Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: Теория и судебная практика

Согласно ст. 2 «Основные понятия и термины» Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.), вступающего в действие в основном с 1 января 2006 г., к должностным лицам местного самоуправления относятся избираемые на муниципальных выборах лица либо лица, заключившие контракт (трудовой договор), наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.[86 - СЗ РФ. 2003. № 26. Ст. 255.]

Как видно из норм приведенного законодательства, государство несет ответственность за причиненный вред лишь в случае, если этот вред причинен государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а не иными лицами этих органов. Представляется, что в том случае, если вред гражданам или юридическим лицам будет причинен не должностными лицами, а иными сотрудниками государственных (муниципальных) органов, то ответственность за незаконные действия (бездействие) последних при исполнении своих служебно-трудовых обязанностей все равно будет нести государство (муниципалитет) за счет соответствующей казны как за незаконные действия (бездействие) государственных (муниципальных) органов при наличии признаков правонарушения, предусмотренных ст. 1069 ГК, ибо согласно ст. 1068 ГК юридическое лицо возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных) обязанностей. Большинство государственных (муниципальных) органов являются юридическими лицами.

С учетом изложенного получается, что в конечном итоге публично-правовое образование несет имущественную ответственность перед гражданами, юридическими лицами за счет казны как при причинении вреда незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, так и при причинении вреда незаконными действиями (бездействием) иных (не должностных) лиц государственных (муниципальных) органов. Вот почему верна, на наш взгляд, точка зрения С. Ю. Рипинского, полагающего, что вред, причиненный гражданам, юридическим лицам незаконными действиями работниками оперативного (вспомогательного) состава органов власти (не должностными лицами) в связи с административной деятельностью в этих органах, также выплачиваются за счет казны.[87 - См.: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. СПб., 2002. С. 155.]

Представляется, что сотрудники государственных (муниципальных) органов, по вине которых причинен вред гражданам или юридическим лицам при исполнении служебных обязанностей, могут нести регрессную (как правило, ограниченную ответственность на основе норм служебно-трудового законодательства перед этими государственными (муниципальными) органами (юридическими лицами), государством (муниципалитетом) за возмещенный государством (муниципалитетом) вред физическим и юридическим лицам.

Точно такую же (регрессную) ответственность могут нести и должностные лица, по вине которых государство (муниципально-правовое образование) возместило вред за счет соответствующей казны за их незаконные действия (бездействие). В большинстве случаев вина государственных (муниципальных) органов объясняется незаконными действиями (бездействием) должностных лиц этих органов.

Действительно, государственный (муниципальный) орган – это не только совокупность имущества (здания, оборудования, оргтехники), нормативных положений, властных полномочий, но и наличие одушевленного (человеческого) субстрата, обслуживающего этот орган, реализующий его задачи и полномочия. Поэтому всякие служебные действия (бездействие) сотрудников государственного (муниципального) органа любого уровня по причинению ущерба гражданам, юридическим лицам воспринимаются как действия самого органа. И с этих позиций, в случае вины перечисленных категорий работников будет виновен сам государственный (муниципальный орган), за который в силу ст. 1069 ГК вынуждено нести ответственность само государство (муниципалитет).

Весьма близко по своему правовому регулированию к государственной ответственности за незаконные действия (бездействие) государственных органов, должностных лиц находится ответственность за причинение вреда жертвам террора, ибо возмещение в случае причинения вреда последним в результате террористической акции производится за счет бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого совершена террористическая акция, в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством. В случае же совершения террористической акции на территориях нескольких субъектов Российской Федерации или с причинением ущерба, возмещение которого превышает возможности одного субъекта Российской Федерации, или в отношении иностранных граждан, возмещение ущерба производится за счет средств федерального бюджета.[88 - См.: СЗ РФ. 1998. № 130. Ст. 17.]

Совершение террористических акций относится к сфере деликтных отношений и зачастую свидетельствует о беспомощности государства защитить своих граждан. Правда, возмещение вреда жертвам террора осуществляется независимо от вины государственных органов в допущении террористического акта, что несколько напоминает безвиновную ответственность государства за причинение вреда незаконными действиями правоохранительных органов, суда в случае незаконного осуждения граждан, привлечения к уголовной ответственности, избрания меры пресечения в виде содержания под стражей, подписки о невыезде, административного наказания в виде административного ареста, предусмотренную п. 1 ст. 1070 ГК РФ.

В последующем выплаченные государством в пользу жертв терроризма денежные суммы компенсируются путем их взыскания с непосредственных причинителей вреда – террористов в полном объеме (как бы в регрессном порядке). Непосредственным причинителем вреда при совершении террористической акции являются террористы, а не должностные лица государственных (муниципальных) органов. Закрепление в названном федеральном законе правовой нормы-указания об источнике возмещения вреда и гражданско-процессуальном порядке его возмещения является, на наш взгляд, прогрессивным шагом законодателя, вопреки мнению отдельных теоретиков оппонентов-цивилистов,[89 - См., например: Скловский К., Смирнова М. О возмещении вреда, причиненного в результате террористической акции // Хозяйство и право. 2003. № 6. С. 45.] ибо норма ст. 17 обсуждаемого федерального закона служит дополнительной гарантией возмещения вреда жертвам террористических акций, тем более в случаях, когда совершению террористических акций способствуют ненадлежащие действия (бездействие) государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц. Как уже отмечалось ранее, применение ст. 1069 ГК при незаконных (преступных) действиях (бездействии) должностных лиц государственных органов также может сопровождаться их регрессной ответственностью перед государством (п. 3 ст. 1081 ГК РФ). И Конституция РФ (ст. 52, 53) и Гражданский кодекс РФ (ст. 16, 1069) позволяют привлечь государство к ответственности за действия преступников-террористов.

Большой интерес вызывает и правовая природа ответственности государства (вернее способ, отраслевой характер реализации этой ответственности) при исполнении государством обязанности по возмещению вреда от экологических бедствий,[90 - Данная конституционно-правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастрофой, и вытекает из положений ст. 2 и 18 Конституции РФ, согласно которым признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, а также из ст. 53 Конституции РФ, закрепляющей обязанность возмещения государством вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных ее сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц.] в частности при применении федеральных законов от 18 июня 1992 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии», от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения», предусматривающих систему мер, направленных на обеспечение радиационной безопасности населения и защиту его от чрезвычайных ситуаций, к которым относится и ситуация, возникшая в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнении в Закон РФ „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“»[91 - СПС «КонсультантПлюс».] правильно отметил, что, принимая закон по чернобыльской трагедии, законодатель исходил из того, что государство признает ответственность перед гражданами за последствия крупнейшей по масштабам радиоактивного загрязнения биосферы экологической катастрофы, затронувшей судьбы миллионов людей, проживающих на огромных территориях. Эта экстраординарная по своим последствиям техногенная авария XX в. привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям. В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым.

В то же время, исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что это обстоятельство порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который с учетом его масштабов и числа пострадавших не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Установление в ч. 1 ст. 3 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» обязанности государства возмещать вред, причиненный гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, посредством установленных Законом денежных и других материальных компенсаций и льгот вызвано также и фактической невозможностью его возмещения в обычном судебном порядке, которое должно было бы обеспечить потерпевшим полное восстановление их нарушенных прав. Независимо от того, о каких способах возмещения идет речь в оспариваемом Законе – о льготах, денежных (материальных) компенсациях, других денежных доплатах к социальным выплатам, все они входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что налицо специфическая форма ответственности государства по деликтным обязательствам, включающая в себя как гражданско-правовые, так и иные отраслевые (межотраслевые) способы возмещения вреда жертвам экологических катастроф, имеющих место по вине государства (прямой, косвенной), его должностных лиц и органов.

§ 2. Ответственность государства за вред, причиненный изданием незаконных правовых актов

В ст. 16 и 1069 ГК РФ подчеркнуто, что незаконные действия государственных (муниципальных) органов, влекущие обязанность публично-правового образования возместить причиненный вред, могут выражаться не только в осуществлении незаконных фактических действий (бездействия), но и в принятии (издании) актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Правовой акт государственного (муниципального) органа может быть признан недействительным в случае его несоответствия закону или правовому акту, имеющему бульшую юридическую силу, в частности: при издании акта органом, не имеющим права издавать подобного рода акты, при отсутствии предусмотренных законом фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующего правового акта, при произвольном толковании положений закона, обусловившем принятие противоречащего ему акта, при издании правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона, при умышленном искажении смысла закона в изданном правовом акте, при неправильном выборе закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов, при несоблюдении правил, сроков, формы и процедуры издания акта.

Так, решением одного из областных судов Российской Федерации было отказано в признании недействительным нормативного акта исполнительного органа субъекта РФ, регулирующего порядок передачи имущества престарелых граждан и инвалидов территориальным органам социальной защиты населения по завещаниям и договорам пожизненного содержания с иждивением. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила указанное решение и вынесла новое решение о признании обжалуемого нормативного акта недействительным, указав при этом на следующее. В соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении РФ (п. «о» ст. 71). По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ст. 76). Отношения, для упорядочения которых принят оспариваемый акт, регулируются ГК РФ (ст. 601–605) и ГК РСФСР (раздел «Наследственное право»). Поэтому исполнительный орган власти субъекта РФ неправомочен был принимать нормативный акт по вопросам, относящимся исключительно к ведению РФ. Кроме того, обжалуемые нормы, предусматривающие право распоряжения движимым и недвижимым имуществом, переданным учреждениям социального обслуживания, органам труда и социальной защиты населения по завещаниям и договорам пожизненного содержания с иждивением, противоречат ст. 604 ГК РФ, которая предоставляет право распоряжения имуществом только с согласия лица, передавшего это имущество.[92 - Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2001 г. // СПС «КонсультантПлюс».]

Гражданин Ч. обратился в суд с жалобой на постановление главы администрации Хабаровского края от 3 мая 2000 г. «О порядке реализации федерального и краевого законодательства по социальной защите пожилых граждан, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми на территории Хабаровского края» и просил признать недействительным п. 1.3.3 этого постановления в части предоставления (льготного) проезда ветеранам труда на междугородных автобусах в пределах административного района проживания и ограничения права бесплатного проезда ветеранам труда на междугородных автобусах не более чем тремя местами. Истец сослался в своем исковом заявлении на то, что установленное краевым постановлением ограничение прав ветеранов труда на льготный проезд только «по району административного проживания» и только в пределах трех мест на рейс противоречит Федеральному закону «О ветеранах», который устанавливает право бесплатного проезда ветеранов на международных автобусах независимо от места жительства и не ограничивает это право числом мест на один рейс. Это право не может быть ограничено под предлогом того, что реализация его возложена на органы исполнительной власти субъектов РФ в порядке и на условиях, определяемых органами власти на местах. Истец просил, кроме того, взыскать в его пользу с администрации Хабаровского края 1 млн руб. в счет компенсации морального вреда. Суд удовлетворил его требование в части признания недействительным п. 1.3.3 постановления главы Хабаровского края как противоречащего Федеральному закону «О ветеранах», отметив, что оспариваемые положения постановления главы администрации края непосредственно нарушают интересы заявителя, поскольку он является ветераном труда и имеет право на льготы, предоставленные на условиях и в порядке, установленных ст. 22 и 23 этого Федерального закона. В то же время суд отказал в иске о компенсации морального вреда, указав при этом, что заявителем не представлены доказательства в обоснование доводов о причинении ему физических или нравственных страданий по вине губернатора и правительства, при разбирательстве дела в судебном заседании не установлено нарушения личных имущественных прав заявителя оспариваемыми положениями постановления главы администрации края. Согласно ст. 151 ГК, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающие на принадлежащие ему другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда.[93 - СПС «КонсультантПлюс».]

Указание в ст. 1069 ГК РФ на то, что вред подлежит возмещению за счет казны соответствующего уровня публично-правового образования в случае издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, причинившего вред гражданину или юридическому лицу, позволяет сделать вывод о том, что под термином «акт государственного органа, органа местного самоуправления» законодатель подразумевает правовой акт.

Согласно положениям общей теории государства и права правовой акт исходит от государства, выражает сбалансированную государственную волю, является продуктом правотворческой деятельности именно уполномоченных на принятие таких актов государственных органов, органов местного самоуправления. Правовые акты обладают определенной юридической силой, предусматривают типичные нормативные предписания, устанавливают единый, государственно-властный порядок регулирования социально значимых общественных отношений. Правовые акты имеют строго определенную документально-письменную форму, установленные символы и реквизиты, принимаются в предусмотренном законом процедурно-процессуальном порядке, а их реализация обеспечивается комплексом мер государственного воздействия (принуждения).[94 - См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2005. С. 379–380.]

В свою очередь правовые акты подразделяются на нормативные правовые акты и на правоприменительные.[95 - См., например: Матузов И. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 293, 337.]

Первый вид актов характеризуется тем, что к ним относятся правовые акты, принятые полномочными на то органами и содержащие правовые предписания (нормы) общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение. Если нормативный правовой акт направлен на регулирование наиболее типичных общественных отношений, адресован неопределенно большому количеству лиц, то акты правоприменения (правоприменительные акты, индивидуальные акты) решают конкретные жизненные ситуации в отношении конкретного лица.

Постановлением № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г., Пленум Верховного Суда РФ разъяснил судам, что «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».[96 - Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.]

Нормативные правовые акты в зависимости от юридической силы подразделяются на две большие группы актов: законы и подзаконные акты. К законам относятся Конституция (основополагающий учредительный политико-правовой акт, закрепляющий конституционный строй, основные права и свободы человека и гражданина, определяющий форму правления и государственного устройства, учреждающий федеральные органы государственной власти), федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации. Законы регулируют наиболее важные общественные отношения, принимаются в особом порядке (на основе норм законотворческого процесса) органом законодательной власти или путем проведения референдума, обладают высшей юридической силой, характеризуются длительностью своего действия, отличаются от других актов наиболее общей нормативностью и распространяются на неопределенно множественное число случаев применения.[97 - См.:. Матузов И. И., Малъко А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 290.]

Подзаконные правовые акты издаются на основе и во исполнение законов. К ним относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, инструкции, положения министерств, федеральных служб, агентств, решения и постановления органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований, их органов, локальные нормативные акты.

В зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества нормативные правовые акты делятся на нормативные правовые акты государственных органов, общественных объединений, совместные акты (государственных и негосударственных организаций), акты, принимаемые в порядке референдума, а в зависимости от сфер действия – на общефедеральные, акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, локальные акты, а также на акты неопределенно длительного действия и акты временного действия (в зависимости от срока действия).

Статья 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[98 - СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.] (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.) подчеркивает, что наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.) уделяет довольно много места муниципальным правовым актам.

Так, ст. 7 этого Закона отмечает, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом.

До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

Очевидно, что вышеназванные положения Федерального закона, а также ст. 16, 1069 ГК РФ исходят из иерархии правовых актов, их соподчиненности правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Согласно ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам сферы собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Правоприменительные акты – это юридические акты, принимаемые компетентными (правоприменительными) органами или должностным лицом по какому-либо делу (вопросу) в отношении конкретного субъекта на основе соответствующих юридических фактов (составов). Эти акты имеют индивидуально-определенный характер, форму и исчерпываются (прекращают свое действие) однократным применением. Они, как и все правовые акты, обязательны для соблюдения и исполнения всеми адресатами, обеспечиваются силой государственного принуждения. Правоприменительным актом индивидуализируются (персонифицируются) субъективные права и юридические обязанности конкретных участников общественных (зачастую спорных) правоотношений исходя из конкретной жизненной ситуации.[99 - См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. С. 419.]

Правоприменительные акты являются правовыми средствами, элементами механизма правового регулирования общественных отношений, актами реализации (применения) прав и обязанностей, актами охранительного характера. Известно, что реализация права имеет 4 формы: соблюдение, исполнение, использование и применение. Применение права – это особая форма государственной деятельности уполномоченных на то государственных органов, правоохранительных органов, судов, органов местного самоуправления, направленная на реализацию правовых предписаний, защиту и охрану прав и законных интересов граждан и юридических лиц, происходящей в сфере правоприменительных отношений, в строго регламентированном законом порядке. Применение права – это не одноактный процесс, а сложное действо, предусматривающее несколько стадий – установление фактических обстоятельств дела, выяснение юридической (правовой) основы ситуации и принятие окончательного решения по делу. Последняя стадия завершает процесс применения права, устанавливает (прекращает, изменяет) субъективные права и обязанности конкретных участников правоприменительных отношений, применяет конкретную норму права к тому или иному субъекту права в зависимости от фактических обстоятельств дела.[100 - См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. С. 414–422.] При этом большое значение имеет правильная оценка фактических обстоятельств дела (спора), имеющихся доказательств, соблюдение их относимости и допустимости, пределов собственного усмотрения правоприменительных органов, законность и обоснованность принимаемых решений.

По отраслевому признаку правоприменительные акты подразделяются на гражданско-правовые, уголовно-правовые, административно-правовые и финансовые. Исходя из субъекта их издания, правоприменительные акты бывают судебными, судебно-арбитражными, прокурорскими, следственными, акты представительных, исполнительных, контрольных органов власти, акты органов местного самоуправления, акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств, федеральных агентств и служб. Они могут быть выражены в письменной или устной форме, причем письменную форму имеют указы, постановления, приказы, распоряжения, протоколы, резолюции, приговоры, решения, акты административных и иных органов, письменные указания и т. д.[101 - См.: Матузов И. И., Малъко А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 290–291; Законотворчество в Российской Федерации (научное и учебное пособие) / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000; Закон: Создание и толкование / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1998.]

Как правило, акты управления принимаются в письменной форме, предусмотренной законом или иными правовыми актами. В то же время жизнь показывает, что имеют место принятие властных актов в устной форме, если это согласуется с обстановкой и характером деятельности соответствующего должностного лица.

В связи с тематикой работы нас в большей мере интересуют правоприменительные акты государственных органов (органов местного самоуправления), особенно в сфере административного управления, акты правоохранительных органов и судебные акты.

Как уже отмечалось ранее, к государственным органам относятся и органы государственного управления, которые могут принимать различные управленческие решения (правовые акты) в сфере исполнительной деятельности, в частности во исполнение законов. Согласно административно-правовой доктрине «правовой акт органов государственного управления есть основанное на законе одностороннее юридико-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности».[102 - См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 241.] Иными словами, правовой акт управления является юридико-властным (односторонним) волеизъявлением государственного органа управления, юридическим вариантом управленческого решения, определяет правила должного поведения в сфере государственного управления, издается только полномочным субъектом исполнительной власти в установленном порядке, подзаконен, должен соответствовать также актам вышестоящих звеньев исполнительной системы и играет роль юридического факта.

С принятием нового Гражданского процессуального кодекса РФ, предусмотревшего производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, все полнее стал реализовываться конституционный принцип (ст. 46 Конституции РФ) о том, что решения органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В последнее время все чаще и чаще в юридической литературе возникают предложения о создании системы административной юстиции, призванной защитить субъективные публичные права.[103 - См, например: Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998.] Определенное внимание этому вопросу уделено в разделе настоящей работы, посвященном незаконным действиям правоохранительных органов.

Правоприменительные акты суда – судебные акты (постановления) могут выноситься (издаваться) судьями (судами) в виде приговоров, решений, постановлений, определений, судебных приказов как в коллегиальном, так и в единоличном порядке от имени Российской Федерации (приговоры и решения).[104 - К примеру, согласно ст. 13 ГПК РФ суды принимают судебные постановления в форме судебных приказов, решений, определений.] Порядок вынесения и обжалования судебных актов строго определен уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством. Отдельными судебными актами (постановлениями) рассмотрение судебного дела заканчивается по существу (приговор, решение, судебный приказ), другими судебными актами (определениями) производство по делу может быть прекращено или приостановлено, отложено. Имеются судебные постановления, которые препятствуют дальнейшему рассмотрению заявления (жалобы, иска), другие, наоборот, не препятствуют в этом. Судебные акты должны быть законными, обоснованными и справедливыми.[105 - См., например, ст. 297 УПК РФ, ст. 195 ГПК РФ.] Судебные акты обладают такими свойствами, наделенными процессуальным законодательством, как обязательность для всех, исполнимость, преюдициальность, неопровержимость. Так, согласно ст. 13 ГПК РФ вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Более подробно гражданско-правовая ответственность судебных и правоохранительных органов за незаконность принимаемых актов, причиняющих вред гражданам и (или) юридическим лицам, освещается в другом разделе работы, однако, опережая события, можно заметить, что государство призвано нести гражданско-правовую ответственность не только за принятие незаконных актов (приговоров, решений, постановлений), причинивших вред участникам судопроизводства, но и за незаконные действия судебных органов, причиняющие имущественный (неимущественный) вред гражданам, юридическим лицам в ходе осуществления судебного процесса (за волокиту и пр.).

Условия (основания) гражданско-правовой ответственности государства за принятие незаконных актов государственных органов (органов местного самоуправления), причинивших вред гражданам и (или) юридическим лицам, идентичны общим условиям ответственности государства за незаконные действия (бездействие), нанесшие ущерб физическим и юридическим лицам. Здесь также необходимы противоправность действий по принятию незаконных актов, наличие (в большинстве случаев) вины авторов этих актов, наличие вреда (имущественного, неимущественного), а также причинной связи между принятым незаконным актом и возникновением ущерба, принятие незаконного акта должностным лицом при исполнении последним служебных обязанностей и т. д.

Однако при несении государством ответственности за незаконно принятые акты имеются специфические особенности, объясняемые характером совершаемых действий по изданию незаконных актов.

Как известно, в российском гражданском праве (как и в законодательстве многих зарубежных стран) действует принцип генерального деликта, согласно которому всякое причинение вреда предполагается противоправным и возлагает на причинителя вреда (делинквента) обязанность возместить этот вред, если только он не докажет свою управомоченность на его причинение. Однако до недавнего времени действовало совсем противоположное правило, в соответствии с которым всякий акт власти (в том числе и причиняющий вред гражданам и юридическим лицам) предполагался законным. Объяснялось это тем, что имущественный вред причинялся действиями, регулируемыми не гражданским, а иными отраслями права (административным, уголовным, уголовно-процессуальным).[106 - См.: Кун А. Л. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Л., 1984. С. 11.]

Однако с принятием новых ГПК и АПК РФ положение изменилось существенным образом: п. 1 ст. 249 ГПК и п. 5 ст. 200 АПК РФ возлагают обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, на орган, принявший этот акт, совершивший эти действия (бездействие). Таким образом, презумпция противоправности причинения вреда в настоящее время распространена и на случаи причинения вреда актами власти.[107 - Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 3 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2005. С. 26.]

В юридической литературе нет единства мнений относительно видов правовых актов, принятием (изданием) которых может быть причинен вред физическому (юридическому) лицу, возмещаемый в порядке ст. 1069 ГК. Одни ученые утверждают, что такими актами могут быть лишь ненормативные правовые акты, принимаемые непосредственно государственным (муниципальным) органом в единоличном или коллегиальном порядке.[108 - См., например: Гражданское право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1998. С. 718–719.] Другие исследователи полагают, что такими актами могут быть как ненормативные, так и нормативные правовые акты.[109 - См., например: Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1996. С. 274.]

На наш взгляд, вторая точка зрения более убедительна и подтверждается судебной практикой. Действительно, как уже отмечалось выше, к правовым актам согласно общетеоретическим положениям относятся и нормативные правовые акты, и ненормативные (индивидуальные, правоприменительные) правовые акты. Указание законодателя в ст. 16, 1069 ГК на «акты государственного органа или органа местного самоуправления», не соответствующие закону или иному правовому акту и способные тем самым причинить деликтный вред гражданам и юридическим лицам, свидетельствует о том, что в этих статьях речь идет об обоих видах правовых актов. Иное решение вопроса не будет способствовать защите законных прав и интересов граждан (юридических лиц), провозглашенной Конституцией РФ и международно-правовыми актами с участием Российской Федерации. Нормативные правовые акты, принятые с нарушением установленной процедуры, компетенции, юридической иерархии правовых актов, также способны причинять имущественный (неимущественный) вред гражданам и юридическим лицам. Отсутствие на этот счет большой судебной практики еще не дает повода говорить о невозможности причинения вреда нормативными правовыми актами. Наоборот, причиной отсутствия таких дел на судебном олимпе является скорее отсутствие достаточной правовой культуры в обществе.

Российское законодательство о возмещении вреда, причиненного государством, не содержит прямого ответа на вопрос о том, является ли обязательным предварительное судебное или административное обжалование акта власти и признание его недействительным (незаконным) до предъявления (рассмотрения) иска о возмещении вреда в суде. Имеются несколько точек зрения. Согласно одной из них, чтобы суд мог вынести решение о возмещении причиненного государством вреда, необходимо, чтобы соответствующий акт, действие или бездействие органа власти первоначально были признаны недействительными (незаконными) и (или) отменены в судебном или ином порядке на основе норм соответствующей отрасли права.[110 - См., например: Гражданское право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1999. С. 716.]

Так, авторы известного учебника «Гражданское право» прямо пишут: «Условием возмещения вреда, причиненного актом власти, является обязательная предварительная его отмена или признание его недействительным, которые производятся на основании норм соответствующей отрасли права».[111 - Гражданское право: Учебник: В Зт. Т. 3 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого.М., 2005. С. 26.]