Транспорт в городах, удобных для жизни

В последние годы во многих городах мира, особенно в развивающихся странах (Бразилия, Мексика, Китай), были введены в эксплуатацию системы автобусных и троллейбусных маршрутов, трассированные на всем своем протяжении исключительно по обособленным полосам. Эти системы скоростных автобусных перевозок (их сокращенное название BRT стало теперь общепринятым) отличаются от LRT меньшей капиталоемкостью, но более высокими эксплуатационными затратами, обусловленными большей трудоемкостью: водитель в системе BRT управляет автобусом с номинальной вместимостью 80 -140 пассажиро-мест, в то время как в LRT—поездом, рассчитанным на 250– 750 пассажиро-мест. С другой стороны, сооружение BRT требует меньше времени, чем строительство LRT: примеры Боготы (Колумбия), Пекина (Китай) и Ахмадабада (Индия) показывают, что время, необходимое для появления систем BRT, в самом деле весьма невелико. Эксплуатационные показатели BRT (скорость сообщения и регулярность движения) во многом зависят от работы местной полиции по обеспечению условий приоритетного проезда. К сожалению, во многих городах полиция работает чрезвычайно неэффективно.

Кроме того, решениями местных политических лидеров либо судебных инстанций обособленным полосам BRT зачастую возвращался статус полос общего пользования: на них (из соображений «справедливой конкуренции»!) допускались все автобусы и микроавтобусы. Обособленные полосы немедленно превращались в плотно загруженные коридоры с дезорганизованным движением. Очевидно, что для путевых конструкций LRT такая ситуация невозможна: независимо от любых политических или судебных решений «антимонопольного» толка автомобили по рельсовым путям не поедут.

В части комфорта и качества перевозок системы BRT уступают рельсовым транспортным системам, при этом, разумеется, услуги BRT намного лучше тех, которые способны обеспечить рейсовые автобусы и микроавтобусы, работающие на перегруженных улицах без каких-либо приоритетов в движении. Можно утверждать, что внедрение BRT способствует переключению на общественный транспорт значительных объемов пассажирских перевозок и заметно улучшает мобильность города.

Устройство локальных обособленных полос на тех или иных участках улично-дорожной сети значительно менее эффективно, чем сооружение целостных систем BRT. Однако и это несложное мероприятие способно улучшить работу троллейбусных и автобусных маршрутов и тем самым способствовать уменьшению заторов за счет переключения на общественный транспорт некоторого количества ежедневных автомобилистов.

В дополнение к описанным выше инженерным мерам, направленным на улучшение работы общественного транспорта, во многих городах Европы и ряда стран Восточной Азии предлагались также многочисленные нововведения организационно-управленческого и тарифного плана. Следует упомянуть, в частности, введение тех или иных систем самообслуживания при оплате проезда, электронных смарт-карт, сквозных тарифов для поездок на различных видах общественного транспорта. Особый интерес представляют мероприятия, направленные на организационную и технологическую интеграцию различных видов общественного транспорта. Здесь мы остановимся на двух особенно успешных инновациях в данной сфере.

Во-первых, обратим внимание на значительный прогресс, достигнутый во многих городах мира в деле интеграции различных видов массового городского транспорта. Для пассажира наилучший сценарий имеет место, когда все виды общественного транспорта – метрополитен, городские и пригородные автобусы, пригородные линии железных дорог – представляют собой интегрированную систему с удобными пересадочными узлами, согласованными расписаниями и сквозными тарифами. Во многих городах, однако, ничего подобного не наблюдалось. Наличие множества независимых транспортных компаний, принадлежащих различным собственникам, приводило к тому, что каждая поездка несколькими видами транспорта (или несколькими маршрутами) оборачивалась для пассажира потерями времени по причине несогласованных расписаний, а также необходимостью повторной оплаты проезда. В последние десятилетия во многих городах были внедрены единые билеты на проезд общественным транспортом, действующие на линиях и маршрутах, обсуживаемых любыми компаниями-перевозчиками. Распределение доходов от продажи таких билетов между компаниями-перевозчиками осуществлялось на основе взаимно согласованных расчетных формул. Такая интеграция пользовалась повсеместной поддержкой общественности, и ее введение столь же повсеместно приводило к заметному увеличению объемов перевозок общественным транспортом.

Следует рассказать и о противоположной тенденции, которая наблюдалась в Великобритании в середине 1980-х гг. Руководствуясь консервативными идеологическими клише, британское правительство провозгласило, что перевод общественного транспорта на принципы «свободного рынка» приведет к экономии затрат и увеличению количества перевозимых пассажиров и доходов от перевозок. Открытие сферы общественного транспорта для неконтролируемой конкуренции многих частных компаний привело к разрушению координированной перевозочной системы, крайним неудобствам для пассажиров и 30-процентному снижению суммарного объема перевозок. Это был очевидный и вполне предсказуемый провал попыток механического использования принципов «свободного рынка» в системах общественного транспорта.

В то же время британские идеи по поводу повышения экономической эффективности систем общественного транспорта за счет внесения в их работу элементов конкуренции были восприняты и с успехом использованы по всему миру. Те или иные формы контрактации компаний-перевозчиков на конкурентной основе используются в настоящее время во многих городах, особенно в Европе. Тем не менее в отличие от первоначального (и неудачного!) опыта Великобритании 1980-х гг. конкуренция компаний-перевозчиков начинается и заканчивается здесь этапом конкурсных торгов. Далее пассажирам предлагается единая интегрированная система транспортных услуг. Можно утверждать, что идея повышения эффективности работы общественного транспорта за счет использования конкуренции компаний-перевозчиков вполне продуктивна. Однако во всех городах мира, где эта идея успешно сработала, соблюдался важнейший принцип: любые организационно-управленческие изменения не должны снижать качество перевозок пассажиров. Тем самым утверждалась главная цель общественного транспорта—служение общественным интересам.

Британский опыт «дерегулирования» должен послужить серьезным предостережением для тех городов России, где традиционные муниципальные компании-перевозчики были поставлены в условия неконтролируемой конкуренции с частными перевозчиками, предложившими горожанам транспортные услуги хотя и невысокого качества, но по весьма гибким схемам и приемлемым тарифам. Массовое предложение дешевых транспортных услуг имеет очевидные преимущества с позиций краткосрочных интересов города, однако нельзя не учитывать, что в долгосрочном плане такая политика неизбежно приводит к разрушению интегрированной системы общественного транспорта и массовому переключению пассажиров на автомобильные поездки.

В качестве еще одной важнейшей инновации следует назвать опыт многих городов мира по интеграции пригородных железнодорожных линий и внутригородских систем общественного транспорта. До 1960-х гг. многие города располагали пригородными железнодорожными линиями, которые на регулярной основе или маятниковыми (утренними и вечерними) поездами перевозили пассажиров из пригородов в центр города и обратно. Однако эти линии, находившиеся под управлением национальных железнодорожных администраций, во многих случаях действовали совершенно независимо от систем городского общественного транспорта. В некоторых случаях даже в общих пересадочных узлах не было никакой координации в части согласования расписаний, тарифов, информации для пассажиров.

В последние десятилетия многие пригородные железные дороги, работавшие ранее на маятниковой основе, были преобразованы в регулярные системы железнодорожных перевозок в смешанном сообщении «город – пригород». Их сеть была расширена и распространилась на быстрорастущие пригородные территории, и они были переведены на целодневный режим эксплуатации с регулярными короткими интервалами. При этом пригородные железнодорожные линии были интегрированы с системами внутригородского общественного транспорта в части организации пересадочных узлов, согласования расписаний, систем оплаты проезда и информирования пассажиров. Подобные шаги в направлении региональной интеграции транспортных систем были сделаны в Париже, Мюнхене, Берлине, Филадельфии, Сан-Франциско, Токио и многих других городах.

Обратимся теперь к мерам, направленным на противодействие (уменьшение привлекательности, антистимулирование) автомобильным поездкам. Набор этих мер весьма обширен и разнообразен. Однако их реализация чрезвычайно сложна в связи с неизбежным противодействием со стороны тех или иных общественных, коммерческих и государственных институтов. Меры, направленные на антистимулирование автомобильных поездок, подробно рассматриваются в главе 7. Они подразделяются на кластеры, относящиеся к сфере планировочных и проектных решений, нормативно-правового регулирования, управления движением, а также экономической политики в сфере тарифов, сборов и платежей.

При выборе мер, влияющих на использование частных автомобилей, важно понять основные мотивы горожанина, совершающего выбор между поездкой на автомобиле или на общественном транспорте. В большинстве случаев горожанин рассматривает в основном свои прямые («оплаченные из кармана») затраты на поездку каждым из этих способов. В главе 2 мы даем подробные доказательства того факта, что прямые издержки, связанные с использованием автомобиля, составляют, как правило, малую часть от реальной совокупной стоимости поездки. Автомобилист не склонен принимать во внимание свои инвестиционные расходы (на покупку автомобиля, техническое обслуживание, страхование и т. п.). Кроме того, он никоим образом не компенсирует социальные (связанные с заторами), а также экологические и прочие издержки, которые ложатся на прочих горожан и город в целом.

Прямые расходы автомобилиста в том случае, когда он не должен платить за парковку (что типично для большинства городов России), составляют, как правило, не более 10 – 20 % от общей стоимости автомобильной поездки. В этих условиях автомобильные поездки оказываются невероятно дешевыми в глазах большинства автомобилистов. Этот фактор играет на системном уровне решающую роль в деле возникновения заторов и того паралича, в который регулярно впадает вся улично-дорожная сеть города.

В транспортной политике по отношению к использованию автомобилей для городских поездок необходимо выделить два базовых элемента. Первый из них состоит из мероприятий, направленных на повышение пропускной способности существующей уличнодорожной сети в координации с наличными парковочными мощностями. Второй базовый элемент связан с ограничением интенсивности использования автомобилей в целях поддержания соответствия спроса и предложения пропускной способности и, соответственно, предотвращения заторов. Наиболее эффективной мерой является здесь управление спросом посредством лимитирования количества и тарификации мест для парковки. Кроме того, для управления спросом в настоящее время все чаще применяется весьма эффективный метод установления платы за пользование теми или иными участками улично-дорожной сети города. Эта мера была изначально весьма непопулярной, но стала политически приемлемой по мере осознания общественностью несложной альтернативы: платить и ездить в приемлемых условиях либо не платить, но тратить часы в заторах.

Перечень мер транспортной политики, направленных на улучшение условий движения и предотвращение хронических заторов на улично-дорожной сети, всегда связан с неизбежными ограничениями спроса и должен включать следующие пункты:

• применение современных методов организации движения в целях наиболее эффективного использования наличных ресурсов улично-дорожной сети;

• реконструкцию пересечений в одном уровне, являющихся узкими местами с позиций системной пропускной способности улично-дорожной сети в целом;

• организацию одностороннего движения на всех участках сети, где эта мера будет способствовать повышению системной пропускной способности;

• введение жестко регулируемого парковочного режима, в первую очередь на улицах, где припаркованные автомобили снижают их пропускную способность;

• предоставление преимуществ в движении вагонам общественного транспорта (в частности, трамваям и троллейбусам), в том числе: обособление путевых конструкций, выделение обособленных полос, предоставление приоритетной зеленой фазы на пересечениях в одном уровне;

• введение парковочных тарифов с прогрессивной почасовой ставкой, направленных на значительное увеличение платы за долгосрочную стоянку. Данная мера избавляет город от необходимости активного сооружения многоэтажных паркингов, особенно в городском центре;

• введение норм, обязывающих каждого автовладельца обзавестись узаконенным парковочным лотом по месту жительства;

• введение на улицах в жилой застройке ограничений по скорости движения и сквозному проезду;

• преобразование в пешеходные зоны улиц со значительным пешеходным движением и хроническими заторами;

• введение платы за пользование отдельными участками улично-дорожной сети[6 - Употребляемый здесь автором термин road pricing означает в данном контексте любые варианты установления платы за пользование элементами улично-дорожной сети, в том числе платы за въезд на «территорию общего пользования», длительность пребывания на этой территории и/или парковку на специально отведенных местах в ее пределах.]. Эту меру следует считать весьма эффективным и, возможно, единственным реальным способом предотвращения заторов в Москве и других крупных городах России.

Реализация рациональной транспортной политики

Как показывает наш краткий обзор событий, развитие городских транспортных систем за последние десятилетия было отмечено рядом значимых изменений и инноваций, а также многими ошибками, повлекшими за собой серьезные последствия. Общий вывод состоит в том, что процессы городского транспортного планирования и управления транспортной системой города существенно более сложные, чем это представлялось общественности и большинству политических лидеров. Более того, многие эксперты по городским транспортным системам не смогли предвидеть реальное развитие событий и до сих пор все еще пытаются разобраться в сути взаимодействия между городами и их транспортными системами.

В самом общем плане можно утверждать, что транспорт – одна из многих функций в сложном организме города. В главе 2 мы детально рассматриваем вопрос о важнейшей роли транспорта в каждом городе, о том, что транспорт выполняет функцию «кровообращения», соединяя все прочие подсистемы и функции города, такие как расселение, экономическая и социальная жизнь и т. д. Тем не менее, несмотря на всю свою важность, транспорт не должен доминировать над всеми прочими сторонами городской жизни. Опыт показывает, что транспортная система может не только стимулировать развитие города, но и разрушать его базовые качества, такие как устойчивость функционирования и удобство для жизни.

Выше мы представили картину развития городских транспортных систем за последние десятилетия, а также поэтапного формирования рациональной транспортной политики и совокупности мер, реализующих эту политику. Для более полного понимания специфики городских транспортных систем необходимо рассмотреть всю совокупность влияющих на них элементов: от взаимоотношений этих систем с развитием и жизнедеятельностью городских районов до организационных структур, отвечающих за те или иные виды транспорта. На табл. 0.1 представлены основные ресурсы, структуры и действия, которые обеспечивают формирование и функционирование городских транспортных систем.

Представленная здесь диаграмма рациональной транспортной политики весьма полезный инструмент для сравнения транспортных систем в различных городах мира, а также оценки их эффективности и требуемых улучшений.

В первом столбце таблицы представлены, в соответствии с практическим опытом многих городов мира, основные ресурсы, необходимые для формирования и функционирования городских транспортных систем. В их число входят, разумеется, технологический и финансовый ресурсы, а также ресурс общественно-политической поддержки. Здесь следует обратить внимание на особо важную роль интеллектуального ресурса—понимание роли и места транспортной системы в деле формирования удобного для жизни города.

ТАБЛИЦА 0.1.

Рациональная транспортная политика: формулировка целей и практическая реализация

Что касается организационных структур (второй столбец), то, согласно результатам обследований многих городов мира, в большинстве из них имеются планирующие организации, осуществляющие свои функции не в формальных административных границах города, а на территории всей реально сложившейся агломерации. Здесь также, как правило, существуют «зонтичные» структуры, осуществляющие интеграцию услуг компаний-перевозчиков на всех видах общественного транспорта. И, наконец, чрезвычайно важную роль в деле создания городов, удобных для жизни, играют государственные структуры, призванные разрабатывать и осуществлять транспортную политику, так сказать, верхнего уровня.

Наконец, в третьем столбце представлены конкретные действия по выбору и реализации транспортной политики, направленной на создание сбалансированной транспортной системы. Здесь подразумеваются все вышеупомянутые меры по стимулированию использования общественного транспорта и уменьшению привлекательности автомобильных поездок.

Транспортная специфика типологически различных городов

Средние и крупные города сталкиваются с проблемой хронических заторов даже в случае вполне умеренных темпов роста автомобилизации. Заторы снижают мобильность населения, а также приводят к значительным потерям времени и нерационально высоким транспортным издержкам. Что касается крупных городов с высоким уровнем автомобилизации, то здесь хронические заторы не только приводят к неэффективности транспортной системы как таковой, но и наносят серьезный ущерб экономической активности и качеству городской среды. В долгосрочном плане города теряют устойчивость функционирования и становятся неудобными для жизни. По характеру возникающих транспортных проблем и типичным подходам к их решению все города мира можно разбить на несколько основных категорий.

Города, не сумевшие решить свои транспортные проблемы

В эту категорию мы включили города промышленно развитых стран мира, условия движения и перевозок в которых остаются неудовлетворительными. Использование автомобилей здесь, как правило, не ограничивается. Это приводит к хроническим заторам в утренние и вечерние часы пик, а также зачастую в любое другое время суток. Общественный транспорт как альтернатива автомобильным поездкам используется здесь в недостаточной мере. Маршрутные автобусы и троллейбусы работают в общем потоке транспортных средств, то есть стоят в заторах, формируемых в основном частными автомобилями. Не уделяется должного внимания обеспечению безопасности и комфорта пешеходных сообщений.

Причины всех этих явлений связаны, как правило, с низким уровнем понимания транспортных проблем, а также отсутствием политической воли к установлению системных приоритетов для массового пассажирского транспорта, которые логически вытекают из его важнейших общественных функций и бесспорно большей эффективности. Координационные структуры либо слабы, либо вообще отсутствуют, в результате чего города не располагают скоординированной транспортной политикой, необходимой для разработки и реализации рационального комплексного плана действий.

Политические лидеры в таких городах все еще утешают себя любительскими суждениями, что, мол, заторы – непременный спутник экономического прогресса и поэтому неизбежно сопровождают рост автомобилизации. Эти суждения дают основания для фаталистического подхода к проблеме заторов: мол, никаких существенных сдвигов в ее решении во всех случаях достичь невозможно.

Анализируя ситуацию в таких городах в рамках нашей классификационной диаграммы (рис. 0.1), мы всегда обнаружим отсутствие некоторых критически важных элементов. Здесь отсутствует адекватное понимание функциональной роли транспортной системы города, не выстроены четкие отношения между администрациями города, прилегающего региона и муниципалитетами, входящими в агломерацию, нет ясности в основных направлениях транспортной политики, механизмах их реализации и финансирования.

Наконец, здесь отсутствует ясное представление о желаемом перспективном облике агломерации в целом и ее городского ядра в частности. Точнее говоря, эти представления носят слишком абстрактный характер, чтобы на их основе можно было сформулировать конкретные цели транспортной политики и сформировать конкретные планы действий.

Города, сумевшие достичь реального прогресса

Изучение ситуации во многих городах мира показывает, что отмеченные выше дефекты транспортной системы и неудобства для жителей вовсе не являются неизбежными. В некоторых городах (количество которых относительно невелико, но неуклонно растет!) были предприняты успешные попытки применения системного подхода к городскому транспортному планированию. Были четко определены проблемы, созданы необходимые организационные структуры, выработана сбалансированная транспортная политика, реализован комплекс действенных мер на пути к формированию города, удобного для жизни.

Типичные примеры «прогрессивных» городов – Сингапур, Мюнхен, Штутгарт, Ванкувер, Вена, Осло, Портленд (США). Анализ их опыта в рамках нашей классификационной диаграммы указывает на их коренные отличия от городов, не сумевших решить свои транспортные проблемы. В каждом из «прогрессивных» городов сложился твердый политический и общественный консенсус по поводу того, какая модель городской среды является желаемой и, следовательно, к достижению каких целей надо стремиться. Здесь созданы административные структуры, которые отвечают за разработку интермодальной транспортной политики и осуществляют координацию всех практических мер, направленных на улучшение работы общественного транспорта и организации дорожного движения.

Города развивающихся стран

Большинство городов в развивающихся странах сталкивается с серьезными транспортными проблемами. Здесь сказывается прежде всего дефицит технических знаний, а также ограниченность финансовых ресурсов, за доступ к которым транспортным системам приходится конкурировать с такими приоритетными сферами, как образование, здравоохранение и т. д. Трудность решения транспортных проблем усугубляется ростом городов, темпы которого здесь гораздо выше, чем в промышленно развитых странах.

Императивной необходимостью является здесь развитие высокопроизводительных систем общественного транспорта, работающих на обособленных путевых конструкциях и/или на обособленных полосах движения. В первом случае речь идет о метрополитенах и системах LRT, сооружение которых требует крупных инвестиций. Во втором случае – о трамвайных и автобусных маршрутах, где использование обособленных полос строго по назначению предполагает четкую работу дорожной полиции. Между тем совершенно очевидно, что оба упомянутых ресурса здесь в большом дефиците.