б) стадия информационного и ценностного воздействия административного права на субъектов административно-правовых отношений – стадия, в рамках которой формируется административно-правовое сознание и административно-правовая культура субъектов административно-правовых отношений или управляющих субъектов и управляемых объектов государственного и муниципального управления;
в) стадия реализации норм административного права в реальных государственно-управленческих отношениях – в рамках данной стадии происходит реализации административно-правовых норм в форме соблюдения, исполнения, использования и применения норм административного права. Причем следует признать, что ключевое значение здесь занимает правоприменительная форма реализации норм административного права, т. е. административное правоприменение;
г) стадия административного принуждения – приведенная стадия предназначена для охраны существующих управленческих отношений. Административное принуждение осуществляется в форме административного принуждения, не связанного с осуществлением административной ответственности (меры административного принуждения административно-пресекательного, административно-предупредительного и административно-обеспечительного характера)[53 - См.: Жеребцов А. Н. Общая теория публично-правовой обязанности: монография. СПб.: Юридический центр Пресс, 2013. С. 289–315.].
В настоящее время наметилась тенденция формирования пятой стадии механизма административно-правового регулирования – стадии административной правовой защиты управленческих отношений. Эта стадия обеспечивается нормативно-правовым регулированием судебного рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и споров, вытекающих из иных публичных правоотношений. Принятие и вступление в силу Кодекса административного судопроизводства РФ от 8.03.2015 № 21-ФЗ (с изм. и доп.)[54 - Собрание законодательства РФ, 2015. № 10. Ст. 1391.] позволяет эффективно формировать данную стадию механизма административно-правового регулирования управленческих отношений.
Таким образом, механизм административно-правового регулирования управленческих отношений и те правовые средства, которые отражают содержание этого механизма, являются в настоящее время единственным эффективным правовым средством осуществления административно-правового регулирования управленческих отношений, которые позволяют выявить сбои и недостатки процесса административной деятельности, своевременно и быстро их устранять и совершенствовать, что в том числе осуществляется посредством формируемой в процессе административной деятельности административной практики.
2. Стадия непосредственной административной деятельности, в результате которой создается административно-правовая практика. На данной стадии происходит процесс государственного и муниципального управления, осуществляемый по определенным стадиям и имеющий циклический характер. Именно на рассматриваемой стадии происходит осуществление государственного и муниципального управления, в рамках которого происходит процесс формирования административно-правовой практики. Административная деятельность осуществляется не иначе как в соответствии со стадиями процесса государственного управления и административного правоприменения. Мы ранее отмечали, что стадиями процесса государственного управления являются: «1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) разработка, обсуждение и принятие управленческих решений; 3) организация исполнения принятых решений; 4) контроль за принятием и исполнением управленческих решений»[55 - Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений (комплексный анализ теории и практики): дис… докт. юрид. наук. М., 2009. С. 246.]. В свою очередь административно-юрисдикционная деятельность по привлечению лица к административной ответственности развивается по следующим стадиям: 1) возбуждение административного дела; 2) рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении; 3) исполнение решения по делу об административном правонарушении; 4) обжалование и опротестование принятого решения по делу об административном правонарушении. В принципе, процесс административного правоприменения развивается в соответствии с указанными стадиями. При этом следует отметить, что административная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, осуществляется на каждой из приведенных стадий процесса государственного управления и иного административного правоприменения, которые регламентируются нормами административного права. В процессе административной деятельности в соответствии с указанными стадиями на каждой из них формируется административная практика, способствующая повышению качества и единообразия административного правоприменения.
3. Стадия обобщения положительного результата деятельности субъекта административного правоприменения при осуществлении государственного и муниципального управления. Данная стадия характеризуется осуществлением целого ряда операций по сбору, обобщению, анализу и синтезу приобретенного в процессе государственного и муниципального управления практического опыта. На данной стадии прежде всего решается вопрос о возможности признания приобретенного опыта в качестве административной практики. Сбор, обобщение, анализ и синтез административного опыта приобретает характер административной практики, получив овеществленные формы своего внешнего выражения. Овеществленный результат собранного, обобщенного, проанализированного и синтезированного административного опыта, т. е. административная практика, в указанной связи выполняет комплекс практических функций. Во-первых, коммуникативную функцию, т. е. функцию доведения полученного практического материала до потребителей в рамках как внутреннего государственного и муниципального управления, так и внешнего. Во-вторых, функцию единообразия административной деятельности по осуществлению государственного и муниципального управления. В-третьих, функцию повышения эффективности административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти в будущем. В-четвертых, информационную функцию – заключающуюся в возможности распространения передового административного опыта и желаемой административной деятельности среди субъектов государственного и муниципального управления. Многообразие форм административной практики, применяемой в настоящее время органами исполнительной власти и местного самоуправления, свидетельствует о значимости данного явления для управленческой деятельности и лежит в плоскости видовой их характеристики, которые мы рассмотрим позже.
4. Стадия придания обобщенному результату административной правоприменительной деятельности определенного юридического режима — итог административно-правовой практики. Формирование административной практики завершается созданием овеществленного результата административной деятельности уполномоченных субъектов государственного и муниципального управления. В рамках предложенных нами стадий процесса формирования административной практики происходит:
а) сбор и накопление информации об административной деятельности субъекта государственного и муниципального управления в определенной сфере;
б) анализ накопленной информации на предмет обобщения имеющегося управленческого опыта и определения направлений формирования административной практики в той или иной сфере управленческой деятельности;
в) обобщение накопленного опыта и формирование самой административной практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления;
г) облечение сформированной административной практики в определенную внешнюю форму ее объективизации (овеществления).
Следует признать, что административная практика не всегда приобретает форму правового акта, принимаемого органом государственного или муниципального управления. Формы внешнего выражения административной практики многообразны и предопределяются эффективной возможностью реализации указанных нами ранее функций. Следует отметить, что органы исполнительной власти полномочны проводить анализ и обобщать практику своей административной деятельности и как следствие – формировать административную практику не только своей административной деятельности, но и деятельности подчиненных ему органов государственного управления. Так, п. 44 Положения о Министерстве иностранных дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 865 (с изм. и доп.) «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации»[56 - Собрание законодательства РФ, 2004. № 28. Ст. 2880.], предусматривает полномочие министерства обобщать практику применения законодательства Российской Федерации и проводить анализ реализации государственной политики в сфере международных отношений Российской Федерации. Пункт 56 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1.03.2011 № 248 (с изм. и доп.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»[57 - Собрание законодательства РФ, 2011. № 10. Ст. 1334.], предусматривает полномочие МВД России по обеспечению внедрения достижений науки, техники и положительного опыта в деятельность органов внутренних дел и внутренних войск, а также развитие связи и автоматизированного управления в системе МВД России. Пункт 6 Положения о Федеральной службе судебных приставов, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1316 (с изм. и доп.) «Вопросы Федеральной службы судебных приставов»[58 - Собрание законодательства РФ, 2004. № 42. Ст. 4111.], предоставляет полномочие по обобщению практики применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и внесению в Минюст России предложений по его совершенствованию.
Как видно из приведенных примеров, формирование административной практики осуществляется на федеральном уровне федеральными министерствами и федеральными службами. Анализ положений о федеральных агентствах свидетельствует, что указанные федеральные органы исполнительной власти организуют конгрессы, конференции, семинары, выставки, проводят мониторинг и другие мероприятия в закрепленных за ними сферах деятельности. Можно с определенной долей условности признать, что при проведении конгрессов, конференций, семинаров и выставок в закрепленных за федеральным агентством сферах деятельности может преследоваться цель формирования административной практики и совершенствования их административной деятельности. Что касается осуществления федеральным агентством мониторинга в сферах деятельности агентства, то в науке он понимается как властный (или, как определяет законодатель, государственный) мониторинг, представляющий собой вид управленческой функции, осуществляемый органом государства, отличающийся от функций властного надзора или контроля лишь мерами воздействия. Функция мониторинга подразумевает применение ведомственных регламентирующих мер воздействия, т. е. изменение административного регламента воздействия на конкретные негативные ситуации, возникающие в ней. Это связано с тем, что при мониторинге отсутствуют возможности прямого и/или косвенного воздействия на негативную ситуацию[59 - См.: Нестеров А. В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс, 2011. № 3. С. 11.]. Высказывается мнение, что мониторинг представляет собой систему наблюдения, анализа, оценки и прогноза эффективности осуществления отдельных видов деятельности[60 - См.: Ласкина Н. В., Степаненко О. В. Комментарий к Федеральному закону от 4.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (постатейный) / отв. ред. Н. В. Ласкина // СПС «КонсультантПлюс» 2015 (дата обращения 8.12.2016).]. Ученые, исследующие проблемы мониторинга законодательства, отмечают, что мониторинг – это «система деятельности по наблюдению, оценке состояния и развития системы законодательства и его частей, выражающая взаимодействие приемов, способов и процедур, характеризующих особенности технологии ее осуществления»[61 - Невеселов А. А. Правовой мониторинг и государственная политика: теоретико-правовые основы взаимодействия: автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. С. 8.]. Д. Б. Горохов, Е. И. Спектор, М. Е. Глазкова, обобщая сложившиеся в юридической науке точки зрения, формулируют следующее понятие правового мониторинга: «это система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать: результаты законопроектной деятельности; качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)»[62 - Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация //Журнал российского права. 2007. № 5. С. 30.]. Приведенные подходы к определению мониторинга признают информационную составляющую данного вида деятельности, что свидетельствует о формировании базы данных по деятельности объекта мониторинга. По нашему мнению, мониторинг, осуществляемый органами исполнительной власти и местного самоуправления, является специфическим видом государственного контроля, выражающийся в наблюдении за управляемым объектом. Признание мониторинга специальным видом государственного контроля обосновывается следующими обстоятельствами. Во-первых, мониторинг представляет собой деятельность по наблюдению за управляемым объектом, для целей получения информации о его состоянии и процессе функционирования. Во-вторых, итогом мониторинга становится не только принятие мер государственно-принудительного воздействия при выявлении нарушений действующего законодательства в управляемой сфере общественных отношений, но и принятие позитивного управленческого решения. В-третьих, специфика мониторинга заключается в том, что он реализует две функции: контрольную и информационную. Это означает, что в результате осуществления мониторинга происходит сбор и анализ информации об объекте управления, формируя, в том числе, административную практику, направленную на совершенствование процесса государственного и муниципального управления. В-четвертых, мониторинг без систематического сбора и обработки информации утрачивает свое значение и приобретает форму государственного контроля в истинном смысле этой функции государственного и муниципального управления.
Таким образом, по нашему мнению, мониторинг как специфический вид государственно-контрольной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и местного самоуправления не может осуществляться без формирования информационной базы о функционировании управляемого объекта, подвергнутого мониторингу. Итогом мониторинга являются не только последствия, свойственные государственному контролю, но и формирование административной практики, направленной на дальнейшее совершенствование функционирования управляемого объекта – объекта мониторинга.
Изложенные положения актуализируют проблему видовой характеристики административной практики как юридической внешней формы объективизации административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления. Решающее значение, по нашему мнению, приобретает классификация видов административной практики по критерию формы ее объективизации, что позволит в последующем рассмотреть практические аспекты административной практики, наметить пути ее совершенствования, определить ее юридическое значение для административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления.
По форме объективизации нам представляется уместным выделить два вида административной практики, формируемой органами и должностными лицами исполнительной власти, местного самоуправления и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти в Российской Федерации:
1) административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящем от органа исполнительной власти, местного самоуправления и иного субъекта, которому переданы полномочия исполнительной власти;
2) административная практика, облеченная в юридически значимую систему организационных действий должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти – обыкновений управленческой практики.
Административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящем от органа исполнительной власти, местного самоуправления и иного субъекта, которому переданы полномочия исполнительной власти, имеет, во-первых, большое распространение в системе современных правовых актов государственного и муниципального управления, во-вторых, не существует единства в определении таких правовых актов, в-третьих, виды правовых актов, содержащих административную практику, весьма часто используются для нормативно-правового регулирования управленческих отношений. В указанной связи актуальным является решение проблемы вида правовых актов, в которых находит отражение административная практика органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления.
Вы ознакомились с фрагментом книги.
Приобретайте полный текст книги у нашего партнера: