Экологическое право

§ 2.2. Система источников экологического права

В рамках правовой системы источники законодательных и иных правовых требований выстраиваются по принципу их соподчиненности в иерархическую пирамиду.

Систему источников экологического права образуют:

– Конституция РФ;

– международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права;

– законы (конституционные и федеральные);

– нормативные правовые акты Президента РФ;

– нормативные правовые акты Правительства РФ;

– конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

– нормативные правовые акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств;

– нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Значение судебной практики в регулировании экологических правоотношений будет рассмотрена в следующем параграфе.

Конституционные основы регулирования природопользования и охраны окружающей среды

Конституция РФ содержит ряд статей, имеющих отношение к вопросам охраны природной среды, к другим аспектам природоохранной деятельности. К таким статьям необходимо отнести ст. 9, 36, 42, 58, 72 и некоторые другие.

Конституция как основной источник права указывает на систему органов общей компетенции, которые призваны решать вопросы планирования, финансирования природоохранной деятельности, осуществлять в целом природоохранную политику. В Конституции указывается на право граждан на здоровую природную среду, а также на их обязанность беречь природу. Ценность Конституции заключается прежде всего в том, что она определила стратегию природоохранной деятельности, в т. ч. нормотворческой.

Итак, центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Вторая часть провозглашает разнообразие форм собственности на природные ресурсы. Установлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Кроме того, согласно ст. 36 Конституции РФ собственники владеют, пользуются и распоряжаются землей и иными природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции РФ положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. При этом в ст. 58 установлено – каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Воспринимая основные положения Федеративного договора

, Конституция РФ оформляет организационно-правовые взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно п/п «в», «д» п. 2 ст. 72 Конституции РФ пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, сельское хозяйство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение дается в двух направлениях – по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Вне этих пределов субъекты Российской Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Международные договоры РФ в области природопользования и охраны окружающей среды

Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. Более того, это особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. Во многих федеральных законах содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом необходимо учитывать конституционную новеллу (ст. 79 Конституции РФ), согласно которой решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в России.

Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы. В настоящее время Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций по вопросам окружающей среды.

Кроме того, Конституция РФ к источникам национального права отнесла также общепризнанные принципы и нормы международного права. Речь идет о принципах и нормах, содержащихся в международно-правовых документах, которые не ратифицированы Российской Федерации, но в силу их признания мировым сообществом они стали источником также отечественного права.

К источникам обязательного международного права окружающей среды отнесены такие акты, как Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися по угрозой исчезновения (1973 г.), Соглашение об охране полярных (белых) медведей (1973 г.), Конвенция об охране Средиземного моря от загрязнения (1976 г.), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Венская конвенция по охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.); Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992 г.), Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992 г.), Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1992 г.), Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (Бухарестская конвенция, 1992 г.), Конвенция по защите морской среды Балтийского моря (1992 г.) и др. В ожидаемой перспективе (ориентировочно в 2022 г., на следующем Саммите Земли) – разрешение судьбы проекта Глобального пакта по окружающей среде, представляющего собой международный договор, охватывающий всю экологическую политику

.

Закон как источник экологического права

Источниками экологического пава, прежде всего, являются федеральные законы. Более того, тенденция правового регулирования по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов такова, что большинство вопросов решается на федеральном уровне. Законы субъектов РФ должны соответствовать федеральному законодательству.

Виды законов как источников экологического права:

а) федеральные конституционные законы как наиболее важный вид нормативных правовых актов, принимаемых квалифицированным большинством голосов по вопросам, специально оговоренным в Конституции РФ. В их числе Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»

.

Он предусматривает, что Правительство РФ (1) обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; (2) принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, по созданию благоприятных условий жизнедеятельности населения, по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; (3) организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ и т. д. Специфика Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» состоит в том, что он закрепляет полномочия и определяет политические ориентиры;

б) федеральные законы, регулирующие экологические отношения, т. е. экологическое законодательство – это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. В зависимости от предмета правового регулирования федеральные законы можно подразделить на две группы: (1) федеральные законы об охране окружающей среды и природных комплексов и (2) природоресурсные законы.

К федеральным законам, входящим в первую группу, относятся:

• Федеральный закон «Об охране окружающей среды»;

• Федеральный закон «Об экологической экспертизе»;

• Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О радиационной безопасности населения»

;

• Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»;

• Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ (ред. от 28.06.2021) «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»

.

• Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»;

• Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;

• Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охране озера Байкал»

;

• Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»

и др.

Природоресурсное законодательство (вторая группа законов) занимает значительный удельный вес в системе экологического законодательства. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито. Как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.

Природоресурсное законодательство – это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. Оно включает:

• Водный кодекс РФ;