Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография

Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография
Игорь Александрович Алексеев

В монографии представлена авторская позиция по концептуальным основам муниципально-правовой ответственности, выработанная на основе современных реалий, состояния законодательства Российской Федерации, практики, сложившейся в субъектах Российской Федерации, и теоретических исследований в этой сфере. Законодательство приведено по состоянию на ноябрь 2014 г. Исследование представляет интерес для государственных и муниципальных служащих, преподавателей общегуманитарных дисциплин, аспирантов и магистрантов.

И. А. Алексеев

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ:

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.51

ББК 67.400.5я73

А45

Автор:

Алексеев И. А. – кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института, директор Юридического института ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет».

В монографии представлена авторская позиция по концептуальным основам муниципально-правовой ответственности, выработанная на основе современных реалий, состояния законодательства Российской Федерации, практики, сложившейся в субъектах Российской Федерации, и теоретических исследований в этой сфере.

Законодательство приведено по состоянию на ноябрь 2014 г.

Исследование представляет интерес для государственных и муниципальных служащих, преподавателей общегуманитарных дисциплин, аспирантов и магистрантов.

УДК 347.51

ББК 67.400.5я73

© Алексеев И. А., 2015

© ООО «Проспект», 2015

Введение

Важнейшим этапом в формировании муниципального уровня власти и основ местного самоуправления в России явилось принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г., которая закрепила концептуальные начала организации и гарантии деятельности местного самоуправления, направленные на создание и функционирование самостоятельного уровня публичной власти.

Государство, признавая принцип местного самоуправления, отраженный в Европейской хартии местного самоуправления, как неотъемлемую составляющую демократического строя, закрепляет перечень прав, обязанностей и гарантий органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятельность муниципального уровня власти, наделенного широким спектром полномочий, предполагает и наличие ответственности как важнейшей гарантии защиты прав и соблюдения баланса интересов всех участников муниципально-правовых отношений, а также служит укреплению законности и созданию системы эффективного управления в системе местного самоуправления.

В своем Послании Федеральному Собранию 2013 г. Президент России В. В. Путин специально отметил: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района – в регион, с поселения – на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы»

.

Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении предусматривает, что органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами

.

Однако, как показывает практика реализации Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон), имеется немало общетеоретических проблем, непосредственно связанных с ответственностью в системе местного самоуправления.

Динамичное развитие отрасли муниципального права, законодательства о местном самоуправлении, даже несмотря на появление научных исследований, посвященных различным аспектам муниципально-правовой ответственности, не позволило выработать единую, устоявшуюся точку зрения в отношении определения муниципально-правовой ответственности. Ее особенности обусловлены, прежде всего, самой природой местного самоуправления, формой публичной власти, которая сочетает в себе государственное и общественное начала, предполагающие определенную автономность в системе управления государством.

Предмет муниципального права носит комплексный характер, имеет смежные сферы с другими отраслями, где происходит взаимопроникновение норм гражданского, финансового, земельного права и т. д., и здесь возникает проблема отделения муниципального права не только от конституционного, но и от других смежных отраслей права.

Все вышеперечисленное предполагает использование системного, комплексного подхода к изучению муниципально-правовой ответственности.

Для модернизации сложившейся системы местного самоуправления и построения гражданского общества необходимо не только законодательно установленные основные формы ответственности, но и решение теоретических проблем, имеющих место в сфере применения муниципально-правовой ответственности.

Отсутствие единой государственной политики в области применения муниципально-правовой ответственности не позволяет создать действенный механизм защиты права населения на местное самоуправление и эффективную систему управления муниципальными образованиями. Об этом, в частности, свидетельствует проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского и Южного федеральных округов

.

Муниципально-правовая ответственность наступает за реализацию задач и функций, которые законодательство возлагает на органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Ей присущи те общие черты и признаки, которые свойственны всем видам юридической ответственности. Однако муниципально-правовая ответственность имеет свои специфические черты.

Муниципально-правовая ответственность возникает непосредственно в сфере местного самоуправления и напрямую с ним связана. Как самостоятельный вид юридической ответственности она направлена на стимулирование развития местного самоуправления, пресечение негативных явлений в этой сфере, создание условий реализации населением права на осуществление местного самоуправления, формирование системы контроля за деятельностью органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Спецификой муниципально-правовой ответственности является то, что она развивается внутри публичного права, поскольку государство также осуществляет контроль за развитием местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, устанавливая принципы и требования к этой отрасли. В связи с этим возникает одна из основных проблем в этой сфере – разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности.

Нормы конституционного и муниципального права устанавливают не только карательные, но и стимулирующие меры, и в этой связи возникает вопрос о соотношении негативной и позитивной муниципально-правовой ответственности.

С учетом всех обозначенных выше обстоятельств необходимым и актуальным представляется формирование современной концепции муниципально-правовой ответственности и отражение ее в законодательстве.

Раздел I

ДИНАМИКА СТАНОВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИИ

Глава 1

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Целью данного исследования является анализ исторических периодов становления и развития института юридической ответственности в России, в том числе и такой ее разновидности, как публично-правовая ответственность, которая, в свою очередь, лежит в основе становления муниципально-правовой ответственности российских органов местного самоуправления перед населением.

Автор считает необходимым изложить данное исследование в двух аспектах: историческом и сравнительно-правовом.

Первый аспект – это становление и развитие местного самоуправления в России, второй – теоретическое и нормативное развитие муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления перед населением.

История становления местного самоуправления, как правило, делится на дореволюционный, советский и современный этапы развития. Н. С. Тимофеев выделяет постсоветский период, а в нем четыре этапа реформ местного самоуправления

.

Однако некоторые исследователи предлагают иную периодизацию. Например, исследуя исторические периоды становления и развития судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в России, А. В. Ахрамеев выделяет 11 периодов

.

Исходя из нормативистского подхода предлагается девять периодов развития института ответственности органов публичной власти.