Комментарий к федеральному закону от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»

В-третьих, в рамках ТОСЭР предполагается использование абсолютно нового для российского правопорядка, однако хорошо зарекомендовавшего себя в зарубежных странах, проектного финансирования.

В зарубежной науке проектное финансирование определяется как структурированное финансирование специального хозяйствующего субъекта (SPV), создаваемого инвесторами за счет собственных средств и мезонина, при котором кредитор рассматривает денежные потоки от реализации проекта как основной источник погашения кредита при том, что единственный актив представляет собой обеспечение[31 - Gatti S. Project Finance in Theory and Practice, Second Edition: Designing, Structuring, and Financing Private and Public Projects. September 5, 2012. USA. P 2.]. Проектное финансирование можно также определить как систему правовых средств договорного и корпоративного характера по финансированию и организации крупного, долгосрочного инвестиционного проекта, предполагающую возврат вложенных средств за счет прибыли от осуществления инвестиционного проекта. Выделим следующие основные признаки проектного финансирования, которые могут иметь юридическое значение:

1) сочетание различных источников финансирования инвестиционного проекта: собственные, заемные и привлеченные средства;

2) возврат вложенных средств за счет прибыли от осуществления инвестиционного проекта;

3) сложная договорная структура, предполагающая распределение рисков между участниками инвестиционного проекта;

4) наличие обеспечения, являющееся единственным активом инвестиционного проекта;

5) наличие специальной проектной компании (SPV).

На законодательном уровне в России понятие «проектное финансирование» не определено, между тем, предложено определение специализированного общества проектного финансирования (далее – СОПФ), которое фактически содержит в себе понимание законодателем проектного финансирования. Согласно ст. 15.1 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг»[32 - СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.], целями и предметом деятельности СОПФ являются финансирование долгосрочного (на срок не менее трех лет) инвестиционного проекта путем приобретения денежных требований по обязательствам, которые возникнут в связи с реализацией имущества, созданного в результате осуществления такого проекта, с оказанием услуг, производством товаров и (или) выполнением работ при использовании имущества, созданного в результате осуществления такого проекта, а также путем приобретения иного имущества, необходимого для осуществления или связанного с осуществлением такого проекта, и осуществление эмиссии облигаций, обеспеченных залогом денежных требований и иного имущества. В приведенном определении учтены некоторые из приведенных признаков проектного финансирования.

Перечень инструментов участия государства в финансировании ТОСЭР не является исчерпывающим. Предусмотрена возможность использования иных, предусмотренных законодательством Российской Федерации, способов.

Часть 3 комментируемой статьи содержит инструменты участия субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в финансировании создания объектов инфраструктуры ТОСЭР. Обязательства региональных и муниципальных властей по финансовому обеспечению размещения таких объектов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и исполняются аналогичными федеральным властям средствами:

1) внесение денежных средств в уставный капитал дочернего общества управляющей компании;

2) передача в собственность управляющей компании движимого и (или) недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

3) использование иных, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, способов.

Передача в собственность управляющей компании движимого и (или) недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, является примером делегирования осуществления публичных функций специально созданному субъекту, который собирается реализовывать их с помощью использования публичного имущества и распоряжения им (подробнее об этом см. комментарий к ст. 9).

Статья 5. Прекращение существования территории опережающего социально-экономического развития

В комментируемом Законе указывается, что существование ТОСЭР прекращается по решению Правительства Российской Федерации по предложению уполномоченного федерального органа в двух случаях, которые являются стандартными для досрочного прекращения территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности (ч. 7 ст. 6 Закона об ОЭЗ, ч. 4 ст. 9 Закона о ЗТР, ч. 2 ст. 9 Закона о СЭЗ Крыма и др.). Во-первых, ТОСЭР прекращается, если это связано с необходимостью охраны жизни или здоровья граждан, охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, охраны окружающей среды, обеспечения обороны страны и безопасности государства, т. е. прекращение обусловлено публичными интересами. Во-вторых, решение о прекращении ТОСЭР принимается, если по истечении трех лет с даты принятия решения о создании ТОСЭР не заключено ни одного соглашения об осуществлении деятельности на такой Территории или все ранее заключенные соглашения расторгнуты.

Таким образом, ТОСЭР прекращается, если была доказана ее экономическая нецелесообразность или если того требуют интересы общества и государства.

Глава 3. Управление территориями опережающего социально-экономического развития

Статья 6. Наблюдательный совет территории опережающего социально-экономического развития

В комментируемой статье предусмотрено создание специального субъекта, который наделен управленческими полномочиями. Данный субъект назван наблюдательным советом и включает в себя представителей федеральных и региональных государственных органов, муниципальных органов, а также управляющей компании, профсоюзов и объединений работодателей.

Часть 1 комментируемой статьи определяет цели создания наблюдательного совета ТОСЭР, которые практически полностью совпадают с целями создания аналогичного специального органа в ОЭЗ[33 - Создание аналогичного органа не предусмотрено ни в Законе о ЗТР, ни в Законе о Сколково.] (п. 4 ст. 7 Закона об ОЭЗ) и СП Владивосток (ст. 7 Закона о СП Владивосток). Такими целями являются: координация деятельности и контроля над выполнением соглашения о создании ТОСЭР; содействие в реализации проектов резидентов ТОСЭР, проектов иных инвесторов; рассмотрение и утверждение перспективных планов развития ТОСЭР, осуществление контроля над реализацией этих планов. Дополнительными целями создания наблюдательного совета ТОСЭР, по сравнению с целями создания наблюдательного совета ОЭЗ, являются оценка эффективности ее функционирования и решение вопроса об определении доли иностранных работников, привлекаемых резидентами ТОСЭР, что, формально говоря, может означать как предоставление дополнительных льгот по квоте, так и возможность ограничения доли иностранных работников, хотя, конечно, очевидно, что речь будет идти о льготах. СП Владивосток определяет максимальную долю иностранных работников, привлекаемых резидентами свободного порта.

Осуществление трудовой деятельности иностранными работниками на территории Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[34 - СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.] (Закон о правовом положении иностранных граждан), который содержит ряд ограничений по возможности осуществления такой деятельности в виде квотирования для привлечения иностранных работников, определенного режима выдачи разрешений и оформления приглашений на въезд на территорию Российской Федерации. Предоставление дополнительных квот, а также специальный режим выдачи разрешений и оформления приглашений на въезд на территорию Российской Федерации являются важной особенностью режима предпринимательской деятельности в ТОСЭР и, следовательно, важным полномочием наблюдательного совета ТОСЭР.

Части 2 и 3 комментируемой статьи определяют количественный и качественный состав наблюдательного органа ТОСЭР, который в конечном итоге утверждается уполномоченным федеральным органом.

По количеству состав членов наблюдательного совета не должен превышать 10 человек. При этом в него входят представители:

1) уполномоченного федерального органа;

2) высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) иных государственных органов;

4) исполнительно-распорядительного органа муниципального образования;

5) управляющей компании;

6) территориальных объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов и территориальных объединений работодателей.

Последние наделены правом принимать участие в решении вопросов о доле иностранных работников, привлекаемых резидентом ТОСЭР.

В комментируемой статье также отмечается, что для участия в заседаниях наблюдательного совета могут приглашаться представители резидентов ТОСЭР.

К сожалению, немногочисленный состав наблюдательного совета не исключает возможности использования коррупционных схем, которые позволят принимать субъективные решения. Отметим, что члены наблюдательного совета вознаграждения за осуществление своей деятельности в нем не получают.

Часть 4 комментируемой статьи указывает, что полномочия наблюдательного совета ТОСЭР устанавливаются положением о наблюдательном совете, утвержденным уполномоченным федеральным органом, аналогично положению о наблюдательном совете ОЭЗ. Такое положение утверждено Приказом Минвостокразвития России от 27 февраля 2015 г. № 20 «Об утверждении положения о наблюдательном совете территории опережающего социально-экономического развития»[35 - Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru (http://www.pravo.gov.ru/) (30.03.2015).].

Назвать наблюдательный совет влиятельным контрольным органом вряд ли возможно, т. к. полномочия, предоставленные ему согласно комментируемому Закону, носят, скорее, совещательный характер. Однако нельзя не отметить его две чрезвычайно важные функции, а именно, по определению доли иностранных работников и оценки эффективности функционирования Территории.

Статья 7. Уполномоченный федеральный орган

Уполномоченным федеральным органом ТОСЭР является Министерство по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвитие) согласно Постановлению Правительства РФ от 28 марта 2015 г. № 287 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций в области создания территорий опережающего социально-экономического развития на территории Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»[36 - СЗ РФ. 2015. № 14. Ст. 2129.]. Отметим, что в переходных положениях комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 35) указано, что в первые три года ТОСЭР создаются только на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и территориях моногородов. Между тем, по истечении трех лет со дня вступления в силу комментируемого Закона предусмотрена возможность создания ТОСЭР на территориях остальных субъектов Российской Федерации. В отношении территорий остальных федеральных округов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти предполагается определить Министерство экономического развития Российской Федерации[37 - Проект Постановления Правительства Российской Федерации «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области создания территорий опережающего социально-экономического развития и внесении изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»» (подготовлен Минвостокразвития России 21.01.2015) // СПС Гарант.].

Уполномоченный федеральный орган на Территории является наиболее влиятельным органом управления. В его ведении сосредоточены практически все полномочия в отношении строительства и территориального планирования ТОСЭР.

Отметим, что к компетенции федерального органа на Территории отнесены многие полномочия, которые изъяты из ведения субъекта Российской Федерации.

Во-первых, уполномоченный федеральный орган осуществляет выдачу разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства и реконструкции объектов инфраструктуры ТОСЭР, что является чрезвычайно важным полномочием.

Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство и реконструкцию объектов капитального строительства и, согласно ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов). По общему правилу разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае, если строительство, реконструкцию объекта капитального строительства планируется осуществлять на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов).