Комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2012 г. №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (постатейный)

? сведения о доходах лица и его супруги по их основному месту службы (работы) размещаются на официальных сайтах государственных и муниципальных органов, а также организаций, созданных для реализации государственных функций;

? определяется порядок осуществления контроля за расходами лиц, замещающих (занимающих) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона, а также его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

? по решению Президента РФ, Председателя Правительства РФ либо должностного лица, определяемого Президентом РФ, осуществление контроля за расходами лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона, а также его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей может быть поручено Генпрокуратуре России;

? устанавливается, что при выявлении в ходе осуществления контроля за расходами обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии расходов указанного лица, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их доходам, материалы, полученные в результате контроля, представляются в правоохранительные органы согласно их компетенции и в обязательном порядке в органы прокуратуры России. При получении таких материалов Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход государства земельных участков, иных объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы;

? для реализации данного положения п. 2 ст. 235 части первой ГК РФ дополняется нормой, согласно которой имущество, в отношении которого не представлено в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательств его приобретения на законные доходы, обращается по решению суда в доход России.

Авторами законопроектов также сделан вывод о том, что вводимые меры не повлекут увеличения штатной численности подразделений кадровых служб государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, согласуются с Национальной стратегией противодействия коррупции, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460, соответствуют требованиям международных конвенций об установлении ответственности за незаконное обогащение. И самое главное – позволят существенно уменьшить экономическую привлекательность коррупционного поведения и тем самым реально повысить эффективность антикоррупционного механизма.

В целях реализации положений комментируемого Закона издан Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Наряду с этим ряд вопросов, связанных с применением положений комментируемого Закона, разрешен Указом Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции». Регулирование, содержащееся в названных указах, рассмотрено в комментариях к соответствующим статьям Закона.

статья 1

Настоящий Федеральный закон в целях противодействия коррупции устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки (далее – контроль за расходами), определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами, порядок осуществления контроля за расходами и механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.

Комментируемая статья называет цели комментируемого Закона, а также определяет предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. определяет общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями.

В качестве целей Закона в комментируемой статье названо противодействие коррупции, тем самым обозначено, что данный Закон входит в правовую основу противодействия коррупции. Основным актом такой правовой основы является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[12 - СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). ст. 6228.], которым согласно его преамбуле устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В связи с принятием комментируемого Закона Законом 2012 г. № 231-ФЗ внесен ряд изменений в Федеральный закон «О противодействии коррупции», в том числе введена ст. 81 «Представление сведений о расходах», положения которой отсылают к комментируемому Закону (об этом подробнее сказано ниже).

Согласно определениям, данным в ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»:

? коррупция – это:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица;

? противодействие коррупции – это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В сформулированном в комментируемой статье предмете регулирования Закона можно выделить две части, первая из которых носит декларативный характер. Речь идет об указании на то, что данный Закон устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки. При этом в юридико-технических целях для обозначения названного вида контроля введено сокращение «контроль за расходами».

Вторая часть предмета регулирования Закона сформулирована более конкретно:

? определение категорий лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами (ст. 2);

? определение порядка осуществления контроля за расходами (ст. 3-15);

? определение механизма обращения в доход России имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы (ч. 3 ст. 16 и ст. 17).

статья 2

1. Настоящий Федеральный закон устанавливает контроль за расходами:

1) лиц, замещающих (занимающих): а) государственные должности Российской Федерации, в отношении которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлен иной порядок осуществления контроля за расходами;

б) должности членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации (далее – Банк России);

в) государственные должности субъектов Российской Федерации; г) муниципальные должности на постоянной основе;

д) должности федеральной государственной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации;

е) должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включенные в перечни, установленные законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

ж) должности муниципальной службы, включенные в перечни, установленные законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами;

з) должности в Банке России, перечень которых утвержден Советом директоров Банка России;

и) должности в государственных корпорациях, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации;

к) должности в Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации;

л) должности в иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации;

м) отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами федеральных государственных органов;

2) супруг (супругов) и несовершеннолетних детей лиц, замещающих (занимающих) должности, указанные в пункте 1 настоящей части.

2. Контроль за расходами Президента Российской Федерации, членов Правительства Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судей, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за расходами их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей осуществляется в порядке, определяемом настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими статус лиц, замещающих указанные должности, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

1-2. В положениях ч. 1 комментируемой статьи определен перечень лиц, контроль за расходами которых устанавливается комментируемым Законом. Это лица, замещающие (занимающие) должности, указанные в п. 1 данной части (каждое из данных лиц обозначается в настоящем комментарии как лицо, замещающее государственную должность (иное лицо)), а также супруги и несовершеннолетние дети данных лиц.

Часть 1 комментируемой статьи перечисляет следующие такие должности, в отношении которых необходимо дать пояснения: а) государственные должности Российской Федерации, в отношении которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлен иной порядок осуществления контроля за расходами. Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами РФ и РСФСР, утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»[13 - РГ. 1995. 17 января. № 11–12.]. Государственные должности Российской Федерации, в отношении которых установлен иной порядок осуществления контроля за расходами, перечислены непосредственно в ч. 2 комментируемой статьи – это Президент Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом предусмотрено, что контроль за расходами таких лиц, замещающих (занимающих) государственную должность Российской Федерации, а также за расходами их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей осуществляется в порядке, определяемом комментируемым Законом, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими статус лиц, замещающих указанные должности, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации;

б) должности членов Совета директоров Банка России. Как предусмотрено ч. 1–3 ст. 15 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[14 - СЗ РФ. 2002. № 28. ст. 2790.]: в Совет директоров входят Председатель Банка России и 12 членов Совета директоров; члены Совета директоров работают на постоянной основе в Банке России; члены Совета директоров назначаются Государственной Думой на должность сроком на четыре года по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;

в) государственные должности субъектов Российской Федерации. В п. 1 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ)[15 - СЗ РФ. 1999. № 42. ст. 5005; 2008. № 52 (ч. I). ст. 6229.] установлено, что перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом РФ. На основании данного пункта Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации»[16 - СЗ РФ. 2009. № 49 (ч. II). ст. 5921.] утвержден Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации;

г) муниципальные должности на постоянной основе. Согласно определению, данному в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ)[17 - СЗ РФ. 2003. № 40. ст. 3822. www.pravo.gov.ru. 2011. 1 декабря.], лицо, замещающее муниципальную должность, – депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса. Там же предусмотрено, что должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации;

д) должности федеральной государственной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Президента РФ. Соответствующим перечнем является утвержденный Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 Перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей[18 - СЗ РФ. 2009. № 21. ст. 2542.];

е) должности государственной гражданской службы субъектов РФ, включенные в перечни, установленные законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Упомянутым выше Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано до 1 сентября 2009 г. определить должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

ж) должности муниципальной службы, включенные в перечни, установленные законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами. Аналогично сказанному выше следует отметить, что упомянутым выше Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 органам местного самоуправления было рекомендовано до 1 сентября 2009 г. определить должности муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

з) должности в Банке России, перечень которых утвержден Советом директоров Банка России. Указанием Банка России от 8 апреля 2013 г. № 2991-У установлен Перечень должностей Банка России, при приеме на которые граждане, претендующие на должности в Банке России, и служащие Банка России, занимающие указанные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей[19 - ВБР. 2013. № 25.];

и) должности в государственных корпорациях, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации. На период впредь до издания соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации соответствующий перечень установлен Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»[20 - СЗ РФ. 2009. № 21, ст. 2545.];

к) должности в ПФР, ФСС России, ФФОМС, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствующим перечнем в настоящее время является перечень, установленный названным выше Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 560;