели конгломерата низкого уровня можно назвать два «симптома», проявляющихся по отдельности или комбинировано. Это:

– на уровне интеграционного объединения – тенденция хаотичного и быстрого разрастания нормативного массива интеграционного объединения (носящего количественный, но не качественный характер) с надеждой и намерением компенсировать неэффективный экономический интерес или его отсутствие развитием формальных основ сотрудничества и взаимодействия. В рамках интеграционного объединения активно происходит урегулирование отношений, которых, по сути, не существует, а порой не существует еще даже объективных основ для их возникновения. Характерный пример, когда в результате достигнутых договоренностей государства-члены активно снижают тарифы на товары-призраки – подобно тому как Филиппины в рамках обязательств по АСЕАН по снижению тарифов во взаимной торговле с готовностью снизили тарифы на ввоз снегоуборочных машин и т. п.;

– на национальном уровне – тенденция развития нетарифного регулирования отношений внешней торговли в направлении введения нетарифных барьеров. Это имело место, например, на ранних стадиях развития ЕС/ЕЭС, в том числе и в особенности в отношениях Великобритании с государствами – членами ЕС/ЕЭС после ее присоединения, что частично сохраняется и поныне.

Говоря о модели конгломерата с целью более четко оценить эту модель, следует упомянуть о позиции ряда авторов в отношении так называемых «двух направлений интеграции»[44 - См. работу авторского коллектива под руководством проф. В. А. Покровского «Региональные экономические объединения и использование их опыта в СНГ». М., 2002. С. 5.]. Выделяют институциональную интеграцию и реальную[45 - Напомним, что, в отличие от рассматриваемого подхода, в нашем понимании реальная интеграция – «результативная», т. е. интеграция, в ходе которой достигаются цели и решаются задачи, поставленные перед интеграционным объединением, тогда как в концепции рассматриваемого подхода реальная интеграция – суть интеграция в социально-экономическом плане (до определенной степени противопоставляемая интеграции в политико-правовой сфере – так называемой «институциональной интеграции»).], указывая при этом, что речь идет о различных направлениях интеграции (с чем, вообще говоря, нельзя согласиться). В концепции, о которой идет речь, институциональная интеграция осуществляется на уровне надстройки политическими средствами, затрагивая институциональные аспекты хозяйственной деятельности интегрирующихся стран. В рамках этого направления страны договариваются о симметричных изменениях национальной нормативно-правовой базы, регулирующей хозяйственную деятельность каждой из них, заключают договоры и соглашения по направлениям взаимодействия национальных хозяйств, создают необходимые для обеспечения этого взаимодействия совместные организации[46 - Там же.]. Второе направление – в рассматриваемой концепции «реальная интеграция» – направлена на создание как можно более благоприятных условий для хозяйственной деятельности экономических операторов стран – участниц объединения, что прокладывает путь к непосредственному сближению хозяйственных структур стран-партнеров[47 - Там же.].

Такое разделение на «два направления интеграции», безусловно, не вполне корректно и в определенном смысле «близоруко»: практически невозможно говорить об успешной интеграции, сделав выбор в пользу лишь одного из этих направлений. Вместе с тем необходимо указать на конструктивность такого разграничения сфер интеграции, поскольку именно их двуединство и адекватное соотношение указывают на эффективность реальной интеграции (в смысле ее «результативности», а не принадлежности процессов интеграции к социально-экономической сфере).

Следовательно, объективно, в силу специфики мирохозяйственных связей, сегодня невозможно развивать реальную («результативную») интеграцию вне институциональной и правовой базы, ее обеспечивающей. При этом конгломерат высокого уровня – модель, в которой установлено адекватное соотношение «двух направлений интеграции», когда политико-правовая надстройка развивается оперативно вслед и адекватно развитию потребностей «реальной интеграции» в социально-экономической сфере. В конгломерате низкого уровня фактически отсутствует реальная интеграция (как в смысле ее результативности, так и в социально-экономическом плане) в силу социально-экономических условий и «среды», существующей у интегрирующихся государств, а политическая воля, выражающая желание, но не возможности интегрироваться, стимулирует зачастую хаотичное, форсируемое политическими средствами развитие политико-правовой надстройки – подобно возведению здания без фундамента.

Таковы и результаты: конгломераты низкого уровня характеризуются тенденцией к разрастанию политико-правовой надстройки с намерением компенсировать отсутствие базисных для реальной интеграции основ социально-экономического характера во взаимодействии интегрирующихся государств. Этот подход непродуктивен, как известно из практики, но можно и теоретически обосновать его несостоятельность, – следовало бы избегать его практической реализации, чего, к сожалению, не происходит.

Приведенные модели взаимодействия государств в ходе их интеграции, естественно, остаются лишь моделями, потому что абсолютно «чистых» форм на практике не существует. В любом интеграционном объединении происходит взаимодействие экономик государств, поддерживаемое как на уровне их правовых систем, так и опосредовано международно-правовыми нормами, как в формах взаимного дополнения, так и по модели колеса, либо по одной из моделей конгломерата. Тем не менее каждое конкретное интеграционное объединение в целом может быть охарактеризовано преобладанием («доминированием») определенной модели развития интеграции. При этом другие модели могут проявлять себя одновременно с «доминирующей» на той или иной стадии развития интеграционного объединения либо в той или иной отрасли экономик взаимодействующих государств.

Можно утверждать, применяя общие характеристики различных моделей интеграции к опыту развития процессов международной интеграции, что в системе ВТО развитие интеграции идет с доминированием модели колеса, ЕС в большей мере развивается по модели конгломерата высокого уровня. Россия, к сожалению, скорее склонна развивать свои межгосударственные отношения интеграционного характера по модели конгломерата низкого уровня.

Повторимся, что критерий экономической эффективности интеграции (а именно высокая доля торгово-экономических отношений государств интеграционного объединения между собой в их совокупном объеме) позволяет говорить о высокой (экономической) эффективности развития интеграционных процессов в системах ВТО и ЕС. Российская Федерация, в условиях признанной необходимости развития интеграционных процессов с ее участием, должна ориентироваться на развитие интеграции с доминированием модели колеса либо модели конгломерата высокого уровня, – если интерпретировать опыт интеграции ВТО и ЕС. Однако надо признать, для нашей страны чрезвычайно проблематично найти себе сопоставимых по уровню социально-экономического развития и потенциалу партнеров для международной интеграции, а следовательно, формирование системы по модели конгломерата высокого уровня изначально представляется достаточно затруднительным. Следовательно, концептуальный подход к формированию интеграционных объединений с участием Российской Федерации наиболее предпочтительно основывать на признании необходимости доминирования модели колеса для подобного образования.

ВТО И ЕС: Общее и особенное в правовом регулировании процессов торгово-экономической интеграции

Почему ВТО и ЕС?

Из множества известных в мировой практике интеграционных объединений с целью анализа эффективности правового регулирования торгово-экономической интеграции целесообразнее всего обратиться к опыту Всемирной торговой организации и Европейского союза, причем рассмотреть этот опыт в сравнительно-правовом ключе.

Применению этого подхода есть свое обоснование.

Во-первых, эти организации, по мнению специалистов – представителей самых различных отраслей общественных, экономических и юридических наук, являются лидерами, дальше всех остальных продвинувшимися на пути развития процессов международной торгово-экономической интеграции во всех ее проявлениях. Во-вторых, история, современное состояние и тенденции развития этих организаций и порождаемых ими правовых систем проявляют значительное сходство[48 - На сходства развития правовых систем ГАТТ и Римского договора о ЕЭС указывает, например, Ю. М. Юмашев: «Принципы, цели и торгово-политические инструменты их достижения ГАТТ и Римского договора имеют много общего. Более того, при их разработке Сообщество ориентировалось на ГАТТ» (Юмашев Ю. М. Международно-правовые формы внешнеэкономических связей ЕЭС. М., 1989. С. 215).]. Кроме того, в силу сходства в развитии этих международных организаций тем более существенными и заслуживающими внимания представляются различия правовых систем ВТО и ЕС, поскольку анализ этих различий позволяет более адекватно и четко установить социально-правовые связи во взаимодействии социально-экономических и политико-правовых систем государств в рамках правового поля исследуемых международных организаций.

В свою очередь, установление закономерностей социально-правовых связей, возникающих во взаимодействии социально-экономических и политико-правовых систем государств в рамках интеграционного объединения, позволяет применить позитивный опыт торгово-экономической интеграции в развитии конкретных интеграционных объединений и процессов, а также с учетом конкретно-исторических социально-экономических обстоятельств, характерных для государства, в практике которого предполагается применить имеющийся опыт интеграции.

Итак, на основе сопоставлений международно-правовых целей ВТО и ЕС, принципов и предметов регулирования, других статических, а также динамических компонентов правовых систем ВТО и ЕС попытаемся выявить закономерности правового регулирования торгово-экономической интеграции и общие характеристики, обуславливающие эффективность интеграционных процессов в социально-экономическом и политико-правовом контексте. Однако прежде предпримем попытку установить природу «права интеграции» – одного из базовых явлений и его характеристик, лежащих в основе сравнительно-правового исследования интеграционных процессов и объединений.

Природа «права интеграции»

Правовое регулирование, осуществляющееся в ходе торгово-экономической интеграции, развивается как на уровне национальных правовых систем интегрирующихся государств, так и в системе международного публичного права. Предметы регулирования в рамках интеграционного объединения составляют две основные группы отношений:

1) непосредственные отношения государств-участников, их права и обязательства во взаимоотношениях, а также по отношению к международной организации, осуществляющей функции, связанные с организационно-правовым обеспечением интеграционных процессов;