Экологическое право

В теории права в формально-юридическом смысле под источниками права понимаются официальные формы внешнего выражения содержания права, придающие ему характер правовых норм (нормативные правовые акты, договоры нормативного содержания и др.)

. Они должны отвечать признакам, объективно присущим источникам права: (1) иметь нормативный характер, т. е. быть рассчитанными на многократное применение; (2) быть адресованы неопределенному числу субъектов и (3) быть обязательными для исполнения всеми субъектами права.

Прежде всего, источники права, в т. ч. экологического права, делятся на материальные, процедурные (закрепляют последовательность действий), процессуальные, охранительные и статутные (источники, устанавливающие правовое положение органов общей, специальной и ведомственной компетенции). Источники экологического права, как правило, представляют собой комплексные акты, т. е. они одновременно содержат материальные, процедурные, процессуальные и охранительные нормы. Источниками экологического права в юридическом смысле являются специфические формы выражения норм права (законы и подзаконные акты), устанавливающие нормы, вводящие в действие, отменяющие, регулирующие отношения по охране окружающей среде и природопользованию. При таком понимании источников экологического права к ним нельзя отнести судебную практику и постановления Пленума Верховного Суда РФ в отличие от постановлений Конституционного Суда РФ.

Источники экологического права выстроены с учетом субординации. Это Конституция РФ, международные договоры, кодифицированные и не кодифицированные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные подзаконные нормативные правовые акты. В целом такая же практика подчиненности нормативных правовых актов сложилась и у субъектов Российской Федерации.

Нормативный правовой акт, в том числе регулирующий экологические отношения, должен отвечать определенным требованиям:

1) иметь объективно выраженную форму – закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, приказ министерства, решение органов местного самоуправления и т. д.;

2) должен быть принят уполномоченным органом;

3) должен иметь предусмотренную законом форму;

4) должен быть официально опубликован (если нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, официально не опубликованы, они не подлежат применению).

Источники экологического права имеют ряд особенностей:

– Как правило, отражают государственную экологическую политику документов стратегического планирования (сами не являются источниками экологического права). В Основах государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012)

содержатся стратегическая цель, принципы, задачи, механизмы реализации соответствующей политики. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 21.04.2021

поднимаются вопросы финансовой ответственности собственников предприятий за ликвидацию накопленного вреда, за рекультивацию промплощадок, механизма расширенной ответственности производителей и импортеров за утилизацию товаров и упаковки и другие вопросы. Национальный проект «Экология» признает целями и показателями: (1) комфортную и безопасную среду для жизни, (2) ликвидацию наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и экологическое оздоровление водных объектов, включая реку Волгу, озера Байкал и Телецкое, (3) снижение выбросов опасных загрязняющих веществ, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека, в два раза, (4) создание устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза. Документы стратегического планирования в области экологического развития (1) адресованы соответствующим органам федеральной, региональной и муниципальной власти, (2) влияют на изменение законодательства по охране и использованию природных ресурсов.

– Законодательство об охране окружающей среды, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах отнесено ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, поэтому эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях регулирования: федеральном и региональном. Отдельно нужно выделить и третий уровень правового регулирования – муниципальный. Муниципальные нормативные правовые акты охватывают вопросы местного значения по охране и использованию природных ресурсов. В качестве примера можно привести (1) Правила землепользования и застройки муниципального образования города Набережные Челны, утв. Решением Горсовета муниципального образования «г. Набережные Челны» от 25.10.2007 № 26/4 (ред. от 11.08.2020)

, (2) Правила благоустройства территории городского округа город Уфа, утв. Решением Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 23.06.2020 № 62/4

, где закреплены нормы об охране окружающей среды, рациональном использовании природных ресурсов соответствующих муниципальных образований, особо охраняемых природных территорий местного значения, озеленении территории, содержанию зеленых насаждений, деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов и другие вопросы местного значения, направленные на создание благоприятной окружающей среды.

– Большой массив подзаконных нормативных правовых актов. Они крайне разнообразны и представлены на всех трех уровнях правового регулирования – федеральном, региональном и муниципальном. Спектр подзаконнных нормативных правовых актов очень широк и колеблется от указов Президента РФ до административных регламентов, например, Административный регламент Федерального агентства по рыболовству по предоставлению государственной услуги по подготовке и принятию решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование, утв. Приказом Росрыболовства от 10.11.2020 № 596 (зарегистрировано в Минюсте России 22.03.2021 № 62835)

.

– Комплексный характер в системе российского права. Экологические требования закрепляются в нормативных правовых актах разной отраслевой принадлежности. Наряду со специальным законодательством об окружающей среде, природоресурсным законодательством, экологические требования содержатся в актах конституционного, гражданского, предпринимательского, уголовного, административного и иного законодательства

. Например, в ст. 284 Гражданского кодекса РФ

закреплена возможность изъятия у собственника земельного участка, в том числе, если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде. В теории права процесс внедрения эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативного правового акта получил название экологизации нормативных правовых актов

, экологизации законодательства

.

– В источниках экологического права нормы по охране и использованию природных ресурсов неразрывно связаны друг с другом. Места пересечения природоохранных и природоресурсных норм образуют сферу рационального природопользования.

– Источники экологического права должны учитывать природные закономерности. Закономерности развития природы определяют экологические пределы в праве. Другими словами, не зависящие от воли человека законы природы устанавливают пределы эколого-правового регулирования, сказывающиеся на источниках экологического права

.

Классификация источников экологического права может быть проведена по ряду оснований.

1. По юридической силе все нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты:

– законы – нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти. Например, Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об особо охраняемых природных территориях»

, Закон Республики Алтай от 24.12.2012 № 70-РЗ (ред. от 06.07.2017) «Об особо охраняемых природных территориях в Республике Алтай»

и др.

– все иные нормативные правовые акты являются подзаконными актами. Это акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами, службами и агентствами, органами местного самоуправления. Например, Указ Президента РФ от 14.01.2019 № 8 «О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор»

, Приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 (ред. от 29.07.2021) «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» (зарегистрировано в Минюсте России 08.06.2017 № 47008)

, Постановление Исполкома муниципального образования г. Казани от 19.05.2021 № 1244 «О создании особо охраняемой природной территории местного значения – рекреационной местности «Парк «Савиново»

и др.

2. По предмету регулирования источники экологического права можно классифицировать на общие и специальные.

Общие характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные общественные отношения. К таким актам относится, в частности, Конституция РФ.

Специальные источники экологического права регулируют узкий круг общественных отношений по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. К ним относятся: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об охране окружающей среды»

, Водный кодекс РФ

, Закон РФ от 21.02.1992 № 2395–1 «О недрах»

и другие акты.

3. По характеру правового регулирования нормативные правовые акты можно подразделить на материальные и процессуальные.

Нормативные правовые акты материального характера – акты, содержащие материальные нормы права. Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений. Примерами актов материального характера могут служить Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об экологической экспертизе»

, Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об отходах производства и потребления»

.

Источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Акты процессуального характера: Гражданский процессуальный кодекс РФ

, Кодекс административного судопроизводства РФ

и др. Материальные и процессуальные нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды часто предусматриваются в одних и тех же актах.

4. По своему характеру нормативные правовые акты как источники права можно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми. Кодифицированными являются систематизированные нормативные правовые акты. Например, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ

. Систематизация нормативного материала проводится в процессе нормотворческой деятельности с целью приведения его в соответствие с системой регулирования общественных отношений.