Власть и свобода на весах конституционного правосудия: Защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации

Так, например, 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ принял уже упоминаввшееся постановление по делу о проверке конституционности положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе».

В данном постановлении Конституционный Суд РФ указал, в частности, что, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и 131, ч. 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (ст. 12; ст. 130 и 131, ч. 1) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18, ст. 48).

Из сказанного ясно, что при признании федеральным законодателем возможности введения отзыва должностного лица местного самоуправления решение вопроса о введении или невведении на территории того или иного субъекта Российской Федерации данной формы непосредственного народовластия является прерогативой соответствующего субъекта Российской Федерации, т. е. входит в состав его исключительной компетенции.

При этом, как подчеркивается в данном постановлении, в силу ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ и действующего законодательства обжалованию в судебном порядке подлежат любые юридически значимые действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва. В процедуре же конституционного судопроизводства – в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с ч. 1 ст. 96 Закона «О Конституционном Суде РФ» – могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан.

Особой разновидностью законов субъектов РФ как предмета конституционного контроля являются их конституции (уставы)[67 - См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 69, ч. 2 ст. 70 и ст. 90 Конституции Республики Татарстан, а также п. 2 ст. 4 и п. 8 ст. 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова // Вестник КС РФ. 2002. № 3; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 1998 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карелина Михаила Юрьевича на нарушение его конституционных прав положениями Конституции Республики Татарстан и Закона Республики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления» // Вестник КС РФ. 1998. № 4.]. Учитывая весьма существенную специфику юридической природы данных актов, этот вопрос был предметом специального рассмотрения Конституционного Суда РФ, в том числе с точки зрения допустимых форм, способов судебного нормоконтроля относительно данного вида актов субъектов РФ.

Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан, Государственный Совет Республики Татарстан и Верховный Суд Республики Татарстан обратились в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности ряда положений ГПК РСФСР и ГПК РФ.[68 - См.: постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.]

Заявители утверждали, что в силу ст. 5 (ч. 2), 66 (ч. 1 и 2), 118 (ч. 2), 125 (п. «б» ч. 2) и 126 Конституции РФ конституции и уставы субъектов Российской Федерации как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ, а потому наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочием проверять законность конституций и уставов субъектов РФ и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требованием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо.

В связи с этим, как следует из содержания запросов и выступлений представителей Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан в ходе судебного заседания, заявители оспаривали конституционность следующих норм Гражданского процессуального кодекса РСФСР (в период рассмотрения настоящего дела утратил силу), Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»:

нормы, наделяющей суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, – как допускающей разрешение судом общей юрисдикции дел об оспариваний конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Данная норма содержалась во взаимосвязанных п. 2 ст. 115 и п. 2 ст. 231 ГПК РСФСР и по существу сохранилась во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1, и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ;

нормы, наделяющей прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, – как допускающей обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону. Данная норма содержится во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», п. 2 ч. 1 ст. 26 и ч. 1 ст. 251 ГПК РФ.

Для разрешения поставленных заявителями вопросов Конституционный Суд РФ первоначально обратился к проблеме особенностей юридической природы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и отметил следующее.

Конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства.

По смыслу ст. 66 (ч. 1 и 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 1, 3, 4, 5, 15, 71, 72, 73 и 76 конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредительными по своему характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции РФ, определяют организацию субъектов РФ и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения РФ и ее субъектов, то конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.

Конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым единство конституционно-правового пространства, единство конституционно-правового регулирования в условиях федеративного государства, которое не должно нарушаться текущим федеральным регулированием посредством законов.

Конституция (устав) субъекта РФ – это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций и уставов субъектов РФ на имеющие и не имеющие конституирующий, т. е. учредительный, характер.

Особенности конституций (уставов) субъектов РФ как учредительных по своей правовой природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от других нормативных правовых актов субъектов РФ предопределяют и различия в порядке их судебной проверки по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают конституционный статус субъектов РФ. Эти особенности не может не учитывать федеральный законодатель, устанавливая полномочия судов по рассмотрению дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ.

При проверке конституций (уставов) субъектов Российской Федерации – в силу их прямой нормативной связи с Конституцией РФ – основополагающим критерием является их соответствие Конституции РФ. По смыслу положений ст. 5, 66, 71, 72, 73, 76 и 125 Конституции РФ выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.

В связи с этим Конституционный Суд РФ признал содержащуюся во взаимосвязанных п. 2 ст. 115 и п. 2 ст. 231 ГПК РСФСР и во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1, 2 и 3 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ норму, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 66 (ч. 1 и 2), 76 (ч. 3, 4, 5 и 6), 118 (ч. 2), 125 (ч. 2, 3 и 5), 126 и 128 (ч. 3).

Что же касается полномочий прокурора обращаться в суды общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, то, признав соответствующие положения не соответствующими Конституции РФ, Конституционный Суд РФ одновременно заключил, что закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры, осуществляя обеспечение исполнения Конституции РФ, соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ, обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов РФ, с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного Суда РФ в области судебного конституционного контроля – с другой, предопределяют для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу о соответствии Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле.

3.2.3. Могут ли быть предметом конституционной жалобы постановления Правительства?

Часть 4 ст. 125 Конституции РФ, закрепляя институт конституционной жалобы, не называет постановления Правительства Российской Федерации в качестве возможного предмета таких жалоб. Но как быть в том случае, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства Российской Федерации с федеральным законом и эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве? Речь идет о таких нормативных актах Правительства Российской Федерации, которые приняты во исполнение полномочия, возложенного на Правительство Российской Федерации непосредственно федеральным законом по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе; именно на основании такого уполномочия Правительство Российской Федерации в этом случае непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование). Ответ на эти вопросы дал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 27 января 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации.[69 - См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 2004 г. № 1 по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, частей первой, второй и четвертой ст. 251, частей второй и третьей ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации // СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403.]

Исходя из буквального толкования ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений Закона «О Конституционном Суде РФ», граждане действительно не входят в круг субъектов обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нормативные акты Правительства Российской Федерации. Но, как вытекает из правовой позиции Конституционного Суда, граждане вправе обжаловать наряду с законами и такие акты, которые по своей юридической природе приравнены к законодательным (например, постановления Государственной Думы, которыми объявляется амнистия, о чем будет подробнее сказано ниже). Однако постановления Правительства Российской Федерации вне зависимости от того, приняты они в пределах собственных полномочий или во исполнение непосредственного уполномочия федерального законодателя, таковыми не являются.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации нормативные акты Правительства Российской Федерации принимаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Это означает, что нормативные акты Правительства Российской Федерации являются подзаконными регуляторами, обеспечивающими исходя из их конституционной природы вторичное правовое регулирование. Требование ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации не может толковаться как допускающее возможность принятия Правительством Российской Федерации нормативного правового акта на основании и во исполнение непосредственно Конституции Российской Федерации. Такая интерпретация рассматриваемой нормы приводила бы к принципиальному противоречию между ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации и положениями ее ст. 10 и 11 (ч. 1), согласно которым государственная власть в Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом разделения властей, означающим в первую очередь невмешательство органов одной ветви власти в сферу полномочий органов другой ветви государственной власти.

Конституция РФ подобного противоречия не допускает, закрепляя за нормативными актами Правительства Российской Федерации определенное (подзаконное) место в иерархии источников права, а также наделяя Правительство Российской Федерации правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). При этом Конституция РФ не предполагает дифференцирование постановлений Правительства Российской Федерации как по юридической силе, так и тем более по характеру их воздействия на общественные отношения. Таким образом, Правительство Российской Федерации, осуществляя регулирование на основании делегированной компетенции, и в этом случае не выступает субъектом первичного правового регулирования.

Наличие особой нормативной связи между постановлением Правительства Российской Федерации и федеральным законом, заключающейся в уполномочивании федеральным законодателем Правительства Российской Федерации осуществить регулирование тех или иных общественных отношений, не изменяет юридического существа нормативного акта Правительства Российской Федерации, которым указанное полномочие было реализовано. Правительство Российской Федерации так же, как и во всех иных случаях, регулирует общественные отношения на основании и во исполнение актов большей юридической силы с той лишь особенностью, что первичная содержательная регламентация соответствующей сферы жизнедеятельности общества и государства закрепляется не в законодательном акте, предусматривающем делегированное регулирование, а, имея своим первоисточником конституционные нормы, диверсифицирована в действующем законодательстве. Таким образом, Конституция Российской Федерации не создает непосредственных предпосылок для наделения гражданина правом непосредственной конституционной жалобы на постановления Правительства Российской Федерации.

Вместе с тем ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантирует право каждого на судебную защиту его прав и свобод. Данное конституционное положение, находящееся в системной взаимосвязи с положениями ее ст. 1 (ч. 1), 2, 3 (ч. 1), 18, 55 (ч. 2), согласно которым гражданин может вступать с государством в судебный спор по поводу принятия органом государственной власти акта, нарушающего конституционные права и свободы; положениями ч. 1 ст. 47 и ч. 1 и 2 ст. 118, исходя из которых никто не может быть лишен права на рассмотрение его спора в соответствии с установленной юрисдикционной подведомственностью и подсудностью в соответствии с принципами правосудия, а также положениями ч. 1 ст. 115 и ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, определяет, что гражданин вправе спорить с Правительством Российской Федерации по поводу принятия им в рамках делегированных полномочий нормативного акта, нарушающего конституционные права и свободы, в Конституционном Суде РФ в опосредованном порядке. А именно, гражданин вправе обжаловать любое постановление Правительства Российской Федерации в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде на предмет его соответствия федеральным законам согласно правилам подведомственности и подсудности. В случае, если в процессе судебного разбирательства выяснится, что правонарушающий характер акта Правительства Российской Федерации не может быть устранен через признание его не соответствующим федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также нормативным указам Президента Российской Федерации по причине осуществления Правительством Российской Федерации не свойственной ему функции первичного правового регулирования, соответствующий суд обязан приостановить рассмотрение данного дела и обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации на предмет соответствия такого постановления Правительства РФ не только федеральному закону, но и Конституции РФ.

Однако в решении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 2004 г. реализована иная модель разрешения данной проблемы, а именно: предусмотрена возможность возбуждения гражданином конституционного судопроизводства по проверке постановлений Правительства Российской Федерации непосредственно, что предопределяет допустимость перенесения гражданами спора с Правительством Российской Федерации на уровень конституционного правосудия; это становится возможным в случае, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства Российской Федерации с федеральным законом и эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве.

По состоянию на 1 ноября 2004 г. можно привести пока два случая обращения в Конституционный Суд РФ со ссылкой на названную правовую позицию.

Постановлением Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 9 января 2004 г. гражданин А.М. Горчаков за пользование автомобилем, ввезенным на территорию Российской Федерации с территории Республики Беларусь без таможенного оформления, признан совершившим административное правонарушение, ответственность за которое установлена ст. 16.21 КоАП Российской Федерации, и подвергнут штрафу в размере одной трети стоимости транспортного средства без его конфискации.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации А.М. Горчаков просил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 254 «О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 1995 г. № 583», а также указание Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 28 ноября 1996 г. № 01—14/1310 и приказ Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 27 ноября 2000 г. № 1069, регулирующие вопросы таможенного оформления товаров при ввозе их с территории Республики Беларусь. По мнению заявителя, указанные нормативные правовые акты нарушают его конституционные права, гарантированные ст. 2, 8 (ч. 2), 15 (ч. 1, 4), 17 (ч. 1, 2), 18 и 35 Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные А.М. Горчаковым материалы, не нашел оснований для принятия его жалобы к рассмотрению, указав при этом, что из содержания оспариваемого А.М. Горчаковым постановления Правительства Российской Федерации не следует, что данный нормативный акт принят Правительством Российской Федерации в силу прямого предписания федерального закона, а его содержание увязывается с каким-либо федеральным законом, поэтому данная жалоба не может быть признана допустимой.[70 - См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2004 г. № 193-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Горчакова Александра Михайловича на нарушение его конституционных прав постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 254 «О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 1995 г. № 583» и ведомственными нормативными актами Государственного таможенного комитета Российской Федерации // Архив КС РФ. 2004.]

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет регулирование в социально-экономической сфере (абз. 3 ст. 13), обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен (абз. 2 и 11 ст. 15); номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен, устанавливается исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации (абз. 4 ст. 28).

Статья 15 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. Федерального закона от 6 мая 2003 г.) определяет полномочие Правительства Российской Федерации по установлению основ ценообразования в области жилищно-коммунального хозяйства и ежегодно федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг (ч. 4) и полномочия органов местного самоуправления, органов государственной власти города федерального значения Москвы и органов государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, по установлению нормативов потребления коммунальных услуг, цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах и тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях, а также цен и тарифов в соответствии со стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг (ч. 7).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» утвержден Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в числе которых услуги систем водоснабжения и канализации (абз. 8).

Екатеринбургское муниципальное унитарное предприятие «Водоканал» обратилось с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, утверждая, что приведенные нормативные положения ограничивают его право на самостоятельное установление цен на услуги по соглашению сторон в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, ущемляют свободу экономической деятельности и тем самым противоречат Конституции Российской Федерации, ее ст. 8 (ч. 1), 34 (ч. 1), 55 (ч. 3), 71 и 76 (ч. 1).[71 - См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июля 2004 г. № 255-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия «Водоканал» на нарушение конституционных прав и свобод положениями Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Архив КС РФ. 2004.]

В решении по данному делу Конституционный Суд РФ указал следующее. Согласно абз. 2 п. 1 ст. 424 ГК РФ в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», которым утвержден Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, издано во исполнение одноименного Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221, который в данном случае и с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 25 июня 2001 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» выполняет роль закона и действует во времени до момента вступления в силу соответствующего законодательного акта.

Оспариваемые же положения ч. 4 ст. 15 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. Федерального закона от 6 мая 2003 г.), предусматривающие полномочие Правительства Российской Федерации по установлению основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства, явились основанием для принятия других нормативных актов – постановлений Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2004 г. № 89 «Об утверждении основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства» и от 25 августа 2003 г. № 522 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2004 год», которые в деле заявителя не применялись и не оспариваются им в порядке конституционного судопроизводства.

Следовательно, прямая нормативная связь ч. 4 ст. 15 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и абз. 8 Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», отсутствует, а потому данная жалоба в части, касающейся проверки конституционности названных положений, не может быть признана допустимой в соответствии с требованиями Закона «О Конституционном Суде РФ».

Не может быть предметом проверки по данной жалобе и ч. 7 ст. 15 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», поскольку в ней закрепляются полномочия органов местного самоуправления, органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а индивидуальные предельные максимальные расчетные тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения для Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия «Водоканал», как следует из жалобы, были установлены Региональной энергетической комиссией Свердловской области, которая к указанным органам не относится.

3.2.4. Постановления Государственной Думы об объявлении амнистии как предмет конституционной жалобы.

Вопрос о возможности возбуждения гражданином конституционного судопроизводства по оспариванию данной разновидности нормативно-правовых актов был решен Конституционным Судом Российской Федерации при рассмотрении дела о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 г. № 492-III ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов»[72 - См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 11-П по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 г. № 492-III ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3059.]. Обосновывая допустимость подобного обращения, Конституционный Суд выделил ряд принципиально значимых свойств постановлений Государственной Думы об объявлении амнистии, позволяющих приравнивать их по материально-правовому содержанию и процедуре принятия к федеральным законам.

Во-первых, из взаимосвязанных положений ст. 15 (ч. 1), 71 (п. «о»), 103 и 125 (ч. 2 и 4) Конституции Российской Федерации следует, что постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативно-правовым актом в сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений. Принятие Государственной Думой постановлений об амнистии предусмотрено самой Конституцией Российской Федерации, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и, таким образом, они имеют особую конституционную природу.

Во-вторых, Конституция не исключает право федерального законодателя принять закон об общих условиях осуществления амнистии. В отсутствие такого закона именно нормативные предписания, содержащиеся в постановлении об амнистии, могут и должны выполнять функцию законодательного регулирования, тем более что издание законов по вопросам амнистии не предусматривается Конституцией Российской Федерации как необходимое и обязательное.

В-третьих, постановление Государственной Думы об амнистии, распространяющееся на индивидуально не определенный круг лиц и деяний, т. е. носящее нормативный характер, по существу допускает отказ от реализации ранее примененных или подлежавших применению – в отношении названных в данном акте категорий лиц и преступных деяний – норм Уголовного кодекса Российской Федерации, что не может быть осуществлено нормативным актом, не приравненным по уровню к закону, поскольку акты ниже уровня закона не должны в каком бы то ни было отношении ему противоречить, препятствуя его применению.

В-четвертых, объявление амнистии отнесено к полномочиям именно Государственной Думы, деятельность которой как палаты представительного органа обеспечивает на основе формирования воли большинства поиск и принятие целесообразных нормативных политико-правовых решений в установленной для нее конституционной нормотворческой процедуре. Это необходимо и при принятии акта об амнистии.

В-пятых, из взаимосвязанных положений ст. 18, 46, 118, 120 и 125 Конституции Российской Федерации следует, что правосудие должно обеспечивать в предусмотренных Конституцией Российской Федерации формах судопроизводства защиту прав и свобод граждан от любых неконституционных законов и, следовательно, от равных им по уровню актов, в том числе путем исключения из правового поля их неконституционных положений. Поэтому применительно к актам об амнистии было бы недостаточным признание возможности их обжалования только через оспаривание основанных на них правоприменительных решений. Последние проверяются судами общей юрисдикции только для того, чтобы установить, подлежит ли применению акт об амнистии к конкретному лицу. Лишение же актов об амнистии – в случае их противоконституционности – юридической силы не может быть прерогативой судов общей юрисдикции, поскольку такого рода полномочия в настоящее время закреплены Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом, в соответствии со ст. 125 и 128 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, только за Конституционным Судом Российской Федерации.

3.2.5. Ограничительный подход к предмету конституционной жалобы не есть ограничение права на судебную защиту.

Следует подчеркнуть, что иные, кроме перечисленных выше, нормативные акты в сферу конституционной оценки по жалобам граждан не входят. Из этого исходит в своей практической деятельности и Конституционный Суд РФ.