По всем вопросам обращайтесь на: info@litportal.ru
(©) 2003-2024.
✖
Система права денежного обращения как подотрасли финансового права Российской Федерации. Монография
Настройки чтения
Размер шрифта
Высота строк
Поля
Система права денежного обращения как подотрасли финансового права Российской Федерации. Монография
Лана Львовна Арзуманова
Монография направлена на изучение финансово-правовых характеристик денежной системы, в рамках которой было сформировано новое научное направление, основанное на системном междисциплинарном анализе и комплексном рассмотрении норм, регулирующих отношения в сфере денежного обращения и валютного регулирования. Сущность представленного научного направления заключается в формировании в системе финансового права новой подотрасли – «Право денежного обращения». В концепции раскрыты элементы этой подотрасли и ее место в системе науки, отрасли и учебной дисциплины, изучена природа денег как финансово-правовой категории, выявлены особенности денег как объекта финансово-правового регулирования.
Л. Л. Арзуманова
Система права денежного обращения как подотрасли финансового права Российской Федерации
Монография
ebooks@prospekt.org
ВВЕДЕНИЕ
Деньги, являясь всеобщим эквивалентом, служат главным инструментом в руках государства при реализации финансами распределительной, стимулирующей и контрольной функций. Сбор денег в фонды денежных средств и их последующее распределение дают возможность государству управлять экономическими и общественными процессами. Определяя цели и задачи направления денежных средств, государство тем самым стимулирует развитие тех или иных процессов. В свою очередь, уменьшение или перенаправление денежных средств ведет к противоположным следствиям, что и обеспечивает возможность эффективного управления рублем.
В условиях рыночной экономики возрастает роль информационной функции денег, которая предоставляет государству возможность качественно новой оценки результатов финансирования в хозяйстве, сопоставления затраченных ресурсов и полученных результатов, а также их последующего контроля. Чтобы оценить динамику изменения наблюдаемых процессов, можно сравнить их с аналогичными процессами в иных отраслях социальной и экономической жизни общества. В свою очередь, сравнение подобного рода возможно лишь при приведении анализируемых явлений в денежное выражение.
Предоставленная деньгами информация являет собой обратную связь, в соответствии с теорией прямых и обратных связей, примененную впервые в финансово-правовой науке профессором О. Н. Горбуновой. Существует опасность искажения подобной информации и, как следствие, принятия неправильных управленческих решений, основанных на полученной информации. В этой связи задача государства – обеспечить стабильность денежной единицы. Для реализации этой цели осуществляются полномочия по поддержанию стабильности денежной системы, защите и обеспечению устойчивости рубля.
Отдельно отметим, что регулирование экономических процессов – исключительная прерогатива государства не только в странах, прошедших путь от административно-хозяйственной экономики к рыночной, но и во всех экономических системах. Особенно это ярко отражается на примере денег как экономического и правового института, регулировании денежных форм и организации денежного оборота. При этом государственное регулирование, будучи альтернативой рыночному механизму, тем не менее не является антиподом по отношению к рынку[1 - См.: Ионов М. Роль государства в экономике // Экономист. 1995. № 8. С. 15.].
«…Развитие государственной жизни ведет к тому, что приходится регулировать правом не только устройство государственной власти, но и различные отрасли государственной деятельности: суд, общее управление, финансы»[2 - Цит. по: Ровинский Е. А. О критическом освещении вопросов буржуазного финансового права // Вопросы советского финансового права. М., 1971. С. 13.], – писал в начале прошлого века Ф. Тарановский.
В этой связи представляется возможным привести слова П. Б. Струве: «Государство – это показывает вся история денежного обращения всего мира – не всемогуще, но и не бессильно по отношению к деньгам. Связь денежного обращения с государством и его интересами превращает денежную политику в широком смысле в подлинное управление. Секреты силы и действительности этого управления заключаются, с одной стороны, в реальной денежной и вообще экономической власти государства, с другой стороны, в ясном понимании и соблюдении границ этой власти»[3 - См.: Струве П. Б. Хозяйство и цена: Критические исследования по теории и истории хозяйственной жизни. Ч. 1. СПб., 1913. С. 321.]. Несмотря на давность этого изречения, оно в точности характеризует возможности государственного регулирования денежных отношений в современных экономических и правовых реалиях.
В российской юридической литературе проблемы правового регулирования денежного обращения не получили четкой научной разработки, что повлекло необходимость в более тщательном исследовании данного вопроса.
§ 1. ПРАВО ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Деньги как всеобщий эквивалент являются главным государственным инструментом при реализации финансами распределительной (перераспределительной), стимулирующей, дестимулирующей и контрольной функций. Аккумулирование денег в соответствующие денежные фонды и их последующее перераспределение дают возможность управлять экономическими и общественными процессами в государстве, определять цели и задачи направления денежных средств. Тем самым государство стимулирует развитие определенных общественных и экономических процессов. В свою очередь, уменьшение или перенаправление денежных потоков приводит к противоположным следствиям, что и обеспечивает невозможность эффективного управления рублем.
В условиях существования рыночной экономики намного возрастает роль информационной функции денег. Информационная функция денег предоставляет государству возможность качественно по новому оценить результаты финансирования в хозяйстве, сопоставить произведенные ресурсы и полученные результаты, а также осуществить последующий контроль в отношении подобного финансирования. Позволить надлежащим образом оценить динамику изменения наблюдаемых процессов возможно лишь при приведении анализируемых явлений в денежное выражение и путем сравнения их с аналогичными процессами в иных отраслях экономической и социальной жизни общества.
Таким образом, информация, которая заключена в деньгах, представляет собой обратную связь, в соответствии с теорией прямых и обратных связей, примененную впервые в финансово-правовой науки профессором О. Н. Горбуновой.
Однако существует большая вероятность искажения подобной информации, следствием чего может стать принятие ошибочных управленческих решений, основанных на полученной информации. В такой ситуации основная задача государства заключается в обеспечении стабильности национальной денежной единицы. Для достижения поставленной цели реализуются полномочия по поддержанию стабильности денежной системы, защите и обеспечению устойчивости рубля.
Отдельно отметим, что регулирование экономических процессов исключительная прерогатива государства в странах, прошедших путь от административно-хозяйственной экономики к рыночной (как, например, Россия), а также во всех экономических развитых системах. Это особенно ярко видно на примере денег как экономического и правового института, при регулировании денежных форм и организации наличного и базналичного денежного оборота. При этом государственное регулирование не является антиподом по отношению к рынку. Государственная деятельность регулируется исключительно правовыми нормами.
«…Развитие государственной жизни ведет к тому, что приходится регулировать правом не только устройство государственной власти, но и различные отрасли государственной деятельности: суд, общее управление, финансы»[4 - Цит. по: Ровинский Е. А. О критическом освещении вопросов буржуазного финансового права // Вопросы советского финансового права. М., 1971. С. 13.],– писал в начале прошлого века Ф. Тарановский.
В этой связи представляется возможным привести слова П. Б. Струве[5 - Струве П. Б. Указ. соч. С. 321.]: «Государство – это показывает вся история денежного обращения всего мира – не всемогуще, но и не бессильно по отношению к деньгам. Связь денежного обращения с государством и его интересами превращает денежную политику в широком смысле в подлинное управление. Секреты силы и действительности этого управления заключаются, с одной стороны, в реальной денежной и вообще экономической власти государства, с другой стороны, в ясном понимании и соблюдении границ этой власти». Несмотря на давность приведенного изречения, оно и сейчас в полной мере характеризует возможности регулирования денежных отношений в современных экономических и правовых реалиях со стороны органов государственной власти.
О. Н. Горбунова[6 - Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 10.] верно отмечает: «чтобы публичная власть действительно была демократичной, реально осуществляла бы суверенитет, обеспечивались бы в полной мере интересы населения и государства в целом, она должна обладать реальными финансовыми ресурсами. А вся деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию фондов денежных средств регулируются нормами финансового права».
Финансовое право как самостоятельная отрасль российского права обладает собственным предметом и методом правового регулирования, собственной системой и нормативно-правовыми актами. Именно наличие этих компонентов позволяет нам говорить о самостоятельности того или иного правового элемента.
По мнению Н. М. Казанцева[7 - Институты финансового права / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Н. М. Казанцева. М.: ИЗиСП; ИД «Юриспруденция», 2009. С. 53–54.], «финансовое право обретает свое единство как отрасль, по мере того как законоустановление и урегулирование его институтов влечет образование сетевой мультииерархической системы, в которой каждый институт получает связь и согласование с другими институтами и образуется несколько разнокритериальных иерархий институтов. Особенность сетевой мультииерархической системы в том, что в ней иерархически высшие и общие институты по одним отношениям одновременно могут быть иерархически начальными или базовыми (низшими) в других межинституционных отношениях.
Понимание взаимоотношений между институтами в праве свойственно для научных воззрений, развитых в правовом отношении государственных юрисдикций.
Французский правовед П. Сандевуар пишет «об институтах основных, обширных и сложных» и «второстепенных юридических институтах»[8 - См.: Сандевуар П. Введение в право / пер. с франц. М.: Издательская группа Интратек-Р, 1994. С. 169–170.].
Наличие одних институтов предполагает появление и других, которые должны обеспечить реализацию первых.
Традиционно под системой финансового права понимают объективно обусловленное системой общественных финансовых отношений внутреннее строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в определенной иерархичности и последовательности. Построение системы финансового права должно быть обоснованно наукой финансового права, отвечать потребностям развивающихся в рамках предмета финансового права общественных отношений, отвечать в полной мере реалиям и тенденциям развития науки и практики, а порой определять тенденции в развитии финаносвых отношений и финансового законодательства.
Система финансового права структурно состоит из нескольких элементов, совокупность которых и составляет ее внутреннее строение. Элементы системы финансового права образуются финансово-правовыми нормами на основе единства предмета правового регулирования. В свою очередь, финансово-правовые нормы группируются в самостоятельные институты и подотрасли права. Предмет правового регулирования составных элементов полностью входит в предмет самой отрасли права, затрагивая лишь относительно обособленную ее часть.
Низшим звеном системы финансового права является финансово-правовой институт, который рассматривается как группа финансово-правовых норм, регулирующих однородные отношения, входящие в предмет отрасли финансового права. Будучи взаимосвязанным с другими отраслевыми институтами, любой институт финансового права сохраняет относительную самостоятельность по отношению к ним. Институты финансового права могут разделяться на подинституты, которые образуются финансово-правовыми нормами, регулирующими наименьший круг общественных отношений, входящих в предмет финансово-правового института.
Подотрасль как самый крупный элемент системы отрасли финансового права может включать в себя несколько взаимоувязанных и соотносимых институтов. Выделение подотраслей предопределено наличием большого количества однородных финансово-правовых норм, которые регулируют сравнительно обособленные и одновременно схожие отношения, входящие в предмет одной отрасли права.
В системе финансового права есть две общепризнанные подотрасли – бюджетное и налоговое право.
В последнее же время появилась тенденция выделения ряда новых подотраслей права в системе финансового права, например, таких как: финансовый контроль[9 - См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 10; Грачева Е. Ю. Финансовый контроль – подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. № 2. С. 57–62.], учетное право[10 - См.: Ашмарина Е. М. Финансово-правовые аспекты учетных систем в Российской Федерации: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 15; Ашмарина Е. М. Структура финансового права РФ на современном этапе // Государство и право. 2004. № 9. С. 96; Ашмарина Е. М. Место норм, регулирующих учетные процессы в системе финансового права Российской Федерации: монография. М.: ООО «Полиграф ОПТ», 2004. С. 151–170.], право денежного обращения[11 - Ситник А. А. Финансово-правовое регулирование денежного обращения в Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 57–91.]и др.[12 - См. о выделении «государственного кредита» в качестве подотрасли финансового права: Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: автореф. дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 23–24; Покачалова Е. В. Публичный долг (кредит) в системе российского финансового права как отраслевой юридической науки и учебной дисциплины: исторические и современные аспекты преподавания // Финансовое право. 2009. № 2. С. 9–12; Запольский С. В. О модернизации доктрины российского финансового права // Финансовое право. 2008. № 4. С. 17.]
Профессор Н. И. Химичева справедливо отмечает, что «по финансовому праву такой последовательной группировки правовых норм по разделам, подотраслям, институтам и по ее официальному оформлению пока еще не существует»[13 - Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 61.].
По мнению профессора И. И. Кучерова, правовое регулирование денежного обращения зачастую выпадало из фокуса предмета финансового права[14 - Кучеров И. И. Право денежного обращения: курс лекций. М.: Магистр; ИНФРА-М, 2013. С. 83.].
Это объяснимо, поскольку под предметом финансового права рассматривались общественные отношения, возникающие в процессе собирания, распределения, перераспределения и использования государством фондов денежных средств. Под последними же традиционно рассматриваются исключительно средства формирования публичных финансов, в которые по умолчанию включались и общественные отношения, связанные с вопросами денежного обращения. Неоспоримо и то, что деньги и денежные обязательства, связанные с образованием, распределением и использованием фондов денежных средств являются объектом общественных отношений, урегулированных финансовым правом.
В свою очередь, в науке финансового права нормы, регулирующие вопросы денежного обращения (наличного и безналичного) и валютного регулирования, рассматривались в качестве двух самостоятельных институтов, входящих в Особенную часть системы. Такой позиции, в частности, придерживается профессор О. Н. Горбунова[15 - Финансовое право: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. О. Н. Горбунова. М.: Юристъ, 2006. С. 34.], которая выделяет институт «деньги и денежное обращение» и институт «валютного регулирования». Профессор И. В. Рукавишникова по аналогии предлагает рассматривать институты денежного обращения и валютного права в качестве самостоятельных, регулирующих правоотношения, которые имеют «нечетко выраженную отраслевую принадлежность»[16 - Рукавишникова И. В. Метод финансового права. 3-е изд. / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2011. С. 42–43.].
В науке финансового права можно столкнуться и с кардинально полярными точками зрения относительно места права денежного обращения в системе финансового права. В частности, профессор Е. М. Ашмарина[17 - Ашмарина Е. М. Структура финансового права РФ на современном этапе // Государство и право. 2004. № 9. С. 86–89.] выделяет право денежного обращения и валютное право в качестве самостоятельных подотраслей финансового права. В развитие этих положений профессор Е. М. Ашмарина приходит к выводу, что «необходимо выделить денежное обращение в институт Общей части финансового права»[18 - Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. М. Ашмарина, С. О. Шохин. М.: ООО «Издательство "Элит"», 2009. С. 62.]. Аналогичной позиции она придерживается и в отношении валютного регулирования.
В то же время профессор А. И. Худяков предлагает отнести институт «денежное обращение и расчеты» к предмету гражданского права, мотивируя это тем, что гражданско-правовые нормы регулирует весь спектр денежных отношений. По мнению автора, финансово-правовым является лишь институт «правовые основы денежной системы», который входит в состав Общей части, так как «этот институт имеет выход на все денежные отношения, в то время как финансовые отношения являются лишь частью их»[19 - См.: Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы: ТОО «Баспа», 2001. С. 99; Худяков А. И. Дискуссионные вопросы предмета финансового права // Финансовое право. 2009. № 3. С. 4.]. В этот же институт им включен и институт «валютного регулирования».
Аналогичной позиции придерживается Д. А. Лисицын, который отмечает, что «включение в состав финансового права таких институтов, как, например, «правовое регулирование организации страхового дела», «правовые основы банковского кредитования», «правовые основы денежного обращения и расчетов», является неправомерным, поскольку данные институты в настоящее время выражают частные финансы либо вообще выражают денежные отношения, не являющиеся финансовыми»[20 - См.: Лисицын Д. А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: автореф. дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 6.].
Противоположной представляется позиция профессора К. С. Бельского, который полагает, что финансово-правовые нормы, регулирующие денежное обращение, образуют правовой институт эмиссионного права, который рассматривается им как «совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области эмиссионной деятельности Центрального банка РФ и кредитных учреждений (банков), направленной на организацию в стране наличного и безналичного денежного обращения». Профессор К. С. Бельский утверждает, что «эмиссионное право образует правовой институт, который входит в состав финансового права… через банковское (публичное) право»[21 - См.: Бельский К. С. Эмиссионное право как институт финансового права // Государство и право. 2006. № 5. С. 55.].
В свою очередь, профессор С. В. Запольский отмечает, что работа по формированию системы современного финансового права должна в первую очередь включать в себя создание общей части: а) единых принципов отрасли; б) субъектов финансового права; в) общих начал юридической ответственности за нарушение финансовой обязанностей и обязательств; г) правового режима учреждения финансового фонда, мобилизации в него денежных средств и финансирования расходов; д) общих начал регулирования финансовых процедур; е) правовых основ учета и контроля в области финансов. В то время как особенная часть должна состоять из шести крупных блоков (компонентов), в число которых профессор С. В. Запольский включает эмиссионное право[22 - Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. М.: РАП, Эксмо, 2008. С. 95.].
Профессор С. В. Запольский указывает на стремительное формирование эмиссионного права в качестве отдельной подотрасли, в которую также включается валютный контроль[23 - См.: Запольский С. В. О модернизации доктрины российского финансового права // Финансовое право. 2008. № 4. С. 17; Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. С. 85–87.]. Им отмечается, что «институционализация, т. е. появление относительно стабильных, однородных комплексов, регулирующих отношения определенного типа или вида, – верный признак зрелости отрасли права. Еще более говорит об этом наличие так называемых общих институтов, регулирующих отдельные стороны отношений, составляющих предмет отрасли»[24 - Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. С. 83.], а Д. В. Винницкий указывает на то, что эмиссионное право (правовые основы денежного обращения), наравне с бюджетным и налоговым правом, выступает основным компонентом финансового права. По его мнению, систему эмиссионного права образуют: 1) институт, закрепляющий основы денежной системы; 2) институт, регулирующий организацию наличного денежного обращения; 3) институт, регулирующий организацию безналичного денежного обращения; 4) институт, закрепляющий основные инструменты и методы денежно-кредитной политики. При этом автор не выделяет в качестве института эмиссионного права валютное право, поскольку считает, что «валютные отношения не направлены на формирование, распределение и использование публичных фондов денежных средств»[25 - См.: Винницкий Д. В. Основные проблемы теории российского налогового права: дис… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 336, 337, 367.] – отношения, материальным объектом которых является валюта, возникают в рамках налогового, бюджетного и эмиссионного права, а также в рамках иных институтов финансового права.
Предлагаемый автором подход сводится к формированию системы финансового права методом «от общего к частному». Отмечается заведомо лидирующее положение эмиссионного права, которое формирует структуру, порядок зарождения и осуществления всех имущественных отношений, протекающих в денежной форме, а система обязательств Банка России и обязательств перед ним является организующим началом, которое позволяет говорить об эмиссионном праве как о составной системы финансового права. Данной позиции придерживается профессор С. В. Запольский[26 - Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. С. 85–86.].
Как отмечает С. М. Борисов, «многолетний и разносторонний зарубежный опыт убедительно показывает и доказывает, что с помощью одних только рыночных механизмов и частной инициативы невозможно достичь тех высоких стандартов, которыми отличаются организация и функционирование денежно-валютных систем передовых стран мира»[27 - См.: Борисов С. М. Рубль – валюта России. М., 2004. С. 413.].
В то же время А. А. Тедеев придерживается одновременно двух противоположных точек зрения. Так, например, в учебнике «Финансовое право», он совместно с В. А. Парыгиной, высказывает позицию, из которой следует, что отношения в сфере платежной (расчетно-денежной) системы «регулируются правом денежного обращения, а в частности – нормами комплексной отрасли права – банковского права»[28 - Парыгина В. А., Тедеев А. А. Финансовое право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 23.]. Отношения же в сфере валютной системы, по их мнению, регулируются «такой подотраслью финансового права, как валютное право, а также нормами комплексной отрасли права – банковского права»[29 - Там же. С. 23.]. Однако в учебном пособии «Валютное право» А. А. Тедеев уже констатирует, что отнесение валютного права к сфере финансово-правового регулирования представляется «слабо аргументированным»[30 - См.: Тедеев А. А. Валютное регулирование: учеб. пособие. СПб.: Питер, 2009. С. 14.]. Тем самым автор говорит о валютном праве как о подотрасли банковского права – самостоятельной отрасли права.
С точки зрения И. А. Журавлевой и С. А. Крысина, в рамках финансового права необходимо выделять подотрасль, объединяющую правовые нормы, регулирующие денежное обращение в Российской Федерации[31 - См.: Журавлева И. А., Крысин С. А. Расчетные правоотношения в системе финансового права // Право и жизнь. 2001. № 37. С. 33–48.]. Эта мысль была последовательно развита в диссертационном исследовании В. П. Васильца[32 - См.: Василец В. П. Денежное обращение в России как объект правового регулирования: дис… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 99–117.], который отмечает, что право денежного обращения, выступая подотраслью финансового права, включает в себя институты наличного денежного обращения, безналичного денежного обращения и институт валютного обращения[33 - Аналогичной позиции придерживаются и другие авторы. См.: Товмасян Р. Э. К вопросу о праве денежного обращения как подотрасли финансового права // Финансовое право. 2009. № 2. С. 14–16.]. Схожей позиции придерживается профессор И. И. Кучеров, который определяет право денежного обращения как одну из подотраслей финансового права, состоящую из финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в процессе эмиссии, хранения, перевозки, инкассации, уничтожения и замены наличных денег, ведения кассовых операций, использования национальной и иностранной валюты при осуществлении наличных и безналичных расчетов, а также в рамках контроля за денежным обращением, применения санкций за нарушения порядка денежного обращения, противодействия легализации (отмыванию) денежных средств[34 - Кучеров И. И. Право денежного обращения: курс лекций. С. 90, 91–92.].
Предлагаемые и озвученные мнения ученых-правоведов в сфере финансового права свидетельствуют о том, что вопрос о месте норм, регулирующих общественные отношения в сфере денежного обращения, в системе финансового права в науке до сих четко не определен. В существующих на сегодняшней день работах ведущих специалистов финансового права не наблюдается единства мнений на этот счет.
Детальное рассмотрение понятийного аппарата и отнесение институтов денежного обращения и валютного регулирования к предмету правового регулирования финансового права позволяет рассматривать вопросы обращения национальной и иностранной валюты в рамках единой отрасли финансового права. В рамках же предлагаемых институтов существуют некоторые нормы, которые можно смело отнести как к предмету регулирования института денежного обращения, так и института валютного регулирования. В их числе можно назвать нормы, закрепляющие порядок установления валютного курса, поскольку курс российской валюты определяется по отношению к курсу иностранной валюты. Таким образом, затрагиваются нормы, регулирующие вопросы обращения национальной и иностранной валюты. Тем самым подтверждается тезис о необходимости включения института валютного регулирования в подотрасль права денежного обращения.
Лана Львовна Арзуманова
Монография направлена на изучение финансово-правовых характеристик денежной системы, в рамках которой было сформировано новое научное направление, основанное на системном междисциплинарном анализе и комплексном рассмотрении норм, регулирующих отношения в сфере денежного обращения и валютного регулирования. Сущность представленного научного направления заключается в формировании в системе финансового права новой подотрасли – «Право денежного обращения». В концепции раскрыты элементы этой подотрасли и ее место в системе науки, отрасли и учебной дисциплины, изучена природа денег как финансово-правовой категории, выявлены особенности денег как объекта финансово-правового регулирования.
Л. Л. Арзуманова
Система права денежного обращения как подотрасли финансового права Российской Федерации
Монография
ebooks@prospekt.org
ВВЕДЕНИЕ
Деньги, являясь всеобщим эквивалентом, служат главным инструментом в руках государства при реализации финансами распределительной, стимулирующей и контрольной функций. Сбор денег в фонды денежных средств и их последующее распределение дают возможность государству управлять экономическими и общественными процессами. Определяя цели и задачи направления денежных средств, государство тем самым стимулирует развитие тех или иных процессов. В свою очередь, уменьшение или перенаправление денежных средств ведет к противоположным следствиям, что и обеспечивает возможность эффективного управления рублем.
В условиях рыночной экономики возрастает роль информационной функции денег, которая предоставляет государству возможность качественно новой оценки результатов финансирования в хозяйстве, сопоставления затраченных ресурсов и полученных результатов, а также их последующего контроля. Чтобы оценить динамику изменения наблюдаемых процессов, можно сравнить их с аналогичными процессами в иных отраслях социальной и экономической жизни общества. В свою очередь, сравнение подобного рода возможно лишь при приведении анализируемых явлений в денежное выражение.
Предоставленная деньгами информация являет собой обратную связь, в соответствии с теорией прямых и обратных связей, примененную впервые в финансово-правовой науке профессором О. Н. Горбуновой. Существует опасность искажения подобной информации и, как следствие, принятия неправильных управленческих решений, основанных на полученной информации. В этой связи задача государства – обеспечить стабильность денежной единицы. Для реализации этой цели осуществляются полномочия по поддержанию стабильности денежной системы, защите и обеспечению устойчивости рубля.
Отдельно отметим, что регулирование экономических процессов – исключительная прерогатива государства не только в странах, прошедших путь от административно-хозяйственной экономики к рыночной, но и во всех экономических системах. Особенно это ярко отражается на примере денег как экономического и правового института, регулировании денежных форм и организации денежного оборота. При этом государственное регулирование, будучи альтернативой рыночному механизму, тем не менее не является антиподом по отношению к рынку[1 - См.: Ионов М. Роль государства в экономике // Экономист. 1995. № 8. С. 15.].
«…Развитие государственной жизни ведет к тому, что приходится регулировать правом не только устройство государственной власти, но и различные отрасли государственной деятельности: суд, общее управление, финансы»[2 - Цит. по: Ровинский Е. А. О критическом освещении вопросов буржуазного финансового права // Вопросы советского финансового права. М., 1971. С. 13.], – писал в начале прошлого века Ф. Тарановский.
В этой связи представляется возможным привести слова П. Б. Струве: «Государство – это показывает вся история денежного обращения всего мира – не всемогуще, но и не бессильно по отношению к деньгам. Связь денежного обращения с государством и его интересами превращает денежную политику в широком смысле в подлинное управление. Секреты силы и действительности этого управления заключаются, с одной стороны, в реальной денежной и вообще экономической власти государства, с другой стороны, в ясном понимании и соблюдении границ этой власти»[3 - См.: Струве П. Б. Хозяйство и цена: Критические исследования по теории и истории хозяйственной жизни. Ч. 1. СПб., 1913. С. 321.]. Несмотря на давность этого изречения, оно в точности характеризует возможности государственного регулирования денежных отношений в современных экономических и правовых реалиях.
В российской юридической литературе проблемы правового регулирования денежного обращения не получили четкой научной разработки, что повлекло необходимость в более тщательном исследовании данного вопроса.
§ 1. ПРАВО ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Деньги как всеобщий эквивалент являются главным государственным инструментом при реализации финансами распределительной (перераспределительной), стимулирующей, дестимулирующей и контрольной функций. Аккумулирование денег в соответствующие денежные фонды и их последующее перераспределение дают возможность управлять экономическими и общественными процессами в государстве, определять цели и задачи направления денежных средств. Тем самым государство стимулирует развитие определенных общественных и экономических процессов. В свою очередь, уменьшение или перенаправление денежных потоков приводит к противоположным следствиям, что и обеспечивает невозможность эффективного управления рублем.
В условиях существования рыночной экономики намного возрастает роль информационной функции денег. Информационная функция денег предоставляет государству возможность качественно по новому оценить результаты финансирования в хозяйстве, сопоставить произведенные ресурсы и полученные результаты, а также осуществить последующий контроль в отношении подобного финансирования. Позволить надлежащим образом оценить динамику изменения наблюдаемых процессов возможно лишь при приведении анализируемых явлений в денежное выражение и путем сравнения их с аналогичными процессами в иных отраслях экономической и социальной жизни общества.
Таким образом, информация, которая заключена в деньгах, представляет собой обратную связь, в соответствии с теорией прямых и обратных связей, примененную впервые в финансово-правовой науки профессором О. Н. Горбуновой.
Однако существует большая вероятность искажения подобной информации, следствием чего может стать принятие ошибочных управленческих решений, основанных на полученной информации. В такой ситуации основная задача государства заключается в обеспечении стабильности национальной денежной единицы. Для достижения поставленной цели реализуются полномочия по поддержанию стабильности денежной системы, защите и обеспечению устойчивости рубля.
Отдельно отметим, что регулирование экономических процессов исключительная прерогатива государства в странах, прошедших путь от административно-хозяйственной экономики к рыночной (как, например, Россия), а также во всех экономических развитых системах. Это особенно ярко видно на примере денег как экономического и правового института, при регулировании денежных форм и организации наличного и базналичного денежного оборота. При этом государственное регулирование не является антиподом по отношению к рынку. Государственная деятельность регулируется исключительно правовыми нормами.
«…Развитие государственной жизни ведет к тому, что приходится регулировать правом не только устройство государственной власти, но и различные отрасли государственной деятельности: суд, общее управление, финансы»[4 - Цит. по: Ровинский Е. А. О критическом освещении вопросов буржуазного финансового права // Вопросы советского финансового права. М., 1971. С. 13.],– писал в начале прошлого века Ф. Тарановский.
В этой связи представляется возможным привести слова П. Б. Струве[5 - Струве П. Б. Указ. соч. С. 321.]: «Государство – это показывает вся история денежного обращения всего мира – не всемогуще, но и не бессильно по отношению к деньгам. Связь денежного обращения с государством и его интересами превращает денежную политику в широком смысле в подлинное управление. Секреты силы и действительности этого управления заключаются, с одной стороны, в реальной денежной и вообще экономической власти государства, с другой стороны, в ясном понимании и соблюдении границ этой власти». Несмотря на давность приведенного изречения, оно и сейчас в полной мере характеризует возможности регулирования денежных отношений в современных экономических и правовых реалиях со стороны органов государственной власти.
О. Н. Горбунова[6 - Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 10.] верно отмечает: «чтобы публичная власть действительно была демократичной, реально осуществляла бы суверенитет, обеспечивались бы в полной мере интересы населения и государства в целом, она должна обладать реальными финансовыми ресурсами. А вся деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию фондов денежных средств регулируются нормами финансового права».
Финансовое право как самостоятельная отрасль российского права обладает собственным предметом и методом правового регулирования, собственной системой и нормативно-правовыми актами. Именно наличие этих компонентов позволяет нам говорить о самостоятельности того или иного правового элемента.
По мнению Н. М. Казанцева[7 - Институты финансового права / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Н. М. Казанцева. М.: ИЗиСП; ИД «Юриспруденция», 2009. С. 53–54.], «финансовое право обретает свое единство как отрасль, по мере того как законоустановление и урегулирование его институтов влечет образование сетевой мультииерархической системы, в которой каждый институт получает связь и согласование с другими институтами и образуется несколько разнокритериальных иерархий институтов. Особенность сетевой мультииерархической системы в том, что в ней иерархически высшие и общие институты по одним отношениям одновременно могут быть иерархически начальными или базовыми (низшими) в других межинституционных отношениях.
Понимание взаимоотношений между институтами в праве свойственно для научных воззрений, развитых в правовом отношении государственных юрисдикций.
Французский правовед П. Сандевуар пишет «об институтах основных, обширных и сложных» и «второстепенных юридических институтах»[8 - См.: Сандевуар П. Введение в право / пер. с франц. М.: Издательская группа Интратек-Р, 1994. С. 169–170.].
Наличие одних институтов предполагает появление и других, которые должны обеспечить реализацию первых.
Традиционно под системой финансового права понимают объективно обусловленное системой общественных финансовых отношений внутреннее строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в определенной иерархичности и последовательности. Построение системы финансового права должно быть обоснованно наукой финансового права, отвечать потребностям развивающихся в рамках предмета финансового права общественных отношений, отвечать в полной мере реалиям и тенденциям развития науки и практики, а порой определять тенденции в развитии финаносвых отношений и финансового законодательства.
Система финансового права структурно состоит из нескольких элементов, совокупность которых и составляет ее внутреннее строение. Элементы системы финансового права образуются финансово-правовыми нормами на основе единства предмета правового регулирования. В свою очередь, финансово-правовые нормы группируются в самостоятельные институты и подотрасли права. Предмет правового регулирования составных элементов полностью входит в предмет самой отрасли права, затрагивая лишь относительно обособленную ее часть.
Низшим звеном системы финансового права является финансово-правовой институт, который рассматривается как группа финансово-правовых норм, регулирующих однородные отношения, входящие в предмет отрасли финансового права. Будучи взаимосвязанным с другими отраслевыми институтами, любой институт финансового права сохраняет относительную самостоятельность по отношению к ним. Институты финансового права могут разделяться на подинституты, которые образуются финансово-правовыми нормами, регулирующими наименьший круг общественных отношений, входящих в предмет финансово-правового института.
Подотрасль как самый крупный элемент системы отрасли финансового права может включать в себя несколько взаимоувязанных и соотносимых институтов. Выделение подотраслей предопределено наличием большого количества однородных финансово-правовых норм, которые регулируют сравнительно обособленные и одновременно схожие отношения, входящие в предмет одной отрасли права.
В системе финансового права есть две общепризнанные подотрасли – бюджетное и налоговое право.
В последнее же время появилась тенденция выделения ряда новых подотраслей права в системе финансового права, например, таких как: финансовый контроль[9 - См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 10; Грачева Е. Ю. Финансовый контроль – подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. № 2. С. 57–62.], учетное право[10 - См.: Ашмарина Е. М. Финансово-правовые аспекты учетных систем в Российской Федерации: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 15; Ашмарина Е. М. Структура финансового права РФ на современном этапе // Государство и право. 2004. № 9. С. 96; Ашмарина Е. М. Место норм, регулирующих учетные процессы в системе финансового права Российской Федерации: монография. М.: ООО «Полиграф ОПТ», 2004. С. 151–170.], право денежного обращения[11 - Ситник А. А. Финансово-правовое регулирование денежного обращения в Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 57–91.]и др.[12 - См. о выделении «государственного кредита» в качестве подотрасли финансового права: Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: автореф. дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 23–24; Покачалова Е. В. Публичный долг (кредит) в системе российского финансового права как отраслевой юридической науки и учебной дисциплины: исторические и современные аспекты преподавания // Финансовое право. 2009. № 2. С. 9–12; Запольский С. В. О модернизации доктрины российского финансового права // Финансовое право. 2008. № 4. С. 17.]
Профессор Н. И. Химичева справедливо отмечает, что «по финансовому праву такой последовательной группировки правовых норм по разделам, подотраслям, институтам и по ее официальному оформлению пока еще не существует»[13 - Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 61.].
По мнению профессора И. И. Кучерова, правовое регулирование денежного обращения зачастую выпадало из фокуса предмета финансового права[14 - Кучеров И. И. Право денежного обращения: курс лекций. М.: Магистр; ИНФРА-М, 2013. С. 83.].
Это объяснимо, поскольку под предметом финансового права рассматривались общественные отношения, возникающие в процессе собирания, распределения, перераспределения и использования государством фондов денежных средств. Под последними же традиционно рассматриваются исключительно средства формирования публичных финансов, в которые по умолчанию включались и общественные отношения, связанные с вопросами денежного обращения. Неоспоримо и то, что деньги и денежные обязательства, связанные с образованием, распределением и использованием фондов денежных средств являются объектом общественных отношений, урегулированных финансовым правом.
В свою очередь, в науке финансового права нормы, регулирующие вопросы денежного обращения (наличного и безналичного) и валютного регулирования, рассматривались в качестве двух самостоятельных институтов, входящих в Особенную часть системы. Такой позиции, в частности, придерживается профессор О. Н. Горбунова[15 - Финансовое право: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. О. Н. Горбунова. М.: Юристъ, 2006. С. 34.], которая выделяет институт «деньги и денежное обращение» и институт «валютного регулирования». Профессор И. В. Рукавишникова по аналогии предлагает рассматривать институты денежного обращения и валютного права в качестве самостоятельных, регулирующих правоотношения, которые имеют «нечетко выраженную отраслевую принадлежность»[16 - Рукавишникова И. В. Метод финансового права. 3-е изд. / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2011. С. 42–43.].
В науке финансового права можно столкнуться и с кардинально полярными точками зрения относительно места права денежного обращения в системе финансового права. В частности, профессор Е. М. Ашмарина[17 - Ашмарина Е. М. Структура финансового права РФ на современном этапе // Государство и право. 2004. № 9. С. 86–89.] выделяет право денежного обращения и валютное право в качестве самостоятельных подотраслей финансового права. В развитие этих положений профессор Е. М. Ашмарина приходит к выводу, что «необходимо выделить денежное обращение в институт Общей части финансового права»[18 - Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. М. Ашмарина, С. О. Шохин. М.: ООО «Издательство "Элит"», 2009. С. 62.]. Аналогичной позиции она придерживается и в отношении валютного регулирования.
В то же время профессор А. И. Худяков предлагает отнести институт «денежное обращение и расчеты» к предмету гражданского права, мотивируя это тем, что гражданско-правовые нормы регулирует весь спектр денежных отношений. По мнению автора, финансово-правовым является лишь институт «правовые основы денежной системы», который входит в состав Общей части, так как «этот институт имеет выход на все денежные отношения, в то время как финансовые отношения являются лишь частью их»[19 - См.: Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы: ТОО «Баспа», 2001. С. 99; Худяков А. И. Дискуссионные вопросы предмета финансового права // Финансовое право. 2009. № 3. С. 4.]. В этот же институт им включен и институт «валютного регулирования».
Аналогичной позиции придерживается Д. А. Лисицын, который отмечает, что «включение в состав финансового права таких институтов, как, например, «правовое регулирование организации страхового дела», «правовые основы банковского кредитования», «правовые основы денежного обращения и расчетов», является неправомерным, поскольку данные институты в настоящее время выражают частные финансы либо вообще выражают денежные отношения, не являющиеся финансовыми»[20 - См.: Лисицын Д. А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: автореф. дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 6.].
Противоположной представляется позиция профессора К. С. Бельского, который полагает, что финансово-правовые нормы, регулирующие денежное обращение, образуют правовой институт эмиссионного права, который рассматривается им как «совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области эмиссионной деятельности Центрального банка РФ и кредитных учреждений (банков), направленной на организацию в стране наличного и безналичного денежного обращения». Профессор К. С. Бельский утверждает, что «эмиссионное право образует правовой институт, который входит в состав финансового права… через банковское (публичное) право»[21 - См.: Бельский К. С. Эмиссионное право как институт финансового права // Государство и право. 2006. № 5. С. 55.].
В свою очередь, профессор С. В. Запольский отмечает, что работа по формированию системы современного финансового права должна в первую очередь включать в себя создание общей части: а) единых принципов отрасли; б) субъектов финансового права; в) общих начал юридической ответственности за нарушение финансовой обязанностей и обязательств; г) правового режима учреждения финансового фонда, мобилизации в него денежных средств и финансирования расходов; д) общих начал регулирования финансовых процедур; е) правовых основ учета и контроля в области финансов. В то время как особенная часть должна состоять из шести крупных блоков (компонентов), в число которых профессор С. В. Запольский включает эмиссионное право[22 - Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. М.: РАП, Эксмо, 2008. С. 95.].
Профессор С. В. Запольский указывает на стремительное формирование эмиссионного права в качестве отдельной подотрасли, в которую также включается валютный контроль[23 - См.: Запольский С. В. О модернизации доктрины российского финансового права // Финансовое право. 2008. № 4. С. 17; Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. С. 85–87.]. Им отмечается, что «институционализация, т. е. появление относительно стабильных, однородных комплексов, регулирующих отношения определенного типа или вида, – верный признак зрелости отрасли права. Еще более говорит об этом наличие так называемых общих институтов, регулирующих отдельные стороны отношений, составляющих предмет отрасли»[24 - Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. С. 83.], а Д. В. Винницкий указывает на то, что эмиссионное право (правовые основы денежного обращения), наравне с бюджетным и налоговым правом, выступает основным компонентом финансового права. По его мнению, систему эмиссионного права образуют: 1) институт, закрепляющий основы денежной системы; 2) институт, регулирующий организацию наличного денежного обращения; 3) институт, регулирующий организацию безналичного денежного обращения; 4) институт, закрепляющий основные инструменты и методы денежно-кредитной политики. При этом автор не выделяет в качестве института эмиссионного права валютное право, поскольку считает, что «валютные отношения не направлены на формирование, распределение и использование публичных фондов денежных средств»[25 - См.: Винницкий Д. В. Основные проблемы теории российского налогового права: дис… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 336, 337, 367.] – отношения, материальным объектом которых является валюта, возникают в рамках налогового, бюджетного и эмиссионного права, а также в рамках иных институтов финансового права.
Предлагаемый автором подход сводится к формированию системы финансового права методом «от общего к частному». Отмечается заведомо лидирующее положение эмиссионного права, которое формирует структуру, порядок зарождения и осуществления всех имущественных отношений, протекающих в денежной форме, а система обязательств Банка России и обязательств перед ним является организующим началом, которое позволяет говорить об эмиссионном праве как о составной системы финансового права. Данной позиции придерживается профессор С. В. Запольский[26 - Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. С. 85–86.].
Как отмечает С. М. Борисов, «многолетний и разносторонний зарубежный опыт убедительно показывает и доказывает, что с помощью одних только рыночных механизмов и частной инициативы невозможно достичь тех высоких стандартов, которыми отличаются организация и функционирование денежно-валютных систем передовых стран мира»[27 - См.: Борисов С. М. Рубль – валюта России. М., 2004. С. 413.].
В то же время А. А. Тедеев придерживается одновременно двух противоположных точек зрения. Так, например, в учебнике «Финансовое право», он совместно с В. А. Парыгиной, высказывает позицию, из которой следует, что отношения в сфере платежной (расчетно-денежной) системы «регулируются правом денежного обращения, а в частности – нормами комплексной отрасли права – банковского права»[28 - Парыгина В. А., Тедеев А. А. Финансовое право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 23.]. Отношения же в сфере валютной системы, по их мнению, регулируются «такой подотраслью финансового права, как валютное право, а также нормами комплексной отрасли права – банковского права»[29 - Там же. С. 23.]. Однако в учебном пособии «Валютное право» А. А. Тедеев уже констатирует, что отнесение валютного права к сфере финансово-правового регулирования представляется «слабо аргументированным»[30 - См.: Тедеев А. А. Валютное регулирование: учеб. пособие. СПб.: Питер, 2009. С. 14.]. Тем самым автор говорит о валютном праве как о подотрасли банковского права – самостоятельной отрасли права.
С точки зрения И. А. Журавлевой и С. А. Крысина, в рамках финансового права необходимо выделять подотрасль, объединяющую правовые нормы, регулирующие денежное обращение в Российской Федерации[31 - См.: Журавлева И. А., Крысин С. А. Расчетные правоотношения в системе финансового права // Право и жизнь. 2001. № 37. С. 33–48.]. Эта мысль была последовательно развита в диссертационном исследовании В. П. Васильца[32 - См.: Василец В. П. Денежное обращение в России как объект правового регулирования: дис… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 99–117.], который отмечает, что право денежного обращения, выступая подотраслью финансового права, включает в себя институты наличного денежного обращения, безналичного денежного обращения и институт валютного обращения[33 - Аналогичной позиции придерживаются и другие авторы. См.: Товмасян Р. Э. К вопросу о праве денежного обращения как подотрасли финансового права // Финансовое право. 2009. № 2. С. 14–16.]. Схожей позиции придерживается профессор И. И. Кучеров, который определяет право денежного обращения как одну из подотраслей финансового права, состоящую из финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в процессе эмиссии, хранения, перевозки, инкассации, уничтожения и замены наличных денег, ведения кассовых операций, использования национальной и иностранной валюты при осуществлении наличных и безналичных расчетов, а также в рамках контроля за денежным обращением, применения санкций за нарушения порядка денежного обращения, противодействия легализации (отмыванию) денежных средств[34 - Кучеров И. И. Право денежного обращения: курс лекций. С. 90, 91–92.].
Предлагаемые и озвученные мнения ученых-правоведов в сфере финансового права свидетельствуют о том, что вопрос о месте норм, регулирующих общественные отношения в сфере денежного обращения, в системе финансового права в науке до сих четко не определен. В существующих на сегодняшней день работах ведущих специалистов финансового права не наблюдается единства мнений на этот счет.
Детальное рассмотрение понятийного аппарата и отнесение институтов денежного обращения и валютного регулирования к предмету правового регулирования финансового права позволяет рассматривать вопросы обращения национальной и иностранной валюты в рамках единой отрасли финансового права. В рамках же предлагаемых институтов существуют некоторые нормы, которые можно смело отнести как к предмету регулирования института денежного обращения, так и института валютного регулирования. В их числе можно назвать нормы, закрепляющие порядок установления валютного курса, поскольку курс российской валюты определяется по отношению к курсу иностранной валюты. Таким образом, затрагиваются нормы, регулирующие вопросы обращения национальной и иностранной валюты. Тем самым подтверждается тезис о необходимости включения института валютного регулирования в подотрасль права денежного обращения.
Другие электронные книги автора Лана Львовна Арзуманова
Последний отзыв
Очень интересно