Особенности национальной бюрократии. С царских времен до эпохи Путина

Я не буду углубляться в период «массовых репрессий» XV века. Темное это дело. Если в задачу опричнины входило полное отстранение боярской элиты от власти, то эту задачу Иван Грозный с успехом провалил. Он не смог одолеть даже местничество, хотя и пытался. В любом случае рассказ об опричнине выходит далеко за рамки этой книги.

Но вот кто точно выиграл в результате игрищ опричников, так это русская бюрократия. После всех передряг, казней, разгрома Новгорода и прочих интересных событий вес профессиональных бюрократов в тогдашнем обществе резко возрос.

Дело в том, что тогдашнее общественное устройство было своеобразным. Кроме царя, существовала еще и Боярская дума – нечто вроде западных королевских советов с поправкой на местничество. Дума сохранила изрядное влияние. Раньше в ней появились представители профессиональной бюрократии – так называемые думные дьяки. (Чиновники всех рангов получали жалование. В отличие от бояр и дворян, которые жили на доходы с поместий.) Вообще-то включить чиновников в состав высшего органа власти нужда заставила – для принятия адекватных решений требовались квалифицированные специалисты, а не дилетанты-бояре. Но преодолеть сословную спесь помогли многочисленные казни представителей боярской элиты. Такое уж было мышление у бояр – они предпочли бы профукать страну, но не допустить «худородных».

Но местничество страшный царь так отменить и не сумел. Хотя очень пытался. В 1542 году Иван IV перед походом на Казань пишет:

«Отец мой, Макарий митрополит, и архиепископы, и епископы, и князи, и бояре. Нарежался есми х Казани со всем хрисолюбивым воинством и положил есми совет своими боляры в пречистой и соборной перед тобою, отцем своим, о местех в воеводах и в всяких посылах в всяком разряде не местничатися, кого с кем куды ни пошлют, чтобы воиньскому делу в том порухи не было; и всем бояром тот был приговор люб».

Или еще.

«А лучитца каково дело, кого с ким царь и великий князь на свое дело пошлет, а хотя будет кому с кем и не пригож быти своего для отечества, и бояре б, и воеводы, и князи, и дети боярские для земского дела все ходили без мест. А кому будет каково дело о счете, и как, оже даст бог, с своего дла и с земского придет, и государь им счет тогды даст».

То есть в переводе на современный язык смысл таков. Во время войны с местами считаться не будем. А какие возникнут вопросы, так после войны царь разберется.

То есть всесильный государь со скрипом пробивает отмену местничества на время военных действий. Представляете ситуацию до этих постановлений? Перед военным походом при комплектовании высших военных кадров необходимо было разложить сложнейший пасьянс из местнических отношений – да еще постараться, чтобы эти командиры хоть что-нибудь собой представляли как военачальники. Тем не менее Ивану Грозному пришлось постараться назначить командование, в общем, придерживаясь сложившегося «рейтинга». Неудивительно, что ту же Казань брали три раза – и так бездарно. В итоге взяли, конечно, но глупостей была наделана бездна.

Но самое любопытное было дальше. Началось Смутное время – пожалуй, самый страшный период в истории России, когда страна стояла на краю гибели. В стране царил хаос, менялись правители, появился самозванец, потом второй… Поляки оккупировали Москву. По дорогам России шлялись банды наемников, казаков и просто шпаны, сбивающейся иногда в чудовищные толпы (так называемое восстание Болотникова). Все шло вразнос. Но, исключая самые пиковые моменты, в приказных избах шла работа! Система кое-как, но вертелась. И как только начался порядок – все тут же сложилось обратно, в том же виде, как до Смутного времени.

По ассоциации мне вспомнилась история из другой эпохи. В конце войны мой дед был назначен военным комендантом небольшого городка в Пруссии. Отправляясь к месту новой службы, дед сильно волновался. Он имел некоторый опыт управленческой работы, но тут чужая враждебная страна… Но все оказалось просто. В первый день сержант из комендантского взвода доложил:

– Товарищ майор, к вам тут какой-то немец просится.

Вошел благообразный седой герр.

– Герр комендант, я являюсь бургомистром этого города. Мои сотрудники ждут ваших распоряжений.

Вообразите ситуацию. Апрель 1945 года. Поверженная Германия лежит в руинах. По дорогам Пруссии неприкаянно скитаются толпы беженцев. По лесам околачиваются недобитые немцы. А этот приходит так, будто к нему новый начальник из центра прибыл.

– А что… Ваши сотрудники на работе? – Только и мог спросить он.

Тут удивился немец.

– Конечно. Ведь уже десять утра.

Дед проследовал за бургомистром в ратушу и убедился: все чиновники сидели на своих местах. Все время, пока дед там служил, работа шла как-то сама собой…

Вот и русская бюрократия XVI–XVII веков представляла из себя эдакий самособирающийся механизм. Почти такой же, как в древнем Китае. Как только налаживался хоть какой-то порядок, дьяки и подьячие приходили на свои насиженные места и начинали заниматься привычным делом. Благо административные работники требуются любой власти. Не тащить же собственных из Польши! Тем более что там-то с ними было очень плохо. В Польше так и не сложилась сколько-нибудь четкая административная система. Любовь польской элиты к принципу иммунитета преодолеть не удалось. Чем это закончилось – известно. В конце концов страны просто не стало.

В России в 1613 году на Земском соборе был избран новый царь – Михаил Романов. Государственная машина завертелась, а значит, продолжала развиваться и бюрократическая система. Она все более напоминала византийскую. Там, как уже говорилось, существовало множество самостоятельных ведомств, лишенных какой-то четкой структуры, которые имели тенденцию к размножению. В России происходило то же самое. Возникала новая проблема – создавался новый приказ.

Иногда, впрочем, старые закрывали, когда вопрос, которым они занимались, сходил с повестки дня. Но чаще уже ненужный приказ продолжал существовать – или ему находили какое-нибудь новое применение. Бывало, на приказы вешали смежные задачи.

В общем, складывалась довольно громоздкая система. В царствование сына Михаила Романова Алексея Михайловича число приказов достигало восьмидесяти.

* * *

Теперь настало время подробно рассказать о функционировании этой системы.

Работники приказов делились на две категории. Те, кто имел право принимать решения, назывались судьями. Остальные являлись техническим персоналом. В зависимости от важности приказа начальниками были люди разных рангов – бояре, окольничие (второе по рангу сословие), стольники (третье сословие) или дворяне. Судей в приказах сидело по одному, если приказ важный – по два и более. В последнем случае один был главным, другие назывались товарищами. Эти люди, говоря современным языком, имели право подписи. Хотя судьи как раз ничего не подписывали. Они только давали ценные указания, какую резолюцию наложить. Видимо, считалось, что благородным людям «невместно» пачкать руки чернилами. Здесь опять повеяло Востоком. Это ведь там чем выше начальник, тем меньше он должен шевелиться. Что, кстати, подчеркивала и одежда. Вспомните облачение бояр – длинные тяжелые шубы и высокие меховые шапки, в которых ходили даже летом. В таком «прикиде» не попрыгаешь.

Технический персонал состоял из дьяков, которые не доросли до должности судей и заведовали отдельными подразделениями структур – повытьями и столами. Так, к примеру, Сибирский приказ, возникший после присоединения Сибири Ермаком, имел пять «территориальных» столов – Тобольский, Томский, Мангазейский, Ленский, Енисейский и «профильные» – Денежный и Купецкий столы, Соболиную казну. Как водится, штаты всегда растут. Позже в составе Соболиной казны появились подотделы: Казенная, Купецкая, Разборная, Расценная, Скорняцкая палаты.

Ниже дьяков стояли подьячие, которые тоже распределялись по званиям – «старых, середних и молодших». Их обязанностью было составление всей документации для приказных судей и дьяков.

Особенностью русской административной системы было то, что часто приказы осуществляли судебные функции в отношении тех, чьими делами они занимались. К примеру, Стрелецкий приказ мог разбирать гражданские иски стрельцов, военнослужащих первых в России постоянных войск. Но тонкость ситуации в том, что стрельцы совмещали военную службу с ремеслами и торговлей. Так что они могли обращаться и в соответствующие приказы. А могли и в Судебный. Как кому нравилось.

«Приказы действовали именем государя и были высшими правительственными и судебными местами; жалобы на их решения приносились государю и рассматривались в царской думе. Судьи, дьяки и подьячие собирались в П. ежедневно, кроме воскресных и праздничных дней, и должны были заниматься определенное число часов. В случаях, не терпящих отлагательства, они должны были собираться и по воскресеньям. Профессор В.И. Сергеевич полагает, что дела в П. решались, по всей вероятности, единогласно; Неволин и профессор М.Ф. Владимирский-Буданов думают иначе. «Хотя по закону, – говорит первый, – в тех П., где было несколько судей, дела надлежало решать всем судьям вместе, но на самом деле первенствующий судья имел такую силу, что он делал что хотел». «Даже в случае множественности членов, – замечает профессор М. Ф. Владимирский-Буданов, – присутствие не составляло коллегии и дела решались не по большинству голосов» (Н. Василенко).

Поскольку, как уже было сказано, компетенция разных учреждений разграничена была очень слабо, тогдашние чиновники великолепно владели техникой отфутболивания дел в другие инстанции. В московских канцеляриях бумага могла ходить по кругу сколь угодно долго времени.

Бумаг вообще было очень много. Причем документы выглядели своеобразно. Их писали на узких листах, но не складывали в папки, а подклеивали друг к другу. В итоге получались длиннейшие «простыни». Писали на одной стороне. Но оборотную принято было резервировать для пометок и резолюций начальства. Подписывался же документ дьяком, который его составил. Выглядело это примерно так: «По повелению боярина Морозова составил дьяк Ивашко Архипов».

Между собой приказы вели обширную переписку. Эти документы назывались памятями. Они составлялись на имя судей. С 1648 года все входящие и исходящие заносились в регистрационные книги. Кроме того, когда дело касалось судов, решения также заносились в отдельные книги. Каждой из них ведал особый чиновник в чине не ниже дьяка.

Как уже отмечалось, приказы действовали от имени царя. Поэтому исходящие документы, отправляющиеся в провинцию, всегда начинались стандартной формулировкой: «от царя и великого князя Алексея Михайловича, всеа Великия и Малыя и Белыя Росии самодержца, боярину нашему» – и дальше имя адресата. В бумагах на имя царя форма была следующей: «Государю царю и великому князю – стольник холоп твой Янка Черкаской с товарыщи челом бьют». Кстати, именно оттуда пошло слово «отписка». В XVII веке оно означало всего лишь ответ на письменный запрос.

Приказы находились в Белокаменной, а ведали они делами всей Руси великой. Поэтому документы отправлялись нарочными. Часто случалось, что в одно и то же место отправлялось несколько гонцов от разных учреждений. Вообще-то по правилам, чтобы зря не гонять нарочных на казенных лошадях и не тратить лишние командировочные, полагалось снестись с другими приказами и узнать, нет ли у них чего по пути. А если документ не срочный, можно было отправить и при случае. Если вспомнить количество приказов и число бумаг в них, можно представить, сколько возникало накладок.

Работы у тогдашних чиновников было полно. Трудились от света и до света. Частенько, когда наваливалось особо много срочных дел, начальники привязывали чиновников за ноги веревками к столам – чтобы не сбежали от работы. Да и вообще условия работы были гнусные. Приказы располагались либо в избах, либо в тесных помещениях зданий в Кремле. Теснота, духота и плохое освещение. Тем не менее, от желающих потрудиться на благо Отечества в качестве чиновников отбою не было. Как всегда. В истории человечества не случалось моментов, когда канцелярии испытывали кадровый голод.

* * *

Теперь взглянем на работу приказов с другой стороны – со стороны посетителей. Лучше всего можно понять их работу на примере судебных дел, которыми занимались многие учреждения. Вот как рассматривались гражданские дела.

Для начала дела требовалось подать челобитную (заявление), которая непременно регистрировалась. Если истец по каким-либо причинам не хотел, чтобы его дело разбиралось в «профильном» приказе, он мог подать челобитную царю – и тот назначал разбор дела в другом. Ответчик тоже обладал правом подобного «отвода», но обязан был сделать это до начала суда.

Но вот процесс пошел. «Иск в приказе вчинялся посредством подачи истцом судьям приставной памяти, названной так потому, что она вела за собой посылку пристава для вызова ответчика в суд. Дьяки закрепляли эту память, записывали ее в книги и затем посылали приставов к ответчику, чтобы он, его жена, сын или же поверенный стали к ответу в Приказе. Когда находили ответчика или его поверенного, то на нем и на истце брали поручные записи, что они явятся в срок к разбору дела. Срок этот назначался судьями или же истцом и ответчиком по взаимному соглашению. Если бы назначенный срок оказался для них почему-нибудь неудобным, то по их челобитью он мог быть отодвинут далее. Пока истец не представлял поручителей по долговому делу, оно не разбиралось; если же их не представлял ответчик, то его отдавали под надзор приставам или держали скованным в П. впредь до представления им поручителей или же до окончания судного дела.

Когда наступал срок, назначенный для разбора дела, истец с ответчиком являлись в суд. Истец подавал судье челобитную; судья, прочитав ее, спрашивал ответчика, готов ли он отвечать? Если он был не готов, то ему для этого давался известный срок, но челобитной истца в этом случае ему не читали и не давали ее на руки. Если же истец заявлял, что он готов отвечать на челобитную истца, то последняя читалась ему и он должен был возражать против нее. Возражения он мог делать лично или через поверенных. Во время разбирательства подьячие записывали речи сторон, а по окончании судоговорения прочитывали им написанное, и стороны прикладывали свои руки к судному делу; за неграмотного подписывал тот, кому он верил. После этого истец и ответчик опять отдавались на поруки, а подьячие выписывали коротко, что кто говорил, а также узаконения, на основании которых можно было решить это дело, и судьи решали его; если же дела нельзя было решить в том приказе, где происходило судоговорение, то оно отсылалось к царю и боярам, которые и постановляли решение. Дела велено было решать по Уложению и царским указам, а в случае каких-нибудь затруднений обращаться за разъяснением в думу или к самому царю.

Доказательствами в исках являлись крестное целование, свидетельские показания и письменные документы. В делах денежных, заемных, товарных и др., при которых могли применяться письменные доказательства, кабалы и записи, последние имели решающее значение, и если бы у кого кабалы или записи каким-нибудь образом уничтожились, то хотя бы он представлял… и 20 человек свидетелей, свидетельство последних ставилось ни во что. Давностью для кабал и записей считалось 15 лет. Если иск был признан правильным, деньги взыскивались в пользу истца с ответчика; кроме того, с него взыскивались царская пошлина, по 10 денег с рубля, и судебные издержки (“проести, волокиты и убытки”) в пользу истца. Если ответчик не уплачивал долга, его понуждали к этому путем правежа; затем, в случае несостоятельности ответчика и невозможности со стороны его удовлетворить сумму иска, он “выдавался головой” истцу, т. е. отдавался на некоторое время на известных, определенных уложением, условиях в услужение истцу; царские пошлины в этом случае взыскивались с истца.

По истечении времени, определенного для погашения долга, истец обязан был привести находившееся в его услужении лицо в тот самый приказ, который выдал ему это лицо “головой”, и приказ отпускал его на волю. Никто не мог держать более определенного срока лиц, выданных головой. В делах о бесчестье с виновного взыскивались деньги в том размере, в каком обиженный получал жалованье от царя; за бесчестие жены взыскивалось вдвое, дочери – вчетверо, сына, не состоявшего на службе, – вполовину против отца. В случае несостоятельности виновного били кнутом. Дела в приказах велено было решать без задержки, но это никогда не исполнялось, и приказах были известны медленностью своих решений, вошедшей в поговорку под именем “московской волокиты”. Если бы ответчик во время разбора дела заявил иск против своего истца, дело его должно было быть разобрано немедленно, не выходя из суда, хотя бы исков было два и три по разным челобитным. Каждый из этих исков составлял самостоятельное дело, и подьячие не могли соединять их в одно. Такой порядок разбора исков ответчика был установлен для уменьшения волокиты. В делах уголовных, ведавшихся в разбойном и земском П., приказами производился следственный процесс – розыск» (Н. Василенко).

* * *

Вот вам система разбора тогдашних гражданских дел. Поясню некоторые термины. Правежом называлась следующая процедура. Виновного привязывали к столбу на торговой площади и били плетью – от рассвета и до обеда (12 часов). Правеж, согласно Соборному Уложению 1648 года, мог продолжаться неделю. Выдача «с головой» означала то, что несостоятельный ответчик отдавался истцу и тот мог делать с ним, что хотел – но не имел права калечить и наносить другого тяжкого вреда здоровью. К примеру, можно было посадить должника на цепь в углу двора – но не зимой. Можно было морить голодом и жаждой – но совсем уморить было нельзя. Кстати, некоторые должники стойко переносили все испытания и их оставляли в покое. Хотя деньги у них были. Потому-то и существовала такая система. Между прочим, палачу, проводящему правеж, можно было сунуть взятку – и тогда он только делал вид, что бил.

Бесчестьем называлось оскорбление личности. Дела такого рода были очень широко распространены. Разумеется, судились по этим статьям не «простые», а знатные, чаще всего бояре, постоянно разбиравшиеся из-за вопросов местничества. Подобных дел было настолько много, что впоследствии Петр I запретил обращаться по ним в суды.

Представьте, как эта система действовала. Вот вы, к, примеру, купец, являетесь, чтобы получить долг. Вам назначают разбор дела через несколько месяцев. Перед началом суда ответчик бьет челом, что он против рассмотрения дела в данном приказе. Понятное дело, челобитная рассматривается не за один день. Но все-таки назначают другой приказ. Но там у ответчика «все схвачено», и теперь бьете челом вы. Проходит еще время – и только тогда рассматривается дело. А потом ответчик подает «апелляцию»…

Вы поняли, куда я клоню? Простор для взяток просто невероятный. А ведь в приказы обращались не только по судебным делам. Так что интересная жизнь кипела в московских канцеляриях…

Давайте теперь посмотрим на отдельные учреждения: кто и чем занимался. Те, кому такие подробности читать скучно, могут поверить автору на слово, перейдя сразу к выводам, следующим за этим описанием.

Посольский приказ. В нем работали думный дьяк, два дьяка и четырнадцать человек подъячих. Приказ занимался не только международными отношениями, но и выполнял функции современного ОВИР. Дело в том, что выехать из России можно было, только обладая соответствующими документами. Незаконное пересечение границы являлось тяжким преступлением. Пойманных судили местные воеводы, а все отчеты посылались в Посольский приказ.