Социально-экономическая политика: что делать и как управлять

Спустя восемь лет, в ходе преодоления кризиса 1998 года, рост внутреннего производства товаров, прежде завозимых по импорту, «неожиданно» оказался одним из важнейших факторов восстановления и роста экономики страны. Однако, вопреки этому убедительному факту, полезность импортозамещения была проигнорирована новыми-старыми «реформаторами», возглавившими финансово-экономическую власть в стране после отставки правительства Е. М. Примакова. Их «новая» социально-экономическая политика (в том числе промышленная) даже не подразумевала использования этого инструмента, и он был «забыт» практически на 15 лет.[30 - Строго говоря, вопрос о необходимости иметь и проводить в стране адекватную социально-экономическую политику в 2000-е и не мог быть поставлен. В то время даже словосочетание «промышленная политика» вызывало у тогдашних руководителей финансово-экономического блока правительства нескрываемое раздражение по причине его несоответствия их пониманию безграничных возможностей «невидимой руки рынка» в успешном управлении развитием российской экономики.] Более перспективным направлением внешнеэкономической деятельности в интересах развития национальной экономики было признано быстрейшее вступление России в ВТО (что подразумевало всестороннее снижение ввозных пошлин и рост импорта товаров производственного и непроизводственного назначения). Активному решению этой задачи были посвящены практически десять последующих лет. К сожалению, и в этом случае с провальными для страны результатами.

В 2014 году внешние обстоятельства вновь актуализировали вопрос об импортозамещении. Однако и на этот раз оно не стало разделом промышленной политики, разрабатываемой и проводимой государством в интересах развития национальной экономики. Поблагодарив Запад за напоминание о полезности импортозамещения для оживления отечественной экономики, Д. А. Медведев мало что сделал для того, чтобы оно превратилось в значимый фактор ее оздоровления и подъема. Во всяком случае, в отличие от 1999–2000 гг., ощутимого роста производства в стране так и не произошло (см. Таблицу 1). В том числе – по причине отсутствия необходимых решений о расширении доступности кредитов для развития предприятий реального сектора экономики, нацеленных на рост экспорта товаров с высокой добавленной стоимостью.

В настоящее время вопрос о необходимости повседневного регулирования внешнеэкономической деятельности, причем в интересах долгосрочного, устойчивого развития национальной экономики, вновь обострился и нуждается в системном осмыслении и решении, которое позволит обеспечить более оптимальное сочетание интересов нынешнего и будущих поколений россиян.

2.3.4. Межбюджетные отношения

Как инструмент управления социально-экономическим развитием страны действующие межбюджетные отношения должны быть решительно трансформированы. Следует признать вопиющим факт долговременного преобладания в стране административно-территориальных образований с хронически недостаточной бюджетной обеспеченностью. За все прошедшие десятилетия число субъектов Федерации, относящихся к «донорам», так и не превысило 10–14 регионов. Что же касается органов местного самоуправление, то доля таковых на его уровне намного меньше. Это положение нельзя признать нормальным. Соотношение числа благополучных (в части бюджетной обеспеченности) и неблагополучных административных образований должно стать обратным сложившемуся. Без такого «реверса» невозможно всерьез ставить вопрос о пробуждении экономической инициативы со стороны органов власти на вверенных им в управление территориях, а также о повышении прозрачности механизмов оказания огромной и растущей финансовой помощи и поддержки регионам и муниципалитетам. В свою очередь, если не предпринять соответствующих изменений, останется только мечтать и о повсеместном подъеме экономики на всей территории страны, и о выравнивании уровня и качества жизни населения, проживающего в разных регионах (см. ниже).

2.3.5. Разграничение предметов ведения (ответственности) и полномочий между одноименными федеральными и региональными органами государственной власти

Взаимоотношения между федеральным и региональными уровнями власти должны регулироваться федеральным законодательством, предусматривающим широкие возможности по формализованной передаче части ответственности и полномочий, касающихся управления экономикой и социальной сферой, из федерального центра в регионы. Такая передача могла бы осуществляться на основе договоров и соглашений среднесрочного и долгосрочного характера с возможностью их обоснованного прекращения. Это касается, прежде всего, следующих вопросов.

Уточнение зон ответственности и полномочий административных образований по развитию малого и среднего бизнеса в реальных секторах экономики между федеральными органами исполнительной власти (ФОИВами) и органами исполнительной власти на местах (с учетом особенностей каждого региона и входящих в него муниципальных образований).

Уточнение ответственности и полномочий регионов при решении вопросов природопользования по всем видам ресурсов в части геологоразведки, освоения и эксплуатации месторождений (с учетом их уникальности, объема запасов, продуктивности, транспортной доступности и т. д.), экологии и охраны окружающей среды. Например, передача бо?льших полномочий субъектам федерации и определение их ответственности в деле освоения малых и средних месторождений углеводородов способствовала бы оздоровлению конкурентной среды в газонефтедобыче в масштабах страны, а также росту эффективности их освоения и эксплуатации.

Уточнение полномочий и ответственности регионов и федерального центра за результаты проведения налоговой и социальной политики на местах (в соответствии с закрепленными в Конституции РФ предметами совместного ведения и социально ориентированной политикой).

В частности, среди проблем, связанных с разработкой социально-ориентированной политики и требующих своего безотлагательного решения, может быть названа вся практика пореформенного формирования денежных доходов населения и их налогообложения. Накопившийся разрыв в доходах населения и их налогообложении не может не вызывать вопросов. На некоторые из них уже даются ответы. Например, в части перехода к прогрессивной шкале НДФЛ. Но это можно считать только началом. Вопросы дифференциации доходов населения и их налогообложения должны всегда быть предметом особого внимания со стороны власти. Принципом, которым она должна руководствоваться в этой сфере, хорошо известен по нашему социалистическому прошлому. Следование ему. по нашему мнению, сохраняет и будет сохранять свою актуальность: от каждого по способностям, каждому по труду. Очевиден и состав направлений для проведение соответствующего надзора: растущий разрыв в оплате труда по регионам (по одноименным отраслям и сферам деятельности), расслоение в оплате труда руководителей, инженерно-технического персонала и рядовых работников (в большинстве действующих компаний всех форм собственности). К сожалению, эти стороны социальной политики выпали из поля зрения российской власти с распадом СССР и переходом «от плана к рынку». Однако в контексте решения других вопросов социального характера (минимальной заработной платы, пенсионного обеспечения, прожиточного минимума, доходов от собственности и т. п.) они не могут впредь оставаться «бесхозными». Их необходимо вернуть в пространство активного обсуждения органов исполнительной власти с учетом того, что страна уже давно живет в обществе, в котором недопустим чрезмерный разрыв в доходах его членов. Причем – в увязке с практикой их налогообложения. В ином случае, со временем, обострение социальной обстановки обязательно произойдет и станет «головной болью» всех уровней российской власти.

Изменение содержания названных инструментов управления развитием экономики и социальной сферы должно определяться целями и задачами этого развития. В силу не прямого их воздействия на субъекты экономики (независимо от формы собственности) весьма непросто предсказать конечные результаты их воздействия на социально-экономические процессы. Это значит, что необходимо, с одной стороны, обязательное прогнозирование результатов такого изменения. С другой, – обязательное, последующее сопоставление «плана» и «факта». Тем самым будет накапливаться опыт применения каждого из инструментов и соответствующих корректировок. Вместе с тем, представляется целесообразным сузить сам круг (состав направлений) предполагаемых изменений в экономике, финансах и социальной сфере. Это позволит минимизировать риск возможных ошибок при выборе состава и содержания предстоящих изменений в инструментах, а также более точно предсказать результаты их применения.

3. Что и как необходимо изменить в российской экономике, финансах и социальной сфере, а также в управлении ими

Правильный выбор состава первоочередных изменений в экономике, финансах и социальной сфере, а также в управлении ими, необходим не только для оттачивания состава и содержания инструментов опосредованного воздействия государства на социально-экономические процессы. Он необходим (и даже в большей степени) для обеспечения нужных параметров в динамике развития российской экономики в целом. Задача ускорить развитие народного хозяйства и повысить его эффективность не может откладываться до завершения процессов формирования отточенной системы управления. Представляется, что эти процессы необходимо осуществлять по ходу реализации конкретных шагов и достижения значимых успехов. Очевидно, что проектирование таких изменений стратегического характера не будет простым. Впрочем, как и их проведение.

В этом смысле следует признать актуальными слова П. А. Столыпина, который, говоря о комплексных задачах социально-экономического характера, не советовал рассчитывать на их окончательное решение («раз и навсегда»). Подобного рода задачи подлежат последовательному разрешению с оглядкой на полученные результаты и приобретаемый опыт такого разрешения в меняющихся обстоятельствах. Соответственно, в процесс предстоящей работы по реализации изменений необходимо встроить анализ результатов принятых решений и их гласное обсуждение, а также возможность корректировки примененного воздействия с учетом полученных эффектов.

Вместе с тем работа по проектированию и организации таких преобразований должна быть осуществлена в сжатые сроки, а их претворение в жизнь – быстро давать зримые результаты. Они могут быть промежуточными и даже в какой-то мере отклониться от намеченных проектировок, но за ними должны следовать осязаемые улучшения. Кроме того, их следует реализовать таким образом, чтобы общество воспринимало их как необратимые.

В ряду направлений, по которым целесообразно осуществить такого рода изменения, могут быть названы:

– переход к опережающему развитию глубокой и комплексной переработки добываемого и производимого в стране сырья для производства из него продукции конечного назначения и ее поставок на внутренний и внешний рынки (3.1);

– переход к массовому подъему предпринимательской и деловой активности на территории всей страны (3.2);

– переход на преимущественно внутренние источники финансирования развития экономики и социальной сферы (3.3);

– переход к единой, централизованно управляемой системе финансирования текущей деятельности учреждений и организаций социальной сферы и капитальных затрат на ее развитие (3.4).

Названные направления первоочередных изменений связаны между собой и примерно сопоставимы по возможным результатам воздействия на ход социально-экономического развития страны. Их совокупность в состоянии (и должна!) ускорить преодоление сложившихся негативных тенденций в развитии народного хозяйства, обеспечить дополнительные ресурсы для наращивания и реализации ее потенциала. Ниже конкретизировано содержание изменений по каждому из названных направлений, охарактеризованы их основные (ожидаемые) результаты.

3.1. О переходе к глубокой, комплексной переработке добываемого и производимого отечественного сырья и росту поставки конечных изделий из него на внутренний и внешний рынки

Прежде всего этот вопрос может и должен быть поставлен в отношении углеводородного сырья – и по причине его особой роли в современной России (на чем можно даже не останавливаться), и по причине серьезных перемен, произошедших в последние годы.

В динамике добычи и экспорта углеводородов из России 2021 год стал переломным. Их опережающий рост, продолжавшийся порядка двух десятилетий, под воздействием внешних обстоятельств прекратился. Но, как оказалось, это не стало катастрофой и не представляет собой угрозы будущему развитию российской экономики. Более того, появилась, наконец, возможность перевести в практическую плоскость вопрос о необходимости и целесообразности перехода от опережающего роста добычи и поставок углеводородного сырья на экспорт к организации его глубокой и комплексной переработки на территории страны с выпуском продукции с высокой добавленной стоимостью для внутреннего рынка и экспорта. Причем – с получением много большей выгоды для национальной экономики.

Имевший место рост добычи углеводородного сырья и его поставок на экспорт, опережающий темпы промышленного производства, был обусловлен устойчивым подъемом мировых цен на нефть, стартовавшим в конце 1999 года. В 2001–2015 гг. объем добытой нефти увеличился в 1,65 раза (достигнув в 2015 г. 533 млн тонн), а экспорт нефти и нефтепродуктов удвоился (достигнув в том же году 436 млн тонн). Причем эти тенденции сопровождались не только усилением роли нефтегазового сектора в экономике и финансах России, но и неуклонным уменьшением в стране объемов производства продукции с высокой добавленной стоимостью и увеличением притока таковой по импорту. В результате «неожиданно» стали снижаться темпы роста ВВП России. Апофеозом устойчивого «взаимодействия» этих двух трендов стало отрицательное значение роста ВВП в 2015 году (-2,8 процента по отношению к 2014 г.). И эта «неожиданность» в экономической истории страны случилась не в первый раз.

В начале 70-х годов прошлого века значительный рост мировых цен на нефть также подтолкнул руководство СССР к принятию решений об ускорении добычи углеводородов для поставки их на экспорт (считалось, что временно). Тогда, как и в 2000-е годы, руководители страны не смогли устоять перед соблазном получения от экспорта «дармовой» валюты, а ее нарастающий приток породил в них уверенность в правильности выбранного пути развития. Заработанные в относительно небольшом секторе экономики доходы быстро превратились в безотказную палочку-выручалочку на все случаи жизни, позволяя, в том числе, нивелировать просчеты в управлении и размыть саму ответственность за принятие и реализацию соответствующих решений. Очевидная необходимость развивать собственные достижения в науке и технике была подменена уверенностью в том, что эффективнее (выгоднее) их завозить с Запада.

Однако «бесплатный сыр бывает только в мышеловке». Совсем не ради красного словца академик А. П. Александров (Президент АН СССР в 1975–1986 гг.) назвал этот период в развитии советской экономики «нефтяной чумой». Принятая «стратегия» развития страны быстро привела к зависимости бюджетной системы государства от валютной выручки, к ее неустойчивости, а также к утрате значительной части экономического суверенитета. Более того, следом неуклонно происходило замедление темпов развития народного хозяйства. Прирост национального дохода в СССР за 1966–1970 гг. составил 45 процентов, за 1971–1975 гг. – 32 процента, за 1976–1980 гг. – 24 процента, а за 1981–1985 гг. уже только 19 процентов, что весьма напоминает затухающую динамику ВВП России (по пятилетиям) в 2001–2015 гг. (см. Таблицу 1).

Важно подчеркнуть, что СССР не был первой страной, подвергнувшейся негативному влиянию чрезмерного сырьевого экспорта на положение дел в национальной экономике, так называемой «голландской болезни». В рыночных экономиках резкий рост добычи и экспорта сырья, обеспечиваемый небольшой и локальной их частью, вызывает значительный приток долларов и непропорциональное укрепление национальной валюты. В свою очередь, это приводит к снижению конкурентоспособности любой другой продукции, производимой в «заболевшей» экономике, как для внутреннего потребления, так и для поставок на внешний рынок. В результате производство в таких странах начинает просто свертываться под напором дешевого импорта.

В СССР в силу централизованной системы управления этот пагубный эффект несколько был смягчен, но все же проявился. Страна планомерно переключилась с опоры на развитие собственного, сбалансированного со всей хозяйственной системой производства продукции с высокой добавленной стоимостью на ввоз таковой из-за рубежа. Рост экономики как бы по-прежнему имел место, но показатели его систематически ухудшались. Главное же – в корне изменилось его качество.

Проигнорировав этот негативный опыт СССР, в 2000-х годах Россия «наступила на те же грабли», имея более слабую, но уже «рыночную» экономику, а также менее профессиональное правительство, не ориентированное на защиту национальных интересов. Это правительство без всякой оглядки, во-первых, стимулировало вывоз из страны углеводородов (в том числе посредством возмещения НДС при экспорте). При этом оно наивно рассчитывало на устойчивость доминирования России на энергетическом рынке Европы и всеобъемлющее партнерство с Западом, что должно было позволить как угодно долго покупать на вырученные доллары «все и вся». Однако эти предположения, как и в 70-е годы, оказались ложными и привели к вполне материальным потерям.

Во-вторых, вместо того, чтобы создать механизмы неинфляционного встраивания потока нефтедолларов в развитие и обустройство страны, оно организовало их «складирование» в различных «кубышках», зачастую служивших интересам других стран. При этом действия правительства по «стерилизации» нефтедолларов были с энтузиазмом поддержаны частным капиталом, занимавшим в то время серьезные позиции в российском нефтегазовом секторе. Его интересы также были сконцентрированы (по понятным причинам) не на умножении богатства страны и его использовании в интересах ее развития, не на защите интересов будущих поколений россиян, а на присвоении природной ренты и последующем ее вывозе за границу.

Незнание собственной экономической истории было усугублено в начале 2000-х (как, впрочем, и теперь) возобладавшим в правительственных кругах заблуждением, будто увеличение добычи сырья, производства продуктов его первичной переработки и их экспорт – это единственный, желательный и надежный способ наращивания доходов бюджетной системы России. Но элементарные расчеты показывают, что и это далеко не так. При организации глубокой, комплексной переработки сырья на территории страны и производства из него продукции конечного потребления с высокой добавленной стоимостью налоговые поступления в казну будут гораздо значительнее. Это подтверждается хотя бы тем, что поступление налогов от импорта товаров конечного потребления (НДС плюс таможенные пошлины) более чем в два раза уступает таковому при производстве и реализации аналогичных товаров внутри страны (налог на прибыль, НДФЛ, НДС и др.). При поставке же их на экспорт – и того больше.

Наверное, можно (конечно, взяв паузу) вернуться к парадигме опережающего роста производства и поставок углеводородного сырья и продуктов его первичной переработки на экспорт. Но, помня о том, что этот курс вопреки всем благим намерениям уже дважды породил в экономике и финансах страны процессы, обязательно приводящие к отрицательным результатам (даже в условиях централизованно управляемой экономики), следует сосредоточиться на ином варианте развития нефтегазового сектора, да и экономики страны в целом. Он связан со стабилизацией (и даже с некоторым сокращением) экспорта сырья и продуктов его первичной переработки, с одной стороны. С другой – с организацией удовлетворяющего внутренний и внешний спрос выпуска конечных изделий производственного и непроизводственного назначения из углеводородов.

Такой подход к использованию углеводородного сырья позволит отечественной экономике обеспечить необходимый рост экспортных поставок продукции с высокой добавленной стоимостью и тем самым компенсировать недостаточный внутренний спрос на нее, обусловленный малочисленностью населения. Соответствует такой подход и необходимости внести изменения в управление развитием многоукладной экономики России, адекватные новым обстоятельствам и требованиям времени.

3.1.1. О возможности и успешном развитии в стране глубокой переработки углеводородного сырья

За последние 10–15 лет в России созданы самые современные мощности по глубокой переработке углеводородов и выпуску базовых полимеров, а также других продуктов органического синтеза (далее – продукции нефтегазохимии). Это позволило многократно увеличить их производство. Особый вклад в развитие комплексной переработки углеводородного сырья внесла компания СИБУР. Ее активное развитие началось в 2003 году, когда она заявила себя как многоотраслевой производитель нефтехимической продукции, минеральных удобрений, шин, углеводородного сырья для нефтегазохимии и др. В 2005 году выручка компании составила порядка 100 млрд рублей, но уже в 2010 году – более 239 млрд рублей, в первую очередь – за счет роста эффективности всех названных производств (см. Рисунок 1).

Начиная со второй половины нулевых, наряду с ростом выручки и повышением эффективности работы компании в прежнем периметре деятельности, в СИБУРе было развернуто целенаправленное и планомерное строительство новых мощностей по производству, в первую очередь, базовых полимеров (наряду с продажей активов, становившихся для компании не профильными). В результате в 2011–2023 гг. компании удалось значительно снизить поставку на рынок углеводородного сырья при значительном наращивании его переработки на своих мощностях с выпуском продукции нефтегазохимии, доведя ее объем до 80 процентов от всего объема выпускаемой продукции. В 2023 г. объем реализуемой продукции компании превысил 1 трлн рублей, а в натуральном выражении – 12 млн тонн (более 70 процентов общероссийского производства). В результате за 2011–2023 гг. ежегодный темп прироста ее производства составил 11 процентов.

До недавнего времени считалось, что значительная доля нарастающего в СИБУРе производства нефтегазохимической продукции будет поступать на внешние рынки. И действительно, объем экспортных поставок непрерывно увеличивался. К 2020 году доля производимой компанией продукции, направляемой на экспорт, составляла порядка 46 процентов (см. Рисунок 1).

Рисунок 1

Развитие Группы СИБУР за 2011–2023 гг.

Однако компания подстраховалась и не превратилась в полностью экспортоориентированную. Укрепляя свое положение в качестве национального лидера в сфере производства базовых полимеров и другой продукции нефтегазохимии, она начала инициативно и во все более широких масштабах поддерживать становление и развитие малых и средних предприятий по дальнейшей переработке своей продукции на территории России. Об этом свидетельствуют весьма высокие темпы роста поставок продукции СИБУРа на внутренний рынок. В 2011–2022 гг. они составили 10 процентов в год (см. Рисунок 2