Конституционная экономика

Например, рассмотрим Определение Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 347-О-О. В указанном решении Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Кулон», поскольку посчитал, что лицензирование деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов не является нарушением конституционных прав и свобод граждан. Аргументация Суда при этом была следующая.

Согласно Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В силу названных конституционных положений федеральный законодатель в рамках предоставленных ему полномочий по правовому регулированию предпринимательской деятельности вправе определять порядок и условия ее осуществления, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов деятельности дополнительные требования к занимающимся этой деятельностью предпринимателям, а также вводить определенные ограничения в данной сфере (к каковым относится лицензирование), которые, однако, должны отвечать критериям, закрепленным в Конституции РФ, ее ст. 55 (ч. 3). К лицензируемым видам деятельности согласно ст. 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Соответственно, само по себе лицензирование некоторых видов деятельности, в том числе деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, как и привлечение к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии в случаях, если ее получение является обязательным, не могут рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод граждан.

В приведенной аргументации Конституционного Суда РФ отсутствует какой-либо экономический анализ возникающих правоотношений. Если он был бы сделан, то Суд отметил бы, что лицензирование отдельных видов деятельности является одним из видов административного регулирования, способом вмешательства государства в свободу предпринимательства, поскольку искусственно повышает затраты компаний на вход на соответствующий рынок. Лицензирование осуществляется с целью предварительного контроля со стороны государства за качеством предлагаемых на рынке услуг. В принципе существуют альтернативы такому предварительному контролю – предъявление повышенных требований к качеству производимых товаров или услуг, осуществление текущего контроля за деятельностью производителя, страхование ответственности производителя и проч. Возможно, рынок самостоятельно за счет свободной конкуренции способен «отсеять» производителей продукции ненадлежащего качества и государственное вмешательство только препятствует эффективному рыночному отбору.

В приведенном решении ни один из альтернативных вариантов контроля за качеством осуществляемой деятельности Судом не рассматривался, сравнительный анализ не проводился, экономическая необходимость и эффективность лицензирования данного вида деятельности не проверялась. В идеале такой анализ должен проводиться законодателем при разработке нормативных актов. Однако для оценки соразмерности государственного вмешательства в деятельность экономических агентов и выявления фактов нарушения основных конституционных прав в такого рода делах Суду также стоит учитывать помимо собственно правовых и экономические аргументы. В противном случае эффект от воздействия правовых норм на экономические отношения может быть прямо противоположным целям, провозглашенным законодателем.

ГЛАВА 4

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВА В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ

Изучение правовых принципов является одной из самых важных частей юридического источниковедения, т.е. такого направления в науке теории права, которое призвано исследовать систему источников действующего права. Правовые нормы, регулирующие экономические отношения, должны быть основаны на принципах, имеющих объективную экономическую природу, чтобы не препятствовать, а, наоборот, способствовать нормальному экономическому обороту.

В качестве примера можно сослаться на п. 2 ст. 258 ГК РФ, в котором содержится конкретная норма, в соответствии с которой земельный участок и средства производства, принадлежащие крестьянскому (фермерскому) хозяйству, при выходе одного из его членов из хозяйства разделу не подлежат. Вышедший из хозяйства имеет право на получение только денежной компенсации, соразмерной его доле в общей собственности на это имущество.

Очевидно, что при этом происходит известное ограничение прав того члена крестьянского хозяйства, который намерен выйти из него. Однако оно носит объективно-необходимый характер, поскольку вытекает из потребности считаться с законными интересами других членов хозяйства. Поэтому подобное ограничение не противоречит ни ч. 3 ст. 16 Конституции РФ (в соответствии с которой «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц»), ни ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях достижения шести перечисленных в этой статье целей). К такому выводу пришел Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 560 ГК РСФСР[35 - СЗ РФ. – 1996. – № 4. – Ст. 408.]. Тем самым Суд признал необходимым учитывать определенные объективные экономические закономерности в сфере, например, сельскохозяйственного производства. Дело в том, что в целях рационального и эффективного ведения хозяйства недопустима избыточная парцелляция (дробление на крохотные участки, отрезки земельных участков). Не случайно рассматриваемая юридическая норма не является плодом субъективной деятельности законодателя; она сложилась объективно в силу выявленной потребности обеспечить целостность экономического субъекта; она «выросла» из обычаев и обыкновений, сложившихся у народа.

На особый порядок наследования у крестьян и на то, что возникающие при этом отношения могут регулироваться не законами Российской империи, а сложившимися в недрах народной жизни обычаями, обращалось внимание в дореволюционной русской юридической литературе и в решениях Правительствующего Сената. В случае ссылки сторон на местный обычай судам дозволялось принимать его во внимание при рассмотрении споров, связанных с выходом одного из членов крестьянского двора[36 - Решения Гражданского Кассационного департамента. – 1888. – № 174; 1935. – № 3.].

Данная норма обычного русского крестьянского права о недопустимости раздела земельного участка и средств производства не является оригинальной. Как известно, в странах Западной Европы в период феодализма сложились юридические нормы, в силу которых земельные владения не дробились, а передавались по наследству старшим сыновьям, младшие же были вынуждены искать приключений в крестовых походах.

В современном праве есть множество юридических норм, имеющих целью обеспечить целостность имущественной базы той или иной организационно-правовой структуры предпринимательской деятельности.

В соответствии с п. 1 ст. 78 ГК РФ участнику, выбывшему из полного товарищества, выплачивается стоимость части имущества товарищества, соответствующая доле этого участника в складочном капитале. И только по соглашению выбывающего участника с остающимися участниками выплата стоимости имущества может быть заменена выдачей имущества в натуре.

Важно выявлять и учитывать экономические закономерности с помощью адекватных юридических принципов в сфере корпоративного, и в частности акционерного, законодательства.

На особенности акционерной собственности, обусловленные определенными экономическими закономерностями, обращает внимание С.С. Алексеев[37 - См.: Алексеев С.С. Собственность в акционерном обществе. «Проблемы теории гражданского права». – М.: Статут, 2003. – С. 49 – 75.]. Проведенный им анализ приводит к вполне обоснованной критике приватизированного законодательства, которое основывается на применении организационно-правовой формы акционерного общества при превращении государственных и муниципальных предприятий в частные компании.

Как известно, традиционно акционерные общества выступают как формы концентрации капитала. «Приватизационная» модель акционерных обществ, напротив, используется в целях децентрализации ранее единой публичной собственности.

Можно согласиться с мнением С.С. Алексеева, что при этом имело место пренебрежение юридическими принципами. Однако будем последовательными и проследим за рассуждениями С.С. Алексеева. Начнем с окончательного вывода. Он сводится к тому, что акционерные общества по самой своей природе не могут быть способом приватизации. Они способны дать блестящий эффект только при полностью сложившемся капиталистическом хозяйстве, находящемся на весьма высокой стадии развития[38 - См.: Алексеев С.С. Указ. соч. – С. 57.].

В Федеральном законе от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (с посл. изм.) содержится легальное определение акционерного общества – это «коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу». За этими акциями – обособленное имущество акционерного общества, являющееся его собственностью. Все это имущество, а точнее – «денежное выражение», как раз и заключены в акциях. Как очень тонко подметил С.С. Алексеев, «причем так и в такой направленности, чтобы акции в своем денежном выражении образовывали работающий капитал». Объясняя смысл понятия «работающий капитал», он указывает, что это реальный капитал, когда стоимость должна создавать новую стоимость.

«Стало быть, – делает вывод С.С. Алексеев, – положение о том, что обособленное имущество акционерного общества, выраженное в работающих (размещенных) акциях, – знак того, что имущество общества функционирует в качестве капитала, призванного приносить доходы (для акционеров – дивиденды). Экономические и правовые категории здесь полностью смыкаются – объектом права собственности акционерного общества выступает капитал как экономическая категория»[39 - См.: Алексеев С.С. Указ. соч. – С. 61.].

Важность данного научного вывода, с нашей точки зрения, состоит в том, что именно акционерное общество является той организационно-правовой формой, в которой объектом юридического права собственности является собственность на капитал, т.е. собственность в экономическом ее значении.

Отсюда следует, что в силу объективных экономических закономерностей данная организационно-правовая форма приемлема только в том случае, если сложились капиталистические отношения, т.е. когда имеется рынок товаров, рынок труда, рынок ценных бумаг и т.д. Не допустил ли ошибку российский законодатель, используя столь широко форму акционерного общества в приватизационном законодательстве? Само по себе огромное количество «акционерных обществ» (кавычки приходится ставить не случайно) в России, при том, что в Германии только 3000 акционерных обществ[40 - См.: Зайберт У. Законодательство ФРГ об обществах, основанных на объединении капиталов (акционерное общество и общество с ограниченной ответственностью): Основы немецкого торгового и хозяйственного права. – М., 1995. – С. 37.], свидетельствует о том, что, мягко говоря, у нас функционируют нетрадиционные акционерные общества, акции которых не котируются на рынке ценных бумаг, капитал которых нередко не приносит дивидендов, т.е. является «неработающим». Вот чем оборачивается игнорирование юридических и экономических закономерностей!

Впрочем, почему бы не сформулировать вывод о том, что из ряда упомянутых выше гражданско-правовых норм, имеющих целью обеспечить неприкосновенность, единство, целостность имущественной базы различных экономических единиц, можно извлечь общий правовой корень, который и будет в чистом виде конституционным принципом неприкосновенности частной собственности (или одним из его важных аспектов)[41 - См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества // Российская газета. – 2004. – 2 марта.].

Как полагают исследователи, большинство конституционных экономических принципов являются правовым воплощением объективных по своей сущности закономерностей, предпосылок и условий функционирования свободного рынка.

«В сущности одна и та же реальная связь в обществе может быть часто охарактеризована и как экономическая, и как правовая. Познать экономический закон, – считает Г.В. Мальцев, – и закон права – это не два различных акта. Всякое научно добросовестное и точное исследование экономических требований общественного развития предполагает познание имманентных им юридических императивов, попытку сформулировать соответствующий данной ситуации закон права»[42 - См.: Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. – М., 1977. – С. 241.]. Исследуя принципы гражданского правительства, Г.А. Свердлык также отмечал, что они, как и само гражданское право, по своей глубинной сути – результат отражения экономических отношений[43 - См.: Свердлык Г.А. Принципы советского гражданского права. – Красноярск, 1985. – С. 23.].

Объективная природа таких конституционных принципов, как свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности, единство экономического пространства и др., очевидна. Их отсутствие в Конституции (и, что самое главное, на практике) не позволило бы создать рыночную экономику.

Конституционной норме о свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции РФ) коррелирует такая экономическая категория, как свобода рынка труда.

Право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35 и 36 Конституции РФ), соответствует таким экономическим категориям, без которых рыночная экономика немыслима, как свобода обладания недвижимостью, рынок недвижимости и свобода рынка земли.

Юристам еще предстоит освоить приемы интерпретации конституционных принципов рыночной экономики с учетом коррелирующих им экономических категорий. Во всяком случае «смычки» с экономической теорией представляются нам при этом крайне полезными и перспективными.

Особое значение имеет такой сверхимперативный конституционный принцип, как свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Объективная потребность в конституционно закрепляемой свободе экономической деятельности обусловлена тем, что она представляет такой экономический стимул, без которого рыночная экономика просто не может существовать. Неслучайно экономисты либерального толка так много внимания уделяют экономической свободе[44 - См.: Даль Роберт А. Введение в экономическую демократию. – М., 1991; Фридман М. Капитализм и свобода; Хайек Ф.А. Дорога к рабству // Фридман и Файек о свободе. – Мн., 1990.].

По всей видимости, одним из важных направлений развития конституционной экономики как комплексной области науки является анализ обусловленной экономическими закономерностями объективной природы конституционных принципов.

Возможность непосредственного применения судами правовых принципов при принятии решений в разных странах неодинакова. В Германии судья вряд ли рискнет положить в основу решения по конкретному делу только конституционный принцип. Иная ситуация в США, где судьи применяют их более решительно. Именно поэтому правообразующая, регулятивная функция суда в Соединенных Штатах более развита, наглядным проявлением чего является откровенное признание прецедентного права. Т.К. Хартли вообще считает, что ссылка суда на общие принципы права представляет собой маскировку открытого судебного нормотворчества[45 - См.: Хартли Т.К. Основы права европейского сообщества. – М., 1998. – С. 143.].

Значение конституционных принципов, общих принципов права велико и в Германии (как и в других странах континентального права). Однако в Европе суды пока еще не обладают той властью, которая по праву принадлежит американским судам[46 - См.: Kommers Donald R. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Duke University Press. – 1997. – Р. 30 – 61.].

Итак, суды могут обладать большей или меньшей свободой в применении правовых принципов при решении конкретных юридических дел. России предстоит «определяться» – либо стремиться к тому, чтобы суды в значительно большей степени реализовывали свое право апеллировать к правовым (и соответственно базовым экономическим) принципам в процессе защиты прав, либо по-прежнему полагаться на «мудрость законодателя».

При применении судами (в первую очередь Конституционным Судом) правовых принципов возникает целый ряд проблем.

Во-первых, Конституционный Суд нередко сталкивается с противоречиями между представлениями о различных конституционных принципах, да и конституционные принципы могут быть внутренне противоречивы. При этом неоднозначность конституционных принципов является рефлексией как противоречивой природы устремлений человека, так и тех многочисленных несоответствий и конфликтов, из которых соткана современная общественная жизнь. Различные социальные группы общества, естественно, имеют разные цели и законные интересы. Экономическая свобода, являющаяся конституционным принципом (ч. 1 ст. 8), выражает интересы прежде всего экономически активного населения, обладающего интеллектуальными способностями и имуществом для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34). Однако общество включает в себя инвалидов и пожилых граждан, и в государственной поддержке, кроме них, нуждаются семьи, материнство, отцовство и детство (ч. 2 ст. 7).

Конституционный принцип социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, отражает устремление достаточно большой группы населения страны. Понятно, что, учитывая эти устремления, государство вынуждено путем взимания налогов ограничивать экономическую свободу, осуществлять перераспределение национального продукта внутри общества. Тем самым снижаются стимулы для экономических агентов к наиболее эффективному использованию своих способностей и ресурсов. Опасность конституционного балансирования равновеликих ценностей состоит в том, чтобы не принизить значимость одного по отношению к другому и не отдать явное предпочтение одному из них. Согласование друг с другом противоборствующих конституционных принципов является непростой задачей, стоящей перед Конституционным Судом при рассмотрении конкретных дел.

Во-вторых, в процессе конституционного контроля возникает необходимость детализировать содержание того или иного принципа, применить его в качестве критерия оценки конституционности положений текущего законодательства. Применительно к конституционным принципам рыночной экономики выявление их правового смысла затруднительно без использования выводов экономической науки.

«Подключение» экономистов допустимо, если будет решен важный методологический вопрос о допустимости при осуществлении конституционного толкования или разрешении конфликтов между равноценными правовыми принципами опираться и на экономические доводы. Естественно, что, участвуя в разрешении таких юридических конфликтов, экономисты должны использовать свои, экономические методы.

В качестве примера применения экономических аргументов в процессе выявления смысла конституционного принципа свободы экономической деятельности можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах»[47 - СЗ РФ. – 2004. – № 9. – Ст. 830.]. Аргументация Суда по данному делу будет подробнее исследована в гл. 7. Не вдаваясь в подробности данного дела, укажем на один из тезисов, высказанных Судом в мотивировочной части решения:

«Осуществляя правовое регулирование корпоративных отношений, законодатель учитывает конституционный принцип свободы экономической деятельности, предполагающий, что общее собрание акционеров вправе самостоятельно принимать стратегические экономические решения. <…> Судебный контроль призван обеспечивать защиту прав и свобод акционеров, а не проверять экономическую целесообразность решений, принимаемых советом директоров и общим собранием акционеров, которые обладают самостоятельностью и широкой дискрецией при принятии решений в сфере бизнеса».

Приведенный вывод Суда пронизан экономической логикой. Для того чтобы органы юридического лица могли принимать эффективные (в том числе иногда рисковые) решения в интересах организации, они должны быть уверены, что суды не отменят эти решения и не будут выяснять степень их эффективности. При таком подходе правовой принцип свободы экономической деятельности наполняется реальным экономическим содержанием. Таким образом, пополнение арсенала правовой аксиологии путем использования не только юридических, но и экономических знаний способно обогатить и усилить аргументацию Конституционного Суда при вынесении им решений, затрагивающих экономическую сферу.

Однако для широкого применения экономической логики в судебной практике при разрешении подобного рода дел, такая возможность сначала должна быть признана консервативным юридическим сообществом.

ГЛАВА 5

О ПРИМЕНЕНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПРИНЦИПОВ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ

Принцип равенства

Исходя из важнейшего принципа «все равны перед законом и судом» (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), можно сделать вывод о том, что субъекты предпринимательской деятельности равны перед законом, т.е. государство не вправе вводить неоправданные льготы или преференции или неравный режим их функционирования в одинаковых отношениях и ситуациях.

Принцип равенства относим ко всем основным правам человека. Вместе с тем он по-разному проявляется применительно к отдельным правам. В отношении личных прав данный принцип означает преимущественно формальное равенство. Например, право, предусмотренное в ч. 2 ст. 22 Конституции РФ, в силу которого арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, не может зависеть от того, достиг гражданин совершеннолетия или нет.

Применительно к экономическим правам формальное равенство оказывается недостаточным, более того – оно может обернуться неравенством.

Право государства, принимая законы, ограничивать основные права и свободы предпринимателей, и прежде всего право на свободу и принцип равенства, привлекало внимание не только юристов, но философов и экономистов. Именно здесь пролегает самый глубокий водораздел в экономических и философских воззрениях ХХ в. Самые популярные социально-политические учения ХХ в. – социалистическая, кейнсианская (доктрина «гocyдapствa благосостояния») и неолиберальная – различаются прежде всего в трактовке понятия свободы, включая в него и понятие экономической свободы, или свободы предпринимательства.

Ядро либеральной концепции свободы составляет понятие зоны приватности, т.е. сферы личной жизни, огражденной законом от вторжения как государства, так и других индивидуумов. Необходимым материальным условием для этого служит институт частной собственности.