Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III

Отказ от конституционного закрепления процедуры конституирования Государственной Думы приводит к юридическому несовершенству порядка ее формирования, оформления ее как органа, правомочного осуществлять конституционно закрепленные за ним полномочия.

Превращение депутата, избранного в Государственную Думу, в депутата Государственной Думы кардинально меняет его статус, и это может происходить в рамках определенной процедуры, такая процедура существует со времени возникновения народного представительства, получает закрепление на конституционном уровне и в регламентах парламентов как в зарубежных демократических государствах, так и в советских конституциях, что было показано выше.

Особый порядок конституирования специфичен для выборных органов. Сами по себе итоги выборов еще не превращают избранного в действующий орган. Так, Президент, прежде чем он перестанет быть «избранным Президентом», определенное время пребывает наряду с действующим Президентом. Должна пройти сложная процедура его вступления в должность (присяга, принятие символов президентской власти), что юридически фиксирует прекращение полномочий прежнего Президента.

Выборы Патриарха Московского и Всея Руси не сводились только к оглашению результатов выборов. Избранный Патриарх изрек «сан приемлю», и затем была сложная процедура его введения в этот сан.

Следует затронуть и вопрос о причинах отказа от института конституирования Государственной Думы. Думается, что в таком решении не было учтено, что для признания полномочий депутатов существует единственный способ превращения их в орган – подтверждения законности их выборов. Это не должно восприниматься как глобальная проверка всей избирательной компании, контроль за деятельностью Центральной избирательной комиссией. Мандатная комиссия анализирует данные о заявлениях избирателей, общую, обстановку выборов, итоги решений судебных органов по жалобам.

Кроме всего прочего, такой анализ прошедшей избирательной кампании отвечает интересам избирателей, является дополнительным институтом проверки со стороны избранных депутатов чистоты проведения избирательной кампании.

Страшун Б.А

Исследование одной попытки создать в нашей стране парламент[27 - Журнал российского права. 2006. № 7.]

Рецензируемое издание <*>[28 - Шейнис В. Взлет и падение парламента: Переломные годы в российской политике (1985–1993). Т. 1. 703 с.; Т. 2. 770 c. М.: Московский Центр Карнеги; Фонд ИНДЕМ, 2005.]представляет собой капитальный труд о знаменательном отрезке советской и российской истории, в течение которого была предпринята попытка придать существовавшему в нашей стране более 70 лет так называемому социализму человеческое лицо, и в частности превратить систему Советов, служившую ширмой диктатуры бюрократического аппарата КПСС, в настоящее народное представительство. Автор – профессор Виктор Шейнис, один из видных деятелей партии «Яблоко» – был активным участником тех событий, народным депутатом РСФСР и депутатом Государственной Думы двух первых созывов, членом Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР и ее рабочей группы, затем участником Конституционного совещания и его рабочей комиссии, и поэтому его исследование есть плод не только «ума холодных наблюдений», но и «сердца горестных замет» (А. С. Пушкин). Он, как и многие из живших тогда взрослых граждан, испытал и сладость романтических надежд, и горечь разочарований. В его труде приведены оценки, данные им по горячим следам событий и предвосхищавшие их последствия, и современное подтверждение или корректировка этих оценок.

Монография В. Шейниса имеет главным своим предметом описание и анализ событий, связанных с формированием и деятельностью учрежденных конституционными реформами 1988–1989 гг. Съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Причем анализ, главным образом историко-политический с необходимым социологическим аспектом, включающим, в частности, весьма показательные таблицы. Вместе с тем он представляет большой интерес и для юристов, специализирующихся как в истории, так и в общей теории государства и в российском конституционном праве. А описание событий любопытно для любого читателя, который желает знать, почему распался Советский Союз, что помешало утверждению в нашей стране действительной демократии. Я в своей рецензии не могу охватить всю многогранность исследованных В. Шейнисом проблем и остановлюсь только на конституционно-правовой проблематике, связанной с попыткой «превращения» высших советских органов в подлинные парламенты.

Надо отдать должное автору: в конце 1980-х гг. он уже понимал порочность одной из несущих идеологических конструкций системы Советов – сосредоточения в их руках законодательной и исполнительной власти. И не случайно назвал Съезд народных депутатов СССР протопарламентом: этот Съезд, избранный в немалой части по куриальной системе, будучи формально верховным органом власти, в действительности существовал около власти, сравнительно легко управлялся кукловодами из ЦК КПСС и в конце концов столь же легко сдулся.

Российский съезд народных депутатов избирался более демократически, чем союзный: по одномандатным избирательным округам прямым голосованием избирателей при конкуренции кандидатов. Но состав Съезда сложился довольно пестрым. Ряд депутатов оказались политически неустойчивыми, перебегали из одной фракции в другую, подчас противоположную, немало нашлось демагогов, способных лишь на обличения, и просто людей с неустойчивой психикой, заразивших избирателей своими истерическими выступлениями на митингах.

В монографии объяснено, почему при формировании Верховного Совета РСФСР демократические силы потерпели поражение, а в Конституционной комиссии получили прочные позиции. Автор подробно описал все перипетии разработки Конституционной комиссией проекта будущей Конституции РФ. Объяснены обстоятельства, приведшие к созыву Конституционного совещания, в котором, как отмечено, В. Шейнис также принял активное участие и которое сумело исправить многие существенные дефекты конституционного проекта, подготовленного окружением Б. Н. Ельцина в качестве альтернативы проекту Конституционной комиссии. Объективно эта альтернатива была не нужна, поскольку с гораздо меньшими усилиями и затратами можно было доработать готовившийся в течение почти трех лет проект Конституционной комиссии, который большинство Верховного Совета и Съезда не желало принимать. Альтернативный проект был призван удовлетворить личные амбиции узкой группы деятелей, оказывавшей влияние на первого Президента России, и эта цель оказалась, видимо, достигнутой. Несмотря на усилия, предпринятые на Конституционном совещании, вынесенный на референдум конституционный проект был по сравнению с проектом Конституционной комиссии все же обеднен и некоторые идеи последнего искажены, что отрицательно сказалось впоследствии.

Примечательно, что похожая ситуация сложилась и с подготовкой избирательного законодательства. Его проекты первоначально разрабатывались в рамках Конституционной комиссии под руководством В. Шейниса, затем уродовались в аппарате Президента и вновь исправлялись, но уже не во всем.

После прочтения труда В. Шейниса многое становится понятным. И все же некоторые оценки хотелось бы уточнить.

Книга названа «Взлет и падение парламента». Поскольку под парламентом, судя по всему, автор понимает Съезд народных депутатов РСФСР и избиравшийся им Верховный Совет РСФСР (с 1992 г. вместо РСФСР стали писать «Российской Федерации»), к этим институтам логично было бы применить по аналогии с соответствующими союзными институтами характеристику «протопарламент». Впрочем, ни в том, ни в другом случае автор не объяснил, почему союзные Съезд народных депутатов и Верховный Совет назвал сначала протопарламентом, затем просто парламентом, а российские – только парламентом. Я не могу согласиться с их характеристикой как парламента, поскольку Съезды, согласно советским Конституциям СССР и России, сосредоточивали всю власть, включая исполнительную, а Верховные Советы не были с точки зрения порядка их формирования представительными органами, т. е. не обладали имманентным парламенту качеством. Здесь уместна характеристика «протопарламент».

Судьба российских Съезда и Верховного Совета, похоже, вызывает у автора чувство некоторого сожаления, хотя он объективно анализирует перипетии политической борьбы между этим так называемым парламентом и Президентом, завершившейся действительно трагическими событиями начала октября 1993 г. Но трагичность не в том, что перестали существовать Съезд и Верховный Совет, а в том, что погибло много ни в чем не повинных людей, немалая часть которых стала жертвой своего любопытства. Что касается народных депутатов, то те из них, которые оставались в Белом доме, поддерживая авантюризм руководителей и подбивая граждан на мятеж, несут большую долю ответственности за жертвы этих нескольких дней. Однако коллективный орган, в котором такие люди определяли его деятельность, не заслуживает сожаления. На мой взгляд, шансов на то, что в будущем эти органы могли бы стать действительным парламентом, было чрезвычайно мало, да и последующая история это подтвердила. Можно сожалеть еще и о том, что Конституция России 1978 г. с последующими изменениями не была заменена в законном порядке, но в этом повинен все тот же Съезд, не желавший отказываться от так называемой советской власти, в действительности при господстве КПСС не существовавшей, и от собственной своей власти, которую стремился расширить за разумные пределы.

Съезд, работавший еще в полном составе, не так уж редко принимал решения под влиянием сиюминутных эмоций, с голоса, заражаясь истерикой прорвавшихся к микрофону неуравновешенных депутатов. Мне довелось присутствовать почти на всех заседаниях Съезда, и я вспоминаю, как во время очередной коллективной истерики в связи с вопросом о возвращении Крыма я спросил сидевшего рядом депутата, человека лет 30, понимает ли он, что попытка вернуть Крым может привести к братоубийственной войне с Украиной и большим жертвам. Ответ был примерно такой: понимаю, но через это надо пройти.

Припоминаю и другое. Через день-два после октябрьских событий я встретил уже бывшего народного депутата, принадлежавшего к одному из влиятельных тогда политических формирований, которые считались демократическими. Он сказал радостно: «Мы победили». Я, еще находясь в смятении от событий, согласился с ним, но душу точил большой червь сомнения относительно того, кто действительно победил. Будущее подтвердило оправданность сомнений. И. В. Шейнис убедительно, на мой взгляд, показал, что Б. Н. Ельцин и демократические силы того времени далеко не во всем преследовали одинаковые цели, а плоды победы пожали лишь те, кто были близки к первому Президенту России. К сожалению, и тогда у нашего общества выбор был между довольно нехорошим и совсем скверным, и все же лучше, что победило меньшее зло. Если считать прекращение существования Съезда и Верховного Совета падением или крушением парламента, то единственное, что можно по этому поводу сказать, – это то, что так ему и надо, он сам в этом виноват. А нам, избирателям, следовало бы из этого извлечь уроки и выбирать в законодатели не златоустов-обличителей, а людей, подготовленных и настроенных на конструктивную работу, способных договариваться. К сожалению, таким выборам мы пока что не научились.

И наконец, об избирательной системе. С конца 1992 г. я участвовал в работе руководимой В. Шейнисом инициативной рабочей группы, готовившей проекты избирательного законодательства. Все ее участники исходили из необходимости проведения выборов на основе пропорционального представительства политических сил, чтобы избиратель имел возможность выбирать между политическими программами, а не между отдельными людьми, которых он, как правило, не знает. Однако бульон партийной системы к тому времени не сварился, вследствие чего пришлось согласиться на то, что половина депутатов будет избираться по-старому, то есть по мажоритарной системе в одномандатных избирательных округах, а применительно к пропорциональным выборам предусмотреть участие не партий, а избирательных объединений. По этой смешанной системе стала избираться Государственная Дума, результаты чего читателю известны. Несмотря на протестное голосование значительной части избирательного корпуса, реальная политика в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. стала определяться исключительно Президентом и его окружением, а Государственная Дума вопреки обличителям этой политики и подчас даже не без их содействия стала штамповать законы, подготовленные исполнительной властью. Впрочем, и законы, подготовленные самой Думой, обычно были не лучше. Избрание Президентом В. В. Путина породило у избирателей надежды на улучшение политики, и в результате пропрезидентская партия «Единая Россия» имеет в настоящее время в Государственной Думе большинство, превышающее 2/3 голосов, а демократические партии не смогли преодолеть 5-процентный барьер и утратили места в Думе. Приходится вспомнить, что именно В. Шейнис был активным сторонником такого барьера, хотя при обсуждениях в рабочей группе высказывались предложения об уменьшении этой цифры. Избиратели от господства «Единой России» пока что мало выиграли, а потери от пролоббированных и непродуманных законов понесли ощутимые. Достаточно упомянуть Жилищный кодекси Федеральный закон 2004 г. № 122-ФЗ.

В. Шейнис, будучи сторонником пропорциональной системы, обоснованно полагал, что на пути к ее исключительному применению нужно пройти этап германской системы, в которой пропорциональный элемент преобладает, но не исключает элемента мажоритарного, позволяющего избирателям выдвигать кандидатов и самовыдвигаться. Германский избирательный закон предусматривает, что основной принцип распределения мандатов пропорциональный. Из числа мандатов, полученных партийными списками кандидатов, исключаются мандаты, полученные кандидатами соответствующих партий в одномандатных избирательных округах. Для пропорционального распределения применяется 5-процентный заградительный барьер, однако партия, получившая менее 5 % голосов, допускается к распределению, если в одномандатных избирательных округах провела не менее трех своих кандидатов.

Вообще, определяя целесообразность той или иной избирательной системы для России, приходится иметь в виду, что критерии, более или менее достаточные на Западе, у нас могут утратить всякое значение, да по сути уже и утратили. Мажоритарная система в условиях нашего федеративного устройства неизбежно нарушает принцип равного избирательного права, поскольку есть чрезвычайно малые субъекты Федерации – некоторые республики, автономные округа, небольшие области, представительство которых политически нельзя растворить в более крупных избирательных округах, формируемых на основе единой нормы представительства. В малых республиках обычно господствуют кланы, которые и определяют, кто станет депутатом. В других избирательных округах, как показал опыт, оставалось бы значительным влияние административного и в меньшей степени финансового ресурса (иногда они сливаются). При пропорциональной системе имеет место то же самое, причем в прессе описаны случаи продажи партийным руководством мандатных мест в списках кандидатов. Соперничество программ у нас не получается, потому что они зачастую выглядят как близнецы-братья. Но это все уже за пределами рецензируемой книги: в 1993 г. трудно было предположить, до какой степени изощренности могут дойти наши фальсификаторы выборов.

Возвращаясь к монографии В. Шейниса, хочу подчеркнуть, что теперь ни одна полноценная работа по политической истории России данного периода и по истории российского государства и конституционного права невозможна без использования этой книги. В ней существенны и описание малоизвестных, но важных событий и других фактов, и особенно оценочные суждения автора. Жаль, что тираж книги (1000 экз.) слишком мал даже для снабжения библиотек, а приобрести ее весьма трудно уже теперь.

Садовникова Г. Д

Двухпалатная структура парламента: специфика российской модели[29 - Проблемы конституционного развития Российской Федерации: сб. статей, посвященных 90-летию проф. Б. С. Крылова. М.: ИЦ Ун-та им. О. Е. Кутафина, 2013.]

Вопрос о структуре парламента – неотъемлемая часть конституционной политики построения системы государственной власти. «Структура парламента, определяемая количеством палат и методом их формирования, – справедливо отмечает профессор Б. С. Крылов, – самым тесным образом связана с компетенцией парламента в целом и палат, его образующих[30 - Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М.: Изд-во Института международных отношений. С. 62.].

Выбор структуры парламента зависит от целого ряда факторов, в том числе идеологических, политических, исторических, социальных, др. Следует согласиться с Б. С. Крыловым, что в некоторых случаях на структуру влияет и то обстоятельство, что одна палата участвует в образовании другой[31 - Там же.].

Идеологическому фактору Б. С. Крылов отводит особую роль (не только применительно к структуре парламента), отмечая, что влияние идеологии как совокупности взглядов на отношения в обществе, политику и экономику государств очевидно и постоянно возрастает. Под идеологией ученый понимает «более или менее систематизированные идеи, определяющие оценку действительности и влияющие на проводимую государством внешнюю и внутреннюю политику»[32 - Крылов Б. С. Вопросы политической идеологии в зарубежных странах // Конституционализм: идеал и/или реальность: Сборник материалов дискуссии за круглым столом 4 февраля 2011 года / под ред. Б. А. Страшуна, И. А. Алебастровой. М.: Институт права и публичной политики, 2012. С. 153.].

В качестве одной из предпосылок развития двухпалатного парламента Б. С. Крылов отмечает то, что в течение XIX в. усилиями политических деятелей и юристов «укрепился взгляд на необходимость второй палаты как орудия, выполняющего две задачи: а) сдерживающего «неоправданные», то есть радикальные порывы палаты, избираемой непосредственно избирателями, и б) ограничивающего злоупотребления исполнительной власти»[33 - Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М.: Изд-во Института международных отношений. С. 63.]. Тем самым ученый констатирует влияние сложившихся в обществе взглядов, иначе говоря – идеологического фактора – на распространение бикамерализма как предпочтительной структуры парламента.

Такая структура высшего представительного органа государства имеет как достоинства, так и недостатки, отмеченные еще на рубеже XVIII–XIX столетий И. Бентамом. В качестве одного из достоинств ученый указал гарантированность досконального соблюдения установленных правил и процедур: «Если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление»[34 - Бентам И. Тактика законодательных собраний // Антология мировой политической мысли. М., 1997. Т. 1. С. 565.]. Кроме того, И. Бентам считал, что для всестороннего рассмотрения дела необходимо различие интересов, взглядов, что в наибольшей степени обеспечивает двухпалатность: «Люди, работающие долгое время вместе, приобретают… известный корпоративный дух», имеющий естественный противовес в другой палате[35 - Там же.].

К недостаткам парламентского бикамерализма И. Бентам отнес, следующее:

– вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой;

– возможность формирования двух различных направлений в законодательной деятельности в зависимости от состава палат;

– каждая палата может быть лишена части тех сведений, которые она имела бы при едином собрании;

– разделение на палаты неизбежно замедляет ход дела;

– окончательным результатом такого разделения может быть распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому – лишь право негатива. Тогда интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений[36 - Там же. С. 565–566.].

В литературе существуют принципиально разные взгляды на двухпалатность как на историческую черту парламентов. Так, Н. А. Алексеев отвергает точку зрения С. Криппса, который считал: «Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две Палаты, делящие суверенитет государства. Вторая Палата является либо представительной – в этом случае она не что иное, как дубликат первой Палаты, либо она не представляет народ в целом – в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом Парламенте»[37 - Цит. по: Алексеев Н. А. Палата Лордов Британского Парламента: от Суда Короля Эгберта до революции Премьера Т. Блера (825–2003 гг.). М.: БЕК, 2003. С. 28.]. Верхние палаты парламента, справедливо считает Н. А. Алексеев, вступили в новый исторический этап, получив новые, крайне важные полномочия в рамках государства. Необходимость реализации этих полномочий в различных государствах доказывает важность существования института верхней палаты Парламента. И кроме всего прочего формирование верхних палат, как правило, осуществляется на основе применения отличных от нижних палат методов, а само формирование двух палат Парламента разбивается во времени. Поэтому-то в свете разных сроков формирования во многих государствах верхние палаты являются не менее представительными, чем нижние. Кроме того, эти органы являются, как правило, менее политизированными и более профессиональными[38 - Алексеев Н. А. Палата Лордов Британского Парламента: от Суда Короля Эгберта до революции Премьера Т. Блера (825–2003 гг.). М.: БЕК, 2003. С. 27–28.].

Причину сохранения влияния верхних палат в современных государствах можно видеть также в необходимости представительства штатов, земель, провинций, иных территорий. Действительно, структура парламента в определенной степени увязана с политико-территориальным делением государства.

Назначение и функции вторых (верхних) палат в унитарных и федеративных государствах неодинаковы. В последних нижняя палата призвана обеспечивать представительство народа страны в целом, а верхняя – представительство субъектов федерации. Парламенты федеративных государств, как правило, двухпалатные. Существовавшие в ЮАР по Конституции 1983 г. трехпалатный парламент и в Югославии по Конституции 1963 г. шестипалатный парламент, а по Конституции 1974 г. – трехпалатные Скупщины республик и автономных краев исключение из правил. По вопросу о структуре парламента федеративного государства – ФРГ, в частности о том, является ли Бундесрат ФРГ – орган земельного представительства – палатой парламента, в науке конституционного права нет единого мнения.

Что касается выбора структуры парламента в унитарных государствах, то в юридической литературе иногда делаются попытки определить некие критерии или закономерности в этом процессе. «Опыт показывает – считает Г. А. Василевич, – что двухпалатный парламент имеется всегда в федеративных государствах и обычно в государствах унитарных, где число жителей превышает 10 миллионов. Главное, что такой парламент при продуманном разграничении полномочий палат позволяет увеличить представительство в нем населения, как ни парадоксально, сэкономить средства налогоплательщиков, повысить эффективность его работы, обеспечить учет интересов органов территориального самоуправления, в большей мере обеспечивает проведение принципа разделения властей – законодательной и исполнительной, а значит, содействует стабильности в государстве. Традиционно двухпалатные парламенты состоят из палаты представителей (палаты депутатов) – нижняя палата (иногда название иное), сената, который является верхней палатой. Соотношение по численности между палатами различное, но всегда нижняя палата по числу депутатов больше верхней. Например, в Бельгии, государстве с более чем двухмиллионным населением, в палате представителей – 212 членов, в сенате – 178, Ирландии соответственно – 144 и 50, Нидерландах 150 и 75, Франции – 487 и 274. Оптимальное соотношение где-то 2:1 или 5:3»[39 - Василевич Г. А. Парламент Республики Беларусь: конституционно-правовой аспект. Мн.: Право и экономика, 1989 г. С. 15. Примечание диссертанта: в настоящее время данные о численности депутатов несколько отличаются от приведенных.].

Однако в ряде случаев практика опровергает вывод Г. А. Василевича о зависимости структуры парламента в унитарных государствах от численности населения. Например, в многонаселенном Китае действует однопалатный парламент, а в некоторых государствах с небольшой численностью населения – Антигуа, Барбадос, Гаити, Санта-Лючия – двухпалатные. Видимо, в большинстве случаев на структуру парламента влияет конкретная политическая ситуация, исторические традиции, влияние других государств, иными словами – совокупность различных факторов. Исключением из правил можно считать наличие однопалатных парламентов в федеративных государствах Танзании, Сент-Китсе и Невисе, Федеративных штатах Микронезии и Коморских островах.

В унитарных государствах верхняя палата традиционно играла роль консервативного тормоза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократичным путем, чем нижняя (по наследству или путем назначения). В демократических государствах, где и верхняя и нижняя палаты формируются целиком или в основном путем выборов, значение верхних палат постепенно утрачивается. Не случайно в некоторых странах верхние палаты после второй мировой войны были упразднены (Новая Зеландия, Дания, Швеция). В некоторых странах сохранение второй палаты – дань традиции, а в некоторых вторая палата – сдерживающий фактор на пути преобразований[40 - Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М.: ООО Фирма «Инфограф». 1999. С. 310.]. По мнению А. А. Мишина, верхняя палата была введена, во-первых, для представительства аристократии, во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты[41 - Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 180.].

Новейшая история российского бикамерализма начинается в 1990 г., когда в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты – Совет Республики и Совет Национальностей. Эффективность реализации идеи двухпалатного парламента с 1990 до 1993 г. чаще всего оценивается отрицательно, поскольку палаты Верховного Совета РСФСР большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум Верховного Совета – руководящий орган всего парламента, подавляющий инициативу палат[42 - Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2000. С. 438.].

Принципиально новое для России содержание двухпалатного парламента закрепила действующая Конституция 1993 г., установившая статус Совета Федерации и Государственной Думы как палат Федерального Собрания РФ. Двухпалатная структура российского парламента направлена, во-первых, на обеспечение представительства в Федеральном Собрании всего многонационального народа России, всех его слоев и социальных групп, возможность выражения их политических интересов; во-вторых, на наиболее полный учет интересов субъектов Федерации при принятии решений по вопросам исключительного ведения Российской Федерации; в-третьих, на повышение профессионализма парламента, имеющего мощный «фильтр» в лице Совета Федерации в законодательном процессе.

Некоторые особенности российской модели бикамерализма отметил Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 12 апреля 1995 г. № 2-П Суд констатировал, что двухпалатность российского парламента, отражающая разные стороны народного представительства в Российской Федерации, обуславливает их самостоятельность, различность их компетенции, раздельность заседаний, в том числе при принятии федеральных законов. В то же время в предусмотренных Конституцией случаях палаты могут собираться вместе, однако голосования на таких заседаниях не проводятся и решения не принимаются[43 - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 2–3.].

Если обратиться к опыту организации и деятельности зарубежных двухпалатных парламентов, можно увидеть, что для некоторых стран характерны сильные верхние палаты, для других – слабые. Сильная верхняя палата означает ее полное юридическое равноправие с нижней. При этом фактически нижняя палата всегда сильнее, и не только потому, что она в значительной степени определяет «повестку дня» для верхней палаты, но и потому, что формируется на более демократичной основе и, следовательно, в большей степени олицетворяет саму идею народного представительства. Даже в тех странах, где палаты формально полностью равноправны (США, Италия), нижняя палата несколько более влиятельна, так как согласно конституционному обычаю большинство законопроектов первоначально рассматривается и принимается именно в нижней палате. По общему правилу, чем более демократичным способом формируется верхняя палата, тем она сильнее.

В государствах с сильной верхней палатой ни один закон не может быть принят без согласия обеих палат, и вносить законопроект можно в любую палату. Так, согласно ст. 70 Конституции Итальянской Республики законодательная функция осуществляется коллективно обеими палатами, а по ст. 72 – каждый законопроект, представленный в одну палату, изучается согласно правилам ее регламента комиссией, а затем самой палатой, которая одобряет его статью за статьей и в заключительном голосовании[44 - Избранные конституции зарубежных стран: учеб. пособие / отв. ред. Б. А. Страшун. Перевод В. А. Кикотя. М.: Юрайт, 2011. С. 309.]. Конституция США (разд. 7 ст. 1) устанавливает, что каждый билль, прошедший Палату представителей и Сенат прежде, чем стать законом, подлежит представлению Президенту Соединенных Штатов[45 - Избранные конституции зарубежных стран: учеб. пособие / отв. ред. Б. А. Страшун. Перевод Б. А. Страшуна. М.: Юрайт, 2011. С. 401–402.].

Сильная верхняя палата, таким образом, может блокировать принятие любого закона. Система слабой верхней палаты, существующая в Испании, Индии и некоторых других странах, означает, что ее вето на законы может быть преодолено нижней палатой путем повторного принятия закона.

Существует и смешанная система, когда верхняя палата при определенных обстоятельствах является сильной, а в некоторых случаях – слабой (Франция, ФРГ, Россия).

В России при принятии федеральных законов (которые считаются обычными, или текущими законами) Совет Федерации является слабой верхней палатой, так как отклонение ею закона может быть преодолено Государственной Думой двумя третями голосов, но при принятии федеральных конституционных (аналог органических) законов, а также законов РФ о поправках к Конституции РФ, он становится сильной палатой, поскольку без его одобрения принятие этих законов невозможно. В этом одна из главных особенностей Российской модели бикамерализма.