Межгосударственные интеграционные объединения на постсоветском пространстве

Кроме того, принята Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств[26 - Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств (утв. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г.) // Российская газета. 1999. № 22–23.], которая регулирует такие социально значимые отношения, как обеспечение занятости, миграция, трудовые отношения, безопасность и гигиена производственной среды, охрана здоровья, охрана семьи, материнства, социальное обеспечение и др.

Статья 3 Соглашения устанавливает обязанность государств-членов СНГ по защите и сохранению и развитию этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности населяющих их территории национальных меньшинств и сложившихся уникальных этнокультурных регионов. В развитие данной статьи в рамках СНГ принят Модельный закон «О культуре», который регулирует отношения в области сохранения и развития культуры и направлен на обеспечение и защиту конституционного права каждого гражданина, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям.

Статья 4 Соглашения об СНГ гласит: «Высокие Договаривающиеся Стороны будут развивать равноправное и взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, науки, торговли, в гуманитарной и иных областях, содействовать широкому информационному обмену, добросовестно и неукоснительно соблюдать взаимные обязательства. Стороны считают необходимым заключить соглашения о сотрудничестве в указанных областях», определяя, таким образом, основные направления развития сотрудничества в рамках Содружества, о чем речь пойдет ниже.

Отдельной статьей в Соглашении выделено сотрудничество в обеспечении международного мира и безопасности, осуществлении эффективных мер сокращения вооружений и военных расходов. Они стремятся к ликвидации всех ядерных вооружений, к всеобщему и полному разоружению под строгим международным контролем.

СНГ с момента своего образования занимается предотвращением и урегулированием конфликтов на территории государств-участников и вблизи их границ, обеспечивая тем самым военно-политическую стабильность Содружества.

Основной документ здесь – Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников Содружества[27 - Решение о Концепции предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников Содружества Независимых Государств (Москва, 19 января 1996 г.) // Бюллетень международных договоров. 1996. № 6. С. 3.]. В Концепции закреплены общие подходы государств Содружества к вопросам поддержания мира, урегулирования конфликтов и совместных действий по разрешению возможных споров и разногласий. Одно из главных ее положений подчеркивает, что «поддержание мира и стабильности является неотъемлемым условием существования Содружества, обеспечивающим экономическое, социально-политическое развитие, как каждого из государств-участников, так и Содружества в целом».

В качестве основных направлений такой деятельности Содружества Концепция определяет: предотвращение конфликтов; их урегулирование; постконфликтное построение мира (миростроительство).

В ст. 7 Соглашения Высокие Договаривающиеся Стороны признают, что к сфере их совместной деятельности, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты Содружества, относятся:

• координация внешнеполитической деятельности;

• сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики;

• сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;

• сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности;

• вопросы миграционной политики;

• борьба с организованной преступностью.

Соглашением особо отмечается планетарный характер чернобыльской катастрофы, в связи с чем Стороны Соглашения обязуются объединять и координировать свои усилия по минимизации и преодолению ее последствий.

В связи с этим принято Межправительственное соглашение государств-участников СНГ о социальной защите и охране здоровья граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате чернобыльской и других радиационных катастроф и аварий, а также ядерных испытаний[28 - Межправительственное соглашение государств-участников СНГ о социальной защите и охране здоровья граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате чернобыльской и других радиационных катастроф и аварий, а также ядерных испытаний (Москва, 9 сентября 1994 г.) // Текст Соглашения официально опубликован не был. ПСП Гарант.], согласно ст. 1 которого стороны, «обладая полной самостоятельностью в вопросах социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации, решения проблем охраны их здоровья, согласовывают свои действия, касающиеся обеспечения необходимого базового уровня охраны здоровья и социальной защиты этих лиц».

Кроме того, Соглашением предусмотрена возможность разрешения споров относительно толкования и применения его норм. Определено, что споры подлежат разрешению путем переговоров между соответствующими органами, а при необходимости – на уровне глав Правительств и Государств.

Исходя из добровольности заключения Соглашения и участия в нем, ст. 1 °Cоглашения об образовании СНГ за каждой из Сторон оставлено право приостанавливать действие этого Соглашения или отдельных его статей, уведомив об этом участников Соглашения за год. Положения настоящего Соглашения могут быть дополнены или изменены по взаимному согласию Высоких Договаривающихся Сторон. Однако порядок их изменения и юридическое оформление не предусмотрено.

Одним из основополагающих положений Соглашения, имеющих отношение к определению статуса СНГ, является гарантия выполнения международных обязательств, вытекающих для Сторон Соглашения из договоров и соглашений бывшего Союза ССР. В этих целях государства-участники приняли Соглашение глав Государств Содружества Независимых Государств[29 - Соглашение глав Государств Содружества Независимых Государств (Минск, 30 декабря 1991 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1992. № 1.], в котором признали, что каждое из государств-участников Содружества имеет право на соответствующую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего Союза ССР за рубежом и будет способствовать реализации этого права. Для этого Стороны договорились создать межгосударственную комиссию по выработке критериев и принципов в отношении распределения всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом.

Следует отметить, что недостатком рассматриваемого Соглашения является отсутствие прямого указания на основные функции, осуществляемые создаваемым Содружеством. Придя к выводу о том, что в настоящее время СНГ является международной организацией, оно выполняет функции, присущие такой организации. Безусловно, Содружество сыграло историческую роль в содействии «цивилизованному разводу» входивших в СССР республик. Однако сегодня функции СНГ глубже и масштабнее и при этом в значительной мере ориентированы на перспективу.

Возвращаясь к Соглашению, следует согласиться с Г.Г. Шинкарецкой, которая отмечает, что «главный недостаток почти всех документов, принятых в рамках СНГ, – правовая неопределенность. Они небрежно сформулированы, для одного и того же явления нередко используются различные термины, права и обязанности субъектов определены неконкретно»[30 - Шинкарецкая Г. Г. Международные проблемы обеспечения сотрудничества между странами Содружества Независимых Государств // Российская политика соседства. Сборник докладов международной научной конференции, (Москва, 12–13 октября 2007) / Отв. ред. С. П. Глинкина. – М.: ИЭ РАН, 2008. С. 185.]. Указанные недостатки создают препятствия в реализации норм документов, принятых на уровне СНГ. А если вступивший в силу международный договор не реализуется или реализуется не должным образом, то и полезного результата такой договор не приносит или же его эффект гораздо меньше, чем мог бы быть при должном выполнении условий договора.

По мнению Г.И. Курдюкова, реализация норм является средством достижения социального результата[31 - Курдюков Г. И. Эффективность деятельности государств по реализации норм международного права // Вопросы универсальности и эффективности международного права / Отв. ред. Г. В. Игнатенко. – Свердловск, 1981. С. 61.]. В свою очередь, Л.Х. Мингазов совершенно справедливо считает, что «реализация – одна из основных предпосылок эффективности международно-правовых принципов и норм»[32 - Мингазов Л. Х. Эффективность норм международного права. – М., 1990. С. 155.]. Реализация международных договоров зависит от многих условий, в том числе политических, экономических, идеологических, правовых и т. д.

Таким образом, Соглашение о создании Содружества Независимых государств является одним из важнейших источников международного права и по способу выработки, заключения и введения в действие представляет собой международный договор. По своей направленности и субъектному составу, а также с точки зрения содержания и значимости оно во многом близко к такому юридическому источнику национального права, как конституция. Между тем данное соглашение, являясь конституционным по значению, носит учредительный характер и обладает безусловной спецификой.

В то же время, как и конституции конкретных государств, Соглашение требует конкретизации и детализации своих положений дополнительными договорами и другими актами. Все виды правовых актов в рамках СНГ образуют международно-правовой массив – «право СНГ», позволяющий кроме всего прочего устранять недостатки и пробелы в правовом регулировании Соглашением.

Тем более, что как и любой правовой акт, Соглашение о создании СНГ не лишено недостатков, к числу которых относятся: отсутствие в его тексте положения, закрепляющего правовую форму Содружества, его функции, порядок приобретения правового положения «участник Содружества», меры ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение Соглашения, а также перечня прав и свобод человека.

Устав Содружества Независимых Государств.

В составе учредительных актов Содружества Независимых Государств, куда входит Соглашение о создании СНГ, Протокол к нему и Устав СНГ[33 - Устав Содружества Независимых Государств (принят 22 января 1993 г. на заседании Совета глав государств в городе Минске) // Бюллетень международных договоров. 1994. № 1], последний имеет первостепенное значение для государств, входящих в состав Содружества. Устав СНГ подписан государствами, добровольно объединившимися в Содружество Независимых Государств, основывающимися на исторической общности народов и сложившихся между ними связях, действующими в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями Устава Организации Объединенных Наций, хельсинкского Заключительного акта и другими документами Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. При этом государства исходили из стремления обеспечить общими усилиями экономический и социальный прогресс своих народов, претворить в жизнь положения Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, протокола к этому Соглашению, а также положения Алма-Атинской Декларации. Государства-члены СНГ нацелились развивать сотрудничество между собой в обеспечении международного мира и безопасности, а равно в целях поддержания гражданского мира и межнационального согласия; создать условия для сохранения и развития культур всех народов государств-членов; совершенствовать механизмы сотрудничества в Содружестве и повышать их эффективность.

Устав СНГ состоит из преамбулы и девяти разделов, имеющих 45 статей. В нем дана ссылка на общепризнанные принципы и нормы международного права, положения Устава ООН, Заключительного акта и других документов СБСЕ.

Цели и принципы Содружества Независимых Государств.

Статья 1 Устава Содружества определяет основной принцип – суверенного равенства всех его членов. Государства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. Содружество нацелено на дальнейшее развитие и укрепление отношений дружбы, добрососедства, межнационального согласия, доверия, взаимопонимания и взаимовыгодного сотрудничества между государствами-членами.

Важным является указание в данной статье на то, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями.

Целями Содружества являются:

• осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях;

• всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция;

• обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами СБСЕ;

• сотрудничество между государствами-членами в обеспечении международного мира и безопасности, осуществление эффективных мер по сокращению вооружений и военных расходов, ликвидации ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижению всеобщего и полного разоружения;

• содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве;

• взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений;

• мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества (ст. 2 Устава).

Статья 3 Устава закрепляет принципы, которыми руководствуются государства-члены для достижения целей Содружества. Исходя из общепризнанных норм международного права и хельсинкского Заключительного акта, страны строят свои отношения в соответствии с нижеследующими взаимосвязанными и равноценными принципами:

• уважение суверенитета государств-членов, неотъемлемого права народов на самоопределение и права распоряжаться своей судьбой без вмешательства извне;

• нерушимость государственных границ, признание существующих границ и отказ от противоправных территориальных приобретений;

• территориальная целостность государств и отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории;

• неприменение силы или угрозы силой против политической независимости государства-члена;

• разрешение споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость;

• верховенство международного права в межгосударственных отношениях;

• невмешательство во внутренние и внешние дела друг друга;

• обеспечение прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, этнической принадлежности, языка, религии, политических или иных убеждений;

• добросовестное выполнение принятых на себя обязательств по документам Содружества, включая настоящий Устав;

• учет интересов друг друга и Содружества в целом, оказание на основе взаимного согласия помощи во всех областях их взаимоотношений;