Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография

Названный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им некоторые преимущества перед частным бизнесом в границах территории муниципального образования.

По мнению А.Г. Воронина, при подобном подходе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом

.

Названная проблема лежит в плоскости приватизации муниципальной собственности и вопросов ее эффективного функционирования.

В связи с чем проведенный нами анализ законодательства и судебной практики показал, что с мнением вышеуказанного автора и его сторонников нельзя согласиться ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 2 постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020–1 объекты государственной собственности, в частности объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов и районов

.

Передаче в муниципальную собственность подлежат объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включенные в состав приватизируемого имущества предприятий (пункт 2 Положения «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» (утратило силу))

.

Также в данном Положении было установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, в собственность которых передаются вышеуказанные объекты, совместно с администрациями предприятий в месячный срок с момента принятия соответствующего решения оформляют необходимую техническую документацию и акты приема-передачи по утверждаемой Министерством строительства РФ и Министерством финансов РФ форме.

При таких обстоятельствах объекты жилищно-коммунального хозяйства, не включенные в состав приватизированного имущества, подлежат передаче в муниципальную собственность, при этом на администрацию возложена обязанность по их принятию, которая не обусловлена какими-либо дополнительными обстоятельствами, в том числе фактической заинтересованностью в получении объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность, а также возможностью решения вопросов местного значения за счет переданного имущества.

Позиция Конституционного Суда РФ о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий на отношения по передаче имущества от частного собственника публично-правовому образованию необоснованная, поскольку в противном случае на приватизируемое предприятие неправомерно возлагается дополнительное финансовое бремя содержания имущества, собственником которого оно не является

.

В дополнение к сказанному обратимся к труду Л.А. Велихова, который указывал на особенность муниципального хозяйства, которая лежит прежде всего в его целях – это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения»

.

Следовательно, понятие «хозяйство» включает в себя различные виды общественных отношений, связанных между собой и рассматриваемых как целостное образование, регулируемое нормативными правовыми актами.

Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство – это комплекс имущественных, земельных, административных, трудовых, финансовых и иных общественных отношений, складывающихся в сфере ЖКХ.

Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7 Конституции РФ).

Стратегическая цель социального государства в соответствии со статьей 25 Всеобщей декларации прав человека

и статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах

– обеспечение права каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и права на обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости и в ином случае утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

Защита социальных прав граждан имеет свою специфику; для обеспечения данной категории прав недостаточно юридических механизмов и процедур предотвращения нарушений этих прав. Необходима разносторонняя созидательная деятельность государства, направленная на осуществление социальной политики на основе развития экономики, повышение материального уровня жизни населения. Поэтому обеспечение защиты социально-экономических прав населения – длительный и постепенный процесс преобразований, направленный на достижение социально-экономического прогресса, формирование нового типа взаимоотношений между отдельными индивидами и государством, отношений социального партнерства и социальной интеграции.

Однако постепенность этого процесса не умаляет насущной необходимости создания комплексного механизма защиты социальных прав населения, сочетающего в себе экономические, политические, юридические, административные средства и позволяющего минимизировать случаи нарушения прав человека в данной области.

Приоритетными направлениями формирования и эффективного функционирования такого комплекса являются повышение эффективности социальной политики государства, предоставление действенных гарантий конституционных прав граждан в области труда, занятости, социального обеспечения, образования, охраны здоровья, обеспечения жильем, улучшение материального положения и условий жизни людей и т. д.

В этой связи также следует отметить, что, несмотря на большое количество принятых законов, направленных на решение правовых проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства, систематизированного законодательства в России до настоящего времени так и не сложилось.

Таким образом, яркая особенность ЖКХ заключается прежде всего в отсутствии кодифицированного законодательства, а также в особенности продукта, производимого предприятиями жилищно-коммунальной отрасли, а именно социально значимых благ, гарантированных Конституцией РФ.

Конституцией РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества, соответственно было определено и место части этого общества – коммунальной отрасли.

Свет, вода, тепло стали неотъемлемой частью жизни современного человека, следовательно, жилищно-коммунальное хозяйство – это отрасль жизнеобеспечения человека.

Потребности населения – это то, что определяет виды и формы коммунального обслуживания и одновременно делает невозможным использования инструментов рыночной экономики, а значит, ложится в плоскость обязанностей органов публичной власти по формированию нормативной базы.

По мнению В.И. Васильева, «местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления»

.

Государство фактически устранилось от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства

.

По мнению М.Н. Кондратьевой, степень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно-гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда

.

Сферу ЖКХ регулируют только на федеральном уровне свыше 90 нормативных правовых актов, следовательно, неизбежны расхождения и прямые противоречия, серьезные проблемы при его применении, не исключена и коррупционная составляющая в данной области.

Общепризнано, что становление самоуправления в качестве самостоятельного субъекта публично-властных отношений предполагает решение отдельных задач, таких как обеспечение демократичности процесса организации управленческой деятельности, качества осуществления собственной компетенции, участия местного самоуправления в решении общегосударственных вопросов либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Вместе с тем не только при условии решения поставленных задач возможно формирование системы взаимодействия и сотрудничества всех институтов публичной власти, но при организации решения вопросов быта населения, которое в настоящее время ставит эту задачу на разрешение перед государством как первоочередную.

Так, к числу дублирующихся вопросов относят как организацию деятельность отрасли ЖКХ, так и создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении и т. п.

В сложившихся условиях очевидно отсутствие четкого разграничения предметов ведения между отдельными муниципальными образованиями, а также органами государственной власти по вопросам ЖКХ. Ограниченность общих вопросов, находящихся в относительно самостоятельном ведении поселений, и более широкий перечень вопросов, которыми автономно занимаются городские округа, приводит к неравному статусу различных муниципальных образований и порождает структурные конфликты внутри системы самоуправления в целом.

Вместе с тем подавляющее большинство вопросов, определяющих жизнедеятельность местного сообщества, решается под непосредственным контролем и надзором или совместно с вышестоящим органами публичной власти. Отсутствие необходимой социально-экономической составляющей в процессе реализации вопросов местного значения приводит в условиях продолжающейся централизации власти к лишению самоуправления самостоятельного (автономного) статуса, ставит его в неравное положение по отношению к иным уровням публичной власти

.

М.Н. Кондратьева подразделяет ЖКХ на две подсистемы: (1) жилой фонд и (2) коммунальная инфраструктура (водоканал, тепло-, энергосети, подстанции и т. д.), при этом первая является главной, основной, вторая – обслуживающей. В области коммунальной инфраструктуры ситуация достаточно ясная: все объекты были до революции, в советское время и сейчас являются государственной (муниципальной) собственностью (как и во всех развитых странах)

.

По нашему мнению, с учетом комплексного подхода и конституционного правового исследования проблемы, ЖКХ следует рассматривать исходя следующих элементов, которые можно также подразделить:

1) на инфраструктурную группу – это жилищно-коммунальное хозяйство как имущественный комплекс (жилой фонд, коммунальные предприятия и т. п.);

2) регулятивную группу, под которой следует понимать общественные отношения по разработке и принятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления нормативных актов и контролю за их исполнением, обеспечивающих надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг.

В.В. Авдеев

, А.И. Безлюдов

, Д.В. Луценко, М.В. Привезенцев, М.В. Темников, М.Ю. Швец, Н.Л. Карданская и другие ученые